4.5. Мета й ефективність управління

Поняття ефективності управління нерозривно зв'язано із визначенням дмісту його цілей. В самому загальному уявленні ефективність – це ступінь досягнення мети або відношення досягнутого результату до поставленої мети. Нерідко поняття "ефективність пов'язується, а іноді й ототожнюється, із поняттям оп-тимальність". Останнє, однак, характеризує насамперед шлях досягнення мети, тобто показує якою ціною досягнуто того чи іншого результату, чи не завеликі витрати, побічні наслідки вибраного способу розв'язання проблеми. Поняття ефективності та оптимальності зближуються і навіть можуть стати тотожними, якщо шлях досягнення мети буде викладений в її змісті (наприклад, у такому формулюванні: "розкриття та розслідування усіх вчинених злочинів на засаді суворого дотримання законності").

В економічних системах оптимальність визначається головним чином витратами на одержання одного і того ж результату. Природно, що оптимальним буде шлях досягнення поставленої мети, яка потребує найменших витрат. У системах, які мають, власне, соціальні, а не економічні (виробничі) цілі, само поняття витрат набуває також соціального значення. Тому економічний аспект їхнього функціонування не може відображати ступінь досягнення соціальних цілей. Пригадаймо добре відому стару істину: ніщо не коштуватиме суспільству так дорого, як дешеве правосуддя.

Відмінності між розглядуваними поняттями виявляються в тому, що ефективність має ступені (великий чи малий ступінь досягнення мети), а оптимальність – це категоричне поняття (оптимальний – це найліпший шлях досягнення мети) і такого не має. Слід відмітити ще одну обставину. Оскільки ефективність виступає як відношення результату до мети, то, певна річ, передбачається можливість кількісного н виміру. Однак, якщо мета визначена в якісних параметрах, то вимір її ефективності потребує попереднього розв'язання ряду питань.

Насамперед, незалежно від формулювання мети та способів виміру результату, якого досягнуто, можна розрізнити верхню та

81

нижню межу ефективності функціонування системи: верхня означає повний збіг результату і цілі; нижня вказує ту грань, ;іа якою система стає некерованою. Однак досягнення верхньої межі ефективності можливо лише в простих ситуаціях, коли мова йде тільки про окремі заходи, вирішення окремих завдань у процесі функціонування соціальної системи в цілому. Досягнення нижньої межі також може бути далеко не очевидним. Потрібно певний час, щоб неефективність тієї чи іншої системи, її фактична некерованість були усвідомлені суспільством або вищестоящим суб'єктом управління.

Крім того, мета системи може бути сформульована виходячи із ідеалу, з яким реальний стан справ ніколи не збігатиметься. Наприклад, Кримінально-процесуальний кодекс України (КПК України) потребує від органів попереднього слідства, прокуратури та суду, "щоб кожний, хто вчинив злочин, був підданий справедливому покаранню і жоден невинний не був притягнутий до кримінальної відповідальності та засуджений". КПК України вказує також на обов'язок прокурора "опротестовувати в касаційному порядку кожний незаконний або необгрунтований нирок". Здавалося б, у зв'язку з цим можна зробити висновок: наявність навіть однієї судової помилки, одного випадку неопротсстовуван-ня прокурором незаконного та необгрунтованого вироку достатньо, щоб розглядати поставлену законом мету як недосяжну, а діяльність правоохоронних органів – як неефективну.

Однак, незважаючи на формальну логічність такого висновку, він навряд чи може бути визнаний правильним, оскільки тут треба враховувати історичний досвід, складності встановлення істини по кримінальній справі та ряд інших обставин. Формулюючи цілі таким чином, законодавець, очевидно, і не розраховував на повне та безумовне їх досягнення. Інакше важко було 6 пояснити існування необмеженої термінами можливості переглядати обвинувальний вирок при виникненні сумніву щодо його законності, обгрунтованості та справедливості. В законі передбачені і такі підстави припинення кримінальної справи та виправдувального вироку, як недоведеність участі обвинуваченого у вчиненні злочину, якщо вичерпані усі можливості для збирання додаткових доказів,  або недоведеність участі  підсудного у вчиненні злочину.

Наявність у законі подібних положень дозволяє розглядати наведені вище формулювання як своєрідні "ідеальні" цілі, що характеризують "ідеальний" стан системи, до якого вона повинна постійно прагнути. Тим самим закон вказує вищу межу мети, реальне недосягнення якої зовсім не свідчить про неефективність функціонування системи. Ступінь же близькості загального результату такому ідеальному стану і відповідає ступеню успішності діяльності системи.

Відсутність кількісно означених цілей як соціальної системи, так і управління нею, обумовлено тим, що ще не вироблено

82

алгоритму дій, які ведуть до їх досягнення. Разом із тим оцінка результатів функціонування системи, в тому числі управляючої підсистеми, неодмінно включає в себе кількісні параметри. При цьому "підраховуються" не результати дій, які здійснюються системою, а самі дії, незалежно від того, чи сприяли вони досягненню цілей системи. Наприклад, рівень профілактики системи починає оцінюватися за кількістю внесених подань, прочитаних лекцій іт.п.; управлінська діяльність, "організаторська праця" – за числом проведених нарад, виїздів на місця і т.п. Отже, безпосереднє визначення ступеня ефективності функціонування системи та управління нею можливе лише тоді, коли піддається виміру ступінь досягнення мети або може бути встановлений факт п здійснення.

Як відомо, соціальна система завжди є і підсистемою системи більш високого рівня. Тому, поряд із "власною" метою, вона може виконувати завдання, які входять до компетенції багатьох інших соціальних систем (виховання молоді, профілактика антигромадської поведінки і т.ін.). Оцінка ефективності "часткової" участі системи у розв'язанні соціальної проблеми ще більш ускладнюється, якщо не відокремлена конкретна ділянка її діяльності. Метою управління в даній ситуації стає визначення відповідних завдань керованих підсистем.

Наприклад, кримінальна юстиція як соціальна система об'єднує ті функції суду, прокуратури, органів внутрішніх справ, служби безпеки, міністерства юстиції, адвокатури та установ, які пов'язані з виявленням, розкриттям, розслідуванням та судовим розглядом кримінальних справ, виконанням покарання, яке призначено судом. Виходячи із сутності проблем, для розв'язання яких існує система кримінальної юстиції, можна виділити такі її основні соціальні цілі:

1) належне реагування на кожний вчинений злочин, тобто забезпечення реалізації принципу невідворотності відповідальності злочинця;

2) попередження злочинів засобами, які доступні даній системі.

Вирішення завдань, які випливають із першої мети, є виключно компетенцією кримінальної юстиції. Тільки ті державні органи, функції яких створюють її систему, несуть обов'язок перед державою щодо виявлення порушників кримінально-правових заборон та застосування до них криміпально-правових санкцій.

^Досягнення системою кримінальної юстиції вказаної соціальної мети забезпечується достатньо ретельною правовою регламентацією порядку та послідовності дій, здійснення яких покладено на правоохоронні органи: порядок та підстави порушення кримінальної справи; засоби та способи встановлення фактичних обставин злочинів і т.ін. На підставі цієї регламентації можна

83

визначити ієрархію завдань, вирішення яких повинно в принципі привести до здійснення розглядуваної мети.

У розв'язанні завдань, які зумовлені другою із вказаних цілей, кримінальна юстиція бере участь поряд з іншими соціальними системами. Тут вона неспроможна повністю контролювати ситуацію, внести докорінні зміни в навколишнє середовище. Закон не дає алгоритму діяльності правоохоронних органів щодо попередження злочинності. Ті конкретні превентивні дії, які закон та інші нормативні акти відносять до компетенції даних органів, не є обов язковим атрибутом руху кримінальної справи, не мають такого тісного взаємозв'язку, як процесуальні дії. Їх здійснення залежить від конкретних обставин справи. Вони не мають достатніх гарантій "надійності" і тому не можуть розглядатися як закінчена система.

Таким чином, соціальна мета кримінальної юстиції – попередження злочинів – законом не конкретизована, в результаті чого неможливо оцінити ступеня її досягнення. Звідсіля і формальний характер відповідних управлінських дій, спрямованих насамперед на збільшення кількості різного роду профілактичних заходів, а не на підвищення їхньої якості.

Складність визначення ефективності функціонування будь-якої системи накладає певні обмеження на цілевизначення. Мета, яка не піддається ні формалізації, ні квантифікації, не може служити орієнтиром управління системою. В процесі її функціонування вони будуть трансформовані, причому, можливо, і за рахунок перекручення їхньої сутності.

Природно, виникає також питання про співвідношення ефективності управління, функціонування системи-організації та якості діяльності її посадових осіб, що повинна здійснюватися згідно з встановленими правилами. Для відповіді на це запитання скористуємося наступною схемою: "мета системи – правила діяльності – реальна діяльність посадових осіб – результат діяльності".

Як видно із наведеної схеми, результат функціонування системи залежить від: а) відповідності правил діяльності поставленій меті; б) відповідності діяльності посадових осіб встановленим правилам (тут спеціально не беруться до уваги інші фактори, які впливають на одержуваний результат). Виходячи із поняття ефективності як співвідношення між поставленою метою та досягнутим результатом, слід визнати, що її ступінь може бути різним при однаковому рівні дотримання приписаних правил посадовими особами. Ця відмінність є відображенням досконалості, тобто ступеня відповідності мети встановленим та обов'язковим для дотримання правилам діяльності.

Отже, можливі два підходи до визначення якості діяльності "функціонерів" тієї чи іншої організації: 1) орієнтація на досягнутий результат (тут поняття якості та ефективності фактично збігаються); 2) орієнтація на дотримання встановлених правил

84

(тут поняття якості діяльності може повністю "відірватися" від поняття ефективності). Використання якогось із вказаних підходів зумовлюється ступенем полі дій системи по досягненню поставленої мети, а також рівнем конкретизації наслідків. Стосовно правоохоронних органів переважне значення має другий із наведених підходів, оскільки в іншому випадку принцип законності поступився б місцем принципу доцільності, іцо зашкодило б меті більш високого порядку – укріпленню режиму законності. Тому якість діяльності посадових осіб правоохоронних органів у принципі повинна визначатися лише відповідністю між встановленими правилами та реальною працею цих осіб.

В подібних випадках поняття ефективності та якості функціонування системи істотно розрізняються, що обов'язково повинно враховуватися суб'єктом управління. При аналізі стану управлінських процесів йому треба уважно стежити за тим, щоб встановлені правила діяльності реально служили засобами досягнення мети, а також виявляти та враховувати фактори, які впливають на кінцевий результат, і т.ін.

Таким чином, якість функціонування організації визначається ступенем відповідності діяльності її співробітників встановленим правилам, а ефективність – ступенем досягнення поставленої мети.

Розмежування понять якості та ефективності сприяє виявленню проблемних ситуацій, при яких добросовісне виконання співробітниками своїх обов'язків не приводить до бажаного результату, або, навпаки, такий результат досягається лише завдяки порушенню встановлених правил.

Можливість виникнення подібної ситуації потребує переосмислення всіх основних параметрів організації: її мети, процедури функціонування, ресурсного забезпечення, структурної побудови та механізмів управління. Внесення необхідних змін повинно в даному випадку встановити порушений зв'язок між якістю праці членів організації та ефективністю її функціонування9.

9 Більш докладно щодо питання ефективності управління можна подивитись у книзі. Цветков В.В. Державне управління : основні фактори ефективності (політико-правовий аспект). - Харків: Право, 1996.