2.2. Роль права в удосконаленні управління

Ми вже з'ясували, що в управлінні будь-яким цивілізованим суспільством право завжди відіграє визначальну роль, оскільки воно виступає як загальний регулятор, закріплює певну систему суспільних відносин, у тому числі найважливіші з них – відносини власності, і регулює основні управлінські відносини. Право закріплює головні цілі суспільства, часто взагалі формулює цілі.

В сучасних умовах турбота про вдосконалення управління потребує подальшого розвитку його правового фактору, підвищення його ефективності шляхом розвитку та використання нових правових форм та засобів подальшого розкриття потенціаль-

33

них можливостей права для вирішення завдані» управління, що постійно ускладнюються.

Як відомо, право виконує в суспільстві ряд функцій, що розуміються як єдність двох факторів: призначення права та основні напрями його впливу.

Розрізняють, як правило, три основні функції права: охоронну, регулятивну та виховну, причому найчастіше відмічають, що цей розподіл є досить умовним, оскільки виховна функція присутня і в двох перших, які в свою чергу виділяються виходячи із соціального призначення правового регулювання, але в дійсності нерозривно пов'язані між собою.

Праву в нашому суспільстві притаманна спрямованість на позитивне регулювання, що має забезпечити організованість суспільних відносин, їх поступовий цілеспрямований рух. У ході реформування суспільства право відповідає не тільки за руйнування старих, але й за створення нових відносин.

Сутність правового фактору в удосконаленні управління характеризується наступними положеннями.

Процес соціального управління, у ході якого нормативні приписи, встановлені правила поведінки реалізуються в управлінській діяльності, – це сплав соціальних і правових відносин. Управління здійснюється насамперед заради реалізації правових приписів і являє собою найбільш дійсну форму процесу функціонування сучасного суспільства, реалізації його цілей та забезпечення його розвитку і вдосконалення.

При цьому правовий зміст управління як державної діяльності розпорядчо-виконавчого характеру достатньо різноманітний, він включає:

по-перше, правозастосовну (правовиконавчу) діяльність, яка повністю відповідає законам та підзаконним актам і складається з видання та реалізації індивідуальних актів управління, якими норми права застосовуються до окремих конкретних випадків;

по-друге, правоустановчу, або нормотворчу (правотвор-чу), діяльність, яка полягає в тому, що органи управління в межах своєї компетенції виробляють загальнозначущі норми поведінки відповідно цілям, передбаченим законом, і нормам їх досягнення. Видання правових актів управління (постанов, рішень, розпоряджень, інструкцій, наказів) відіграє надто істотну роль, оскільки за їх посередництвом організовуються та регулюються найбільш важливі процеси внутрішньої та зовнішньої управлінської діяльності;

по-третє, реалізацію (переведення) нормативних актів у реальну поведінку об'єктів та суб'єктів управління, що виражається у виконанні індивідуальних актів управління, якими норми права застосовуються до конкретних випадків.

34

С.С. Алєксєєв, називаючи три форми реалізації права:

використання (здійснення можливостей, що витікають із дозволів); дотримання (коли суб'єкти права погоджують свою поведінку з юридичними заборонами) та виконання (виражається в діях суб'єктів права щодо здійснення зобов'язуючих правових приписів), підкреслює, що в найбільш точному смислі про реалізацію права свідчить остання, оскільки вона належить до діяльності державних органів та їх посадових осіб, до вихідних від них приписів і позитивних обов'язків, що встановлюються ними, і яка дозволяє з різним ступенем ефективності досить вільно використовувати правові форми за розсудом органів державної влади".

Правовий фактор визначає не тільки мету та зміст, але й організацію управління. Організація державного управління – це один із найбільш важливих напрямів правового регулювання. Він виражається в оформленні та забезпеченні належного розподілу праці між державними органами, посадовими особами, в закріпленні їх повноважень та форм діяльності, регулюванні їх взаємовідносин один з одним, громадськими організаціями та громадянами.

Право здатне здійснювати в суспільстві самостійну функцію і виконувати роль організуючого фактору щодо держави та н органів у силу того, що норми, встановлені відповідними органами держави, є обов'язковими не тільки для нижчестоящих органів, але й для них самих.

Усе зазначене вище, без сумніву, стосується органів внутрішніх справ, управлінська діяльність яких багато в чому полягає в застосуванні норм права, що виконують в суспільстві охоронну функцію, і яка спрямована на реалізацію у разі порушення відповідних норм санкцій, що містяться ) них.

Але цим діяльність органів внутрішніх справ щодо реалізації правових норм не обмежується, оскільки значна її частина спрямована на виконання норм, що відносяться до регулятивної функції права.

Остання спрямована на нормативне закріплення суспільних відносин, визначення шляхів та засобів їх розвитку. Зокрема, змістом названої функції є визначення цілей, компетенції державних органів, встановлення Правового статусу громадських організацій і т. ін.

"Право, – відмічає Ю.А. Тихомиров, – фіксує головну та проміжну цілі розвитку та визначає нормативні завдання органів, організацій, посадових осіб та громадян. Воно встановлює функції, повноваження та відповідальність усіх суб'єктів управління, форми їх взаємовідносин між собою. За допомогою права визначається порядок діяльності та оцінки державних і, певною мірою, громадських організацій. ... Можна сказати без перебіль-

"Алексеев С.С. Указ. праця. - С. 251-253.

35

шення, що усі основні сфери управління є одночасно сферами правового регулювання"14.

В діяльності органів внутрішніх справ правовий фактор має особливо важливе значення у зв'язку з тим, що вони (ОВС) належать до числа органів управління, яким надана можливість певного розсуду індивідуального регулювання суспільних відносин. Ця обставина обумовлює необхідність найбільш ноппого та ретельного нормативного регулювання діяльності органі» внутрішніх справ.

Управління в сучасних умовах здійснюється з метою, що встановлена правом, на основі права і в правових формах. Багато положень нової Конституції України і, зокрема, про те, що Україна є "правовою" державою (ст. 1), ще більше акцептує роль права в управлінні. Принципова правильність цього загального положення не викликає сумнівів, але й не позбавляє потреби більш конкретного розгляду проблеми співвідношення права та управління в умовах необхідності удосконалення управління та вирішення завдання підвищення його ефективності.

Вельми істотною є проблема ролі права в діяльності щодо удосконалення управління з метою підвищення його ефективності. Яка ж існує залежність між необхідністю дотримання нормативів управління, ініціативою та творчим моментом в управлінні (насамперед, при реалізації управлінських рішень).

По суті, це питання про те, чи здатна і чи повинна управлінська діяльність бути повністю формалізована (нормативно-бюрократична концепція, про яку вже йшла мова в підрозділі 2.1 даної глави), або реалізація завдань, що перед нею стоять, потребує за неодмінну умову падання їй можливості вибору рішення, в тому числі з урахуванням особливостей та якостей осіб, які приймають або виконують рішення.

Здається, що вирішення цього питання не припускає крайнощів, утому числі таких, коли людина як суб'єкт управління, який приймає рішення, випадає з поля зору, а її особисті якості, стереотипи поведінки, думки, емоції, рівень розвитку, знання та підготовка до уваги не беруться. Управління не можна розглядати як діяльність, що полягає лише у формальному застосуванні правових норм, нібито передбачаючих заздалегідь усілякі рішення у конкретних умовах. Така думка, поширена серед юристів-адміністративістів, була піддана критиці і тепер не має прибічників. Думка про те, що закон повинен відповідати абсолютно на усі запитання, а завдання посадових осіб полягає лише в його застосуванні, кінець-кінцем підтверджує невіру в силу та можливості законів, оскільки в них неможливо передбачити всього, з чим доводиться зустрічатися в практиці управління.

14 Тихомиров Ю.А. Право й социальное управление. – М., 1978. – \^. ^у.

36

Розв'язуючи питання про межі нормативного регулювання управлінської діяльності, слід мати на увазі насамперед ефективність цілей регулювання (нормативні, організаційно-технічні, економічні і т. д.), а потім запобігання діям, які не відповідають цим цілям при збереженні певних можливостей для варіативності дій, виявів ініціативи та творчого підходу при виконанні завдань, що встановлені правом.

Кажучи про межі правової регламентації управлінської діяльності, слід відмітити, що в принципі управління тим ефективніше, чим більшою мірою воно спирається на формалізовану поведінку його учасників. Це положення особливо актуальне для діяльності органів внутрішніх справ, недостатня правова регламентація якої може призвести до порушень законності. В той же час формалізація поведінки працівників органів внутрішніх справ (як, власне, й інших органів управління) можлива лише в певних межах. Поза цими межами, працівники, виходячи із цілей управління, що визначені законами та іншими нормативними актами, знаходять конкретні форми та методи реалізації загального завдання, грунтуючись при цьому на правосвідомості, нормах моралі, наукових положеннях про організацію управління.

Значна частина відносин, що складаються в сфері управління, не регулюється і не може регулюватися правом. Управління має безліч неправових проблем. Це стосується й управління в сфері охорони громадського порядку, "котра виходить за рамки не тільки адміністративно-нравового, але й взагалі правового регулювання, оскільки громадський порядок включає в себе суспільні відносини, що базуються на самих різних соціальних нормах: правових, моральних, звичаях"15.

Як правильно відмічає Г.А. Туманов, далеко не в усіх випадках управлінські відносини з політичною спрямованістю, які здійснюються органами внутрішніх справ, набирають форми правовідносин. "Багато в управлінні вирішується хоча і на фоні регулюючого впливу нормативних установлень, але без вступу учасників процесу управління в певні правовідносини"'6. В зв'язку з цим у літературі відмічається, що право ніколи не може і не повинно визначати весь зміст роботи органів управління. "Призначення останніх полягає в тому, щоб забезпечити виконання закону, правових приписів з урахуванням конкретних умов та потреб... . Право може встановлювати лише самі загальні її основи, як це робить Конституція. Щоб успішно проводити в життя

\ї Еропкин М.И. Управление в области охраньї общественного по-рядка. - М., 1965. - С. 3.

16 Туманов Г.А. Организация управлення в сфере охраньї общественного порядка. – М., 1972. – С. 54.

37

приписи права, органи управління повинні мати певний розсуд. Інакше була б паралізована будь-яка ініціатива з їхнього боку"".

Отже, право є важливим засобом, знаряддям, інструментом соціального управління, хоча і не єдиним. В системі соціальних норм воно займає передові позиції. Системний погляд на роль права в управлінні дозволяє зробити висновок про те, що за допомогою правових норм здобувають юридичне закріплення:

1) усі основні зв'язки між суб'єктами та об'єктами соціального управління у його державно-правовому виявленні;

2) повноваження відповідних суб'єктів державного управління, а у ряді випадків – правомочність суб'єктів громадського управління (наприклад, права профспілок, трудових колективів та ін.);

3) статус об'єктів соціального управління;

4) основні параметри взаємодії державних та недержавних організацій у сфері соціального управління;

5) юридичний захист інтересів учасників управлінських відносин; •

6) юридичні обов'язки, що взаємно покладаються на суб'єктів та об'єктів соціального управління;

7) система заходів юридичного примусу в* інтересах забезпечення стабільності та ефективності системи управління.

Отже, соціальне управління здійснюється на основі правових норм, що створюють певний правовий режим реалізаціїупра-влінських функцій, правопорядок у сфері управління. Право, таким чином, є важливішою умовою упорядкованості та організованості в названій сфері суспільних відносин.

Разом з тим необхідно мати на увазі, що для юридичного "обслуговування" державного управління як різновиду соціального управління в його власному розумінні існує спеціальна правова галузь – адміністративне право, що має своїм предметом ті суспільні відносини, які виникають (складаються), розвиваються та припиняються в зв'язку з практикою здійснення розпорядчо-виконавчої діяльності держави. Адміністративне право додає основним виявам управлінської діяльності виконавчого характеру, що здійснюється органами держави, а також юридичного характеру виникаючим у цьому зв'язку суспільним відносинам. Так виникають адміністративні правовідносини – найбільш показові суспільні відносини управлінського характеру, що врегульовані правом.

Виходячи із трактування теоретиками права його функцій, можна дійти висновку, що тільки глибоке знання природи та можливостей права може створити умови для підвищення ефективності останнього.

17 Проблеми общей теории государственного управлення. – М., 1981 – С.39.

38

Можна підмітити три основних напрями підвищення ролі права в удосконаленні управління:

по-перше, це дослідження систем та процесів соціального управління в рамках науки управління, яке має на меті виявлення та вивчення притаманних їм об'єктивних закономірностей і тенденцій і розробку на цій основі правил та рекомендацій щодо підвищення ефективності управління. Рекомендації науки управління повинні лежати в основі заходів щодо покращання правового регулювання управління і використовуватися безпосередньо в управлінській діяльності з метою найбільш повної реалізації вимог норм права та вирішення питань, що не здобули правового регулювання;

по-друге, вивчення практики управління як джерела інформації про те, наскільки ефективне регулювання, що здійснювалося раніше, і як його слід удосконалити. Виявлення, вивчення та впровадження передового досвіду управління в різних системах та процесах служить важливим джерелом відомостей, необхідних для покращання нормативного регулювання та практичної діяльності в цій сфері;

по-третє, важливим напрямом розвитку діяльності, що розглядається, є проведення соціологічних досліджень для визначення ефективності діючої правової системи, розуміння механізму впливу правових норм на людей, процесу відображення правових норм у правосвідомості та поведінці, а також з метою удосконалення управлінських відносин та процедур.

Соціологічні дослідження дозволяють по каналах зворотного зв'язку збирати інформацію про ефективність правового регулювання. Ця інформація повинна знайти широке застосування у поліпшенні правового регулювання управління та враховуватись в практичній управлінській діяльності.

Право – це не тільки інструмент, знаряддя держави в її управлінській діяльності. Воно забезпечує ефективну організацію державної влади, регламентує управлінську діяльність його органів, у тому числі органів внутрішніх справ.