6.1. Закони та закономірності соціального управління – основа формування його принципів

Питання про наступний елемент механізму управління – принципи управління – є вельми неоднозначним та доволі складним.

У зарубіжних літературних джерелах досить детально розглядаються функції управління, а методам та принципам чомусь не приділяють достатньої уваги. Найчастіше у відповідних джерелах взагалі відсутні розділи, присвячені законам, закономірностям та принципам соціального управління. А якщо і є якась глава, що передбачає розгляд цього поняття, то її зміст не завжди відповідає назві.

Так, наприклад, в роботі К. Кіллена "Питання управління"2 є розділ "Принципи управління" (с. 25–28), в якому він, зокрема, зазначає про негативне ставлення до принципів управління на практиці, однак, спираючись на свій власний досвід практичної роботи, викладання, консультування, він стверджує, що не було випадку, щоб усіма визнаний принцип управління виявився неправильним або непрацездатним. Погані не принципи, а те, як їх застосовують. Або застосовують не той принцип, або людина, яка намагається його застосувати, не знає як це треба зробити, або вибрані не ті умови і не той час. Інша причина, через яку принципи не дають позитивних результатів, полягає в тому, що ваш керівник, можливо, не вивчав принципів управління та несхильний поділяти ваші "нові" погляди. В подібній ситуації чим старанніше ви будете застосовувати принципи управління, тим скоріше втратите роботу.

Це, як пише К. Кіллен, підводить нас до першого принципу управління: "принципу хамелеона"'. Цей принцип гласить:

' Гельвецій Клод Андріан (1715–1771) – французький філософ-матеріаліст. – Див.: Воронцов В.В. Симфония разума. - М., 1977. – С. 183.

2 Див.: Киллен К. Вопросн управлення. - М.: Зкономика, 1981.

3 Хамелеон – це вид ящерки, яка змінює колір шкіри, щоб не відрізнятися від фону.

102

"Щоб зберегти роботу, працівник чи управляючий повинен пристосовуватися до обстановки".

Можливо таке ставлення до принципів управління сталося внаслідок того, що "батько науки управління" А. Файоль (його також, поряд із Ф. Тейлором, вважають батьком цієї науки) одного разу навіть вибачився за те, що увів в управління поняття "принцип" та застережив, що його не слід розуміти в

науковому смислі4.

Ще один вчений-управлінець Г. Райт, аналізуючи місце та роль принципів в управлінні, приходить майже не до повного заперечення значимості останніх і, аргументуючи таку позицію,

посилається на Бариарда та Саймона5.

Зовсім іншої точки зору дотримуються Г. Кунц та С. О'Доннел, які вважають, що саме наявність принципів підтверджує науковість управління. Наука пояснює явища. Вона засновується на впевненості у раціональності природи, на думці, що можна знайти зв'язки між двома та більше наборами подій. Головною особливістю науки є те, що знання піддається систематизації за допомогою застосування наукового методу.

Науковий метод включає визначення фактів за допомогою спостережень подій або речей і верифікації вірогідності цих фактів шляхом подальших спостережень. Після класифікації і аналізу фактів вчені починають шукати і знаходять деякі причинні зв'язки, котрі вони вважають істинними. Подібні узагальнення, які іменуються "гіпотезами", потім піддаються перевірці на вірогідність. Коли виявляється, що гіпотези є істинними, що вони відображають або пояснюють реальність і в силу цього мають цінність для передбачення того, що відбувається в аналогічних обставинах, то їх називають "принципами"".

В управлінській літературі колишнього СРСР цьому поняттю приділялося досить багато уваги, включаючи навіть видання

самостійних праць7.

Однак треба відмітити, що це був найбільш заідеологізований елемент механізму управління. Незважаючи на значну кількість підходів до переліку принципів управління, їх класифікації і т.ін., перше місце завжди посідав принцип партійності, а інші принципи так чи інакше несли на собі певний тягар "головного" принципу.

4 Див.: Думкам У. Джек. Основополагающие идеи в менеджменте. - М.: Дело, 1996. - С. 205.

5 Д,ив.: Райт Г. Державне управління. – К.: Основи, 1994. –

С. 6-7.

6 Див.: Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системньїй й ситуаци-онньїй анализ управленческих функций. – М.: Прогресе, 1981. –

Т. 1. - С. 43.

7 Див., наприклад: Яковлев Г. С. Аппарат управления: принципм

организации. – М., 1974.

103

Деякі автори наводили досить детальну класифікацію принципів управління. В.С. Основін, наприклад, поділяв їх на загальні (сутнісні), організаційно-політичні, видові, галузеві та приватні (або функціональні)8.

Г.С. Яковлєв поділяє принципи державного управління на політичні та організаційні, останні – на загальні організаційні та спеціальні організаційні, які, в свою чергу, поділяє ще на структурно-функціональні, принципи організації прийняття рішень та принципи організації управління кадрами9.

Окрім заідеологізованості, принципам соціального управління в літературі колишнього СРСР притаманний і ряд інших недоліків. Це, насамперед, відсутність системності. Слабка вивченість об'єктивних законів та закономірностей соціального управління, догматизм та волюнтаризм в цьому питанні не давали можливості сформувати цілісну об'єктивну систему принципів, яка була б заснована на чіткому взаємозв'язку та взаємообумов-леності законів, закономірностей і принципів управління.

Одне і теж положення трактувалося різними авторами по-різному: і як принцип, і як закономірність, і як закон, тобто порушувалася ієрархія понять. Часто в одному положенні намагалися сполучити два різних, зовсім не близьких за змістом положення. Іноді по-різному трактувалися одні і. ті ж положення. Дійсно, правий був Декарт, зауважуючи, "якщо чітко встановити значення слів, то можна звільнити людство від доброї половини його помилок"10.

Ми в своєму ставленні до принципів виходимо з того, що наука управління вивчає, як уже відмічалося, загальні та специфічні закономірності соціального управління і виробляє на основі їх пізнання принципи, правила, методи та прийоми управлінської діяльності.

Аналіз принципів соціального управління нерозривно пов'язаний з аналізом законів та закономірностей розвитку суспільства в цілому та його окремих систем. Процеси демократизації, які здійснюються в нашому суспільстві в теперішній час, породжують багато матеріалів щодо переосмислення вузлових питані» сучасності. Найбільш важливими серед них є проблеми розвитку суспільних відносин, форм власності та розподілу продуктів праці, механізму господарювання та управління.

Вказані проблеми тісно пов'язані, внутрішньо суперечливі та потребують глибокого теоретичного опрацювання. Тому розгляд закономірностей та принципів соціального управління тепер, коли докорінним чином змінюється природа нашого суспільства та держави, можливий лише в гіпотетичній формі, яка відповідає

8 Див.: Основин В.С. Основм науки социального управлення. – Воронеж, 1971. - С. 77-83.

Див.: Яковлєв Г.С. Вказ. праця. – С. 75. '"Цекарт Рене (1596–1650) – французький філософ та математик.

104

рівню теоретичної розробки кожної із названих проблем. Насамперед тут треба з'ясувати співвідношення таких основних понять, як "закон", "закономірність", "принцип".

Взаємозв'язок законів, закономірностей та принципів можна уяви гп в такііі послідовності: закони соціального розвитку – соціальні та економічні закони відповідного періоду (етапу) соціального розвитку – закони та закономірності соціального управління – принципи соціального управління.

Як відомо, поняття закону виражає порядок необхідного та міцного зв'язку між явищами та властивостями матеріальних об'єктів, їх істотні відносини, які повторюються (в тому числі і такі, при котрих зміна одних явищ викликає цілком певну зміну інших).

Закономірність – це стійкі, повторювані зв'язки та відносини між явищами, що визначають об'єктивні умови існування та розвитку даного соціального феномену. Закономірність, як і закон, відображає причинно-наслідкові відносини та зв'язки в соціальному управлінні, що не залежать від волі людини. Однак на відміну від закону, що діє як об'єктивна необхідність, закономірність носить вірогідний характер, тобто близька до категорії випадковості. Іншими словами, закономірність – це форма конкретного виявлення закону.

Принцип взагалі (від латинського ргіпсіріит – початок, основа) – це основне вихідне положення якоїсь теорії, вчення, науки, світогляду, політичної організації. На відміну від закономірностей принципи суб'єктивні за своєю природою. Вони формулюються людьми на основі пізнання закономірностей та досвіду практичної діяльності. "Ті ж самі люди, – писав К. Маркс, – котрі встановлюють суспільні відносини відповідно до розвитку їх матеріального виробництва, створюють також принципи, ідеї та категорії відповідно до своїх суспільних відносин"".

В системі законів соціального управління ведучу роль відіграють об'єктивні соціальні та .економічні закони, що не залежать від свідомості та волі людей, їхня дія виявляється тільки в діяльності людсіі і, отже, залежить від того, наскільки повно враховуються вимоги об'єктивних законів. З'єднуючи та погоджуючи працю людей, управляюча система повинна суворо враховувати вимоги соціальних та економічних законів, які виявляються у визначенні мети, пошуку шляхів її реалізації, оцінці результатів досягнення. До основних соціальних законів відносять, наприклад, закони соціального розвитку, закони соціальної мобільності, закони соціальної стратифікації та інші12.

" Див.: Маркс К., Знгельс Ф. - Соч. - Т. 4. - С. 133. 12 Див., наприклад: Щекин Г.В. Теория социального управлення. - К., 1996. - С. 114-173.

105

Як уже відмічалося, розгляд законів соціального розпитку та соціальних і економічних законів відповідного періоду (етапу) и соціальному розвитку в даний час у нашому суспільстві в силу нідомих причин можливий лише її гіпотетичному плані, тому розроблення цих законів ми залишимо представникам інших суспільствознавчих наук.

Основні положення теорії соціального управління групуються навколо її законів та закономірностей, через які виявляються їх зв'язки, оскільки саме в них розкривається зміст теорії управління, основні функції, принципи, методи та структури, а також особливості процесу управління. Закони соціального управління, безумовно, повинні базуватися на законах двох уже названих рівнів, але враховуючи їх більш предметний та конкретний характер і не претендуючи на вичерпний перелік цих законів, з метою більш логічного викладення наступного переліку принципів управління, наважимося все ж таки запропонувати деякий ряд законів та закономірностей соціального управління.

До основних законів соціального управління, на думку автора, можна віднести:

– закон єдності соціальної системи управління, що обумовлений культурними, політичними та економічними умовами суспільного розвитку. Системі соціального управління органічно притаманна єдність, яка визначає основні процеси її функціонування, характер формування та розвитку. Система соціального управління єдина, що виявляється: в нерозривному ланцюгу відносин управління від вищих до нижчих його ланок; в єдності соціального управління всіма складовими частинами глобальних цілей та інтересів суспільства; в єдності основних функцій та методів управління;

– закон участі різних верств населення в соціальному управлінні. Без цього положення не можна казати про демократичність суспільства, про підвищення його ефективності та відповідальності, оскільки суспільне виробництво матеріальних та духовних благ підпорядковується меті задоволення потреб населення. Саме тому це положення закріплене в ст. 38 Конституції України;

– закон єдності організаційно-методологічних засад функціонування на всіх рівнях управління системою. Певною мірою цей закон є конкретизацією першого із названих законів, однак особлива важливість цього положення дає йому право самостійно існувати в якості закону;

– закон збереження пропорційності та оптимальної співвідносності всіх елементів системи управління. Цей закон повинен відображати взаємозв'язок та взаємообумов-леність складових частин системи управління, без чого неможливе нормальне функціонування системи;

106

– закон оптимального співвідношення централізації та децентралізації функцій соціального управління. Рівень централізації управління змінюється в процесі суспільного розвитку, і ця зміна є законом соціального управління. Для кожного стану суспільного розвитку повинен бути свій оптимальний рівень централізації (децентралізації). ГЇри цьому, чим вищий рівень, на якому приймається рішення, а також нижчий ступінь, для якої ноно призначене, тим вищий рівень централізації управління;

– суть закону необхідної різноманітності зводиться до того, що різноманітність великої (складної) системи обумовлює необхідність у такому управлінні, котре само володіє необхідною різноманітністю. Іншими слонами, розмаїтість станів управляючої підсистеми має бути не менше розмаїтості керованої підсистеми. Прості керовані системи управління, які не відповідають складностям керованих об'єктів, неспроможні враховувати різноманітності станів об'єкта, взаємодії його з навколишнім середовищем, не забезпечують потрібної якості управління. Отже, спроба проектування "простої" системи для керування "складною" системою свідомо не дасть бажаного результату.

Вихідною теоретичною передумовою вивчення принципів управління е положення про подвійну орієнтацію соціального управління. Тут мається па увазі: по-перше, його соціально-політична спрямованість, яка обумовлена характером відносин власності, розвитком держави, права, здійсненням політичної влади; по-друге, його організаційно-технічні цілі, які передбачають створення раціональних структур та технології управління, правильний розподіл ресурсів.

Група закономірностей соціального управління, пов'язаних з досягненням його соціальпо-політичпих цілей, в теперішній час знаходиться, як уже відмічалося, па стадії теоретичного осмислення. Основою при цьому є аналіз реальних суперечностей суспільного розвитку у противагу ствердженню про його безконфліктний характер в умовах соціалізму, який існував впродовж багатьох років. Формування обгрунтованих рекомендацій щодо їхнього розв'язання, розробки надійних економічних та соціальних прогнозів є важливішим завданням суспільних наук.

Отже, закономірності соціального управління поділяються на дві групи: 1) загальні (соціально-політичні) та 2) спеціальні (організаційно-технологічні).

Виходячи з такого розподілу, до першої групи слід віднести:

– необхідність приведення систем та механізму соціального управління до відповідного рівня розвитку суспільних відносин. За ігноруванням даної закономірності застарілі форми та методи управління стають гальмом на шляху розвитку суспільних відносин: відбувається зниження темнів економічного зростання, зростають труднощі та напруженість у суспільстві;

107

– залежність ефективності соціального управління від зближеності цілей управляючої та керованої підсистем. Соці-ально-економічні зміни, які відбуваються в нашій країні, свідчать про те, що проблема поєднання інтересів різних соціальних груп пов'язана, насамперед, з розпитком форм власності та підвищенням дієвості контролю щодо неї, з установленням правильного співвідношення централізму в управлінні та економічної самостійності виробників матеріальних благ. В умовах відчуження трудящих від фактичного володіння засобами виробництва та продуктами праці функції самоуправління практично зникають. Необхідність врахування вказаної закономірності і визначає суть реформування управління, яке здійснюється нині і яке спрямоване на зближення цілей суб'єктів та об'єктів шляхом підвищення ролі самоуправління. Ефективність подальшого управління нашим суспільством значною мірою буде залежати від справедливого розподілу власності, від обєктивності приватизації;

– потреба встановлення демократичних процедур зворотного зв'язку, який регулює життєдіяльність систем управління. Ігнорування цієї закономірності створює передумови для відчуження, уособлення від суспільства апарату управління, бюрократизації його діяльності.

Відомо, що апаратам управління, які виконують важливі функції регулювання суспільних процесів, "загрожують" дві небезпеки. Перша зумовлюється їх природним консерватизмом, оскільки такі апарати призначені для зміцнення, стабілізування, збереження даної соціально-політичної структури суспільства. Перешкоджати названій негативній тенденції може постійний контроль за працею апарату, який здійснюється інститутами громадянського суспільства за умови демократизації та гласності. ЇІо суті, мова йде про створення правового механізму впливу населення на вироблення управлінських рішень.

Друга небезпека пов'язана із неминучим зосередженням в апараті управління великих владних повноважень, що можуть бути використані для самозбереження системи, задоволення групових, корпоративних інтересів. Ця негативна тенденція може бути подолана тільки за умови встановлення в суспільстві такого правового режиму, при якому виконавча влада не переважала б над законодавчою.

У міру розростання адміпістративно-командного механізму управління його виконавчий апарат відіграє більш значну роль. Дійсно, професійні службовці мають більше часу для здійснення управлінських функцій, ніж виборні особи (наприклад, депутати), вони володіють більш високим рівнем апаратної кваліфікації, більшою обізнаністю про різні вказівки, інструкції, приписи. Внаслідок цього підготовка рішень, контроль за їхньою реалізацією зосереджуються в апаратах виконавчої влади; виборні ж представники народу лише стверджують їх рекомендації, не маючи можливостей глибоко вникати в сутність останніх. Через від-

108

сутність дієвого контролю за функціонуванням виконавчих органів створюються умови, які сприяють виникненню можливості для порушення законних інтересів населення.

До другої групи закономірностей, тобто спеціальних (організаційно-технологічних), можна віднести наступні:

– відносний консерватизм структур управління у порівнянні із рухливістю та змінюваністю його функцій. Очевидно, що у міру розвитку суспільства відповідні структури управління неодмінно застарівають, їх перетворення повинно грунтуватися, насамперед, на аналізі змінюваних цілей та відповідаючих їм функцій управління;

– циклічність, безперервність процесу управління. Тут треба мати на увазі, що ряд постійно повторюваних взаємоповя-заних операцій щодо підготовки управлінських рішень та організації їхнього виконання забезпечують перехід від пізнавальної до програмуючої, а від неї – до реалізуючої діяльності;

– розвиток функціональної спеціалізації системи управління у міру її ускладнення. Дана закономірність пов'язана з науково-технічним прогресом взагалі та постійним процесом спеціалізації людської праці, її уявлення дозволяє успішно вирішувати питання співвідношення централізації та децентралізації функцій управління, створення та функціонування державних та суспільних інститутів, сполучення професіоналізму та самодіяльних начал у соціальному управлінні.

Звичайно, об'єктивні закономірності соціального управління не вичерпуються тими, що сьогодні усвідомлюються в ході аналізу та критики становища, яке склалося. Пізнання закономірностей – процес пізнання реальності з усіма її суперечностями, інтересами, цілями. Чим глибше проникає людський розум в пізнання об'єктивних законів розвитку суспільства, тим успішніше він може впливати па різні соціальні явища.