8.3. Орган внутрішніх справ як система управління

Властивості великих соціальних систем-організацій виразно виявляються в побудові та функціонуванні органів внутрішніх справ. Останні складаються із неоднорідних компонентів, специфічних в функціональному та організаційному відношеннях. У збільшеному вигляді такими компонентами (в даному разі – підсистемами) виступають: міліція, слідчі апарати, установи виконання покарань, пожежна охорона, внутрішні війська, що функціонують і структуровані згідно з особливостями виконуваних ними завдань та методів, які при цьому використовуються.

У той же час ці компоненти взаємопов’язані в рамках цілісного утворення. Міністерство внутрішніх справ України, його управління в областях та на транспорті, міськрайліноргани, підрозділи міліції, пожежної охорони, внутрішніх військ, установи виконання покарань, навчальні заклади та науково-дослідні установи, а також інші підвідомчі їм підрозділи, установи, організації та підприємства, складають єдину систему Міністерства внутрішніх справ України, що закріплено у відповідних нормативних актах.

Складність організаційної побудови системи МВС України обумовлена, з одного боку, багатогранністю функцій, які виконуються її підсистемами, а з іншого – розподіленням їх з врахуванням адміністративно-територіального розподілу України. Вказана система має власні апарати управління, а також центральний

163

та місцеві органи. До першого відноситься МВС України, а до другого – Головні управління МВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві та Київській області, управління МВС України в областях та на транспорті, міські, районні та лінійні органи (управління, відділи, відділення) внутрішніх справ.

У системі апаратів управління прийнято виділяти три основних рівні: стратегічний, оперативний і тактичний.

На стратегічному рівні управління, виходячи із установок та вимог вищих органів державної влади, розробляються та приймаються важливіші рішення за всіма напрямами організації функціонування та удосконалення системи органів внутрішніх справ. Виконання таких рішень забезпечується шляхом централізованого керівництва цією системою апаратом МВС України.

Оперативний рівень характеризується повсякденним управлінням підлеглими органами та службами, що спрямований на здійснення установлень Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів України, місцевих органів влади, МВС України з урахуванням соціально-економічних, географічних, а також кримінологічних особливостей обслуговуваних регіонів. Даний рівень представляють Головні управління і управління в Автономній Республіці Крим, областях та на транспортних магістралях.

Тактичний рівень управління передбачає безпосереднє здійснення функцій в сфері охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, забезпечення громадської безпеки, проведення в життя рішень вищестоящих органів. До вказаного рівня відносяться органи внутрішніх справ міст, районів та лінійних дільниць транспортних магістралей.

Подібна диференціація рівнів управління містить деяку умовність, про яку не слід забувати, хоча вона і не порушує самого принципу наведеного розмежування. Так, для МВС України головним напрямом зусиль є, звичайно, стратегічне управління системою. Разом з тим в діяльності центрального апарату є елементи повсякденного оперативного управління обласними і транспортними управліннями МВС. Силами співробітників апарату МВС України здійснюється на місцях і тактичне управління в екстремальних ситуаціях, при розкритті, розслідуванні особливо складних злочинів і за інших неординарних обставин.

На рівні ж Головних управлінь-управлінь МВС України в областях та на транспорті проводиться досить значна робота щодо безпосереднього виконання співробітниками їх апаратів функцій в сфері охорони громадського порядку та боротьби зі злочинністю.

Для системи органів внутрішніх справ характерна розгалужена мережа зовнішніх та внутрішніх інформаційних зв'язків. Вони забезпечують:

передачу управляючої та повідомної інформації між органами системи МВС України, з одного боку, і вищестоящими органами державної влади – з іншого;

164

взаємний інформаційний обмін між органами внутрішніх справ та іншими відомствами і громадськими організаціями;

передачу управляючої та повідомної інформації між апаратами управління і відповідними системами;

циркулювання інформації вказаного характеру між керівництвом органу та іншими управлінськими ланками;

обмін інформацією між Головними управліннями – управліннями – відділами служб органів;

циркулювання інформації між Головними управліннями – управліннями – відділами служб та їх підрозділами на нижчес-тоящих рівнях.

Звичайно, це принципова схема. Фактично вона набагато складніша. Треба відмітити, що інформаційний обмін системи МВС з державними органами, що функціонують у сфері забезпечення правопорядку, носить обов'язковий характер, а з іншими відомствами і- тим більш громадськими організаціями він передбачений лише у принципі. Раніш це приводило до засекречування майже всієї діяльності органів внутрішніх справ. Зокрема, невиправдано приховувалися від громадськості дані про стан злочинності, про окремі проблеми боротьби із нею (наприклад, з наркоманією).

Організація і функціонування системи МВС України базуються на загальних принципах державного управління і разом з тим мають ряд особливостей.

Перша з них обумовлена тим, що об'єктом впливу в сфері внутрішніх справ виступає певний комплекс суспільних відносин, що володіють специфічними властивостями. Властивості ж об'єкта, як відомо, визначають характеристики системи управління, її завдання, форми і методи діяльності.

Друга особливість органів внутрішніх справ – воєнізова-ність їх системи. До осіб, які зараховуються в кадри органів внутрішніх справ, пред'являються підвищені вимоги. Тут діє близький до армійського порядок проходження служби, присвоєння працівникам спеціальних звань, військова дисципліна, прийняття присяги.

Третьою особливістю є виконання органами внутрішніх справ широкого кола обов'язків по здійсненню нагляду за виконанням посадовими особами та громадянами законодавчих та інших нормативних актів з питань забезпечення громадського порядку. Певним категоріям співробітників цих апаратів надано право застосовувати до правопорушників засоби адміністративного та кримінального примусу.

Четверта особливість полягає в реалізації системою МВС кримінально-процесуальних функцій, тобто в наявності права та обов'язку здійснювати дізнання (міліцією, інспекцією Державного пожежного нагляду, начальниками установ виконання покарань і т.ін.) і попереднє слідство (слідчими органів внутрішніх справ).

165

П'ята особливість виражається у використанні специфічних методів оперативно-розшукової роботи і застосуванні до правопорушників спеціальних засобів впливу, аж до зброї.

Якщо умовно виділити із сукупності державних установ ті, чиї функції безпосередньо пов'язані із здійсненням правосуддя по кримінальних справах (виявленням події і особи, яка вчинила злочин; розслідуванням учиненого; розглядом кримінальної справи у суді; виконанням покарання), то ми дістанемо загальне уявлення про систему кримінальної юстиції6.

У вказану систему, поряд з органами внутрішніх справ, входять органи Служби безпеки, прокуратура, суд, адвокатура. Ця система не може бути віднесена до систем-організацій, оскільки не має ознаки цілісності, тобто не являє собою структурно з'єднаного комплексу. В той же час система кримінальної юстиції фактично існує на основі єдності цілей державних органів, які безпосередньо ведуть боротьбу із злочинністю7. Конкретне визначення цілей даної системи є завданням кримінальної політики.

Іерархічність побудови системи органів внутрішніх справ виразно виявляється в тому, що усі створюючі її територіальні підсистеми виступають як суб'єкт і об'єкт управління водночас. Кожна з цих підсистем входить в більшу, або управляючу, систему і містить меншу, або керовану, систему. Ієрархія системи органів внутрішніх справ України є трирівневою і має такий вигляд:

І рівень – МВС України;

// рівень – Головні управління МВС України в Автономній Республіці Крим, м. Києві, Київській області; управління МВС України в областях і на транспортних магістралях;

НІ рівень – міськрайліноргани внутрішніх справ.

Також існують інші підходи до визначення рівнів управління в системі органів внутрішніх справ. Так, Г.А. Туманов, наприклад, вважає, що в структурі та ієрархії управляючих та керованих систем і рівнів управління колишнього МВС СРСР було сім рівнів управління. Керуючись цим, до вже названих трьох рівнів він додає ще три : IV – відділення районного відділу, V – групу працівників на чолі зі старшим групи і VI – окремий працівник (службовець) МВС8. Цей підхід не витримує критики через ряд причин: в ньому чомусь не знайшлося місця структурним підрозділам апаратів МВС та УМВС, окремого працівника Г.А. Туманов уявляє як систему управління і т.ін. Використання Г.А. Тумановим різних критеріїв у формуванні рівнів управління призводить до плутанини. На наш погляд, названі автором підру-

6 Див.: Кудрявцев В.Н. Уголовная юстиция как система // Правовая кибернетика. – М., 1973. – С. 8.

'Див.: Вицин С.Е. Системний подход й преступность. – М., 1980. - С. 90.

8 Див.: Туманов Г.А. Организация управлений в сфере охраньї общественного порядка. – М., 1973. - С. 94.

166

чника три рівні управління безумовні, до них можна було б додати ще рівень міських управлінь, які мають у своїй структурі райвідділи, а також відділи міліції, міські (селищні) відділення міліції, що входять до структури відповідних міських (районних) управлінь (відділів). Тоді запропонована автором трирівнева система набула б вигляду п'ятирівневої.

Наведена ієрархічна побудова органів внутрішніх справ відображає ступінь складності структури внутрішньосистемного управління, зокрема, кількість ступенів управління, характер управлінського впливу на основний об'єкт – міськрайліноргани

внутрішніх справ.

Таким чином, система органів внутрішніх справ володіє всіма основними властивостями великих соціальних систем-організацій державного управління. Вона являє складне, таке, що динамічно розвивається, ієрархічно побудоване, багатофункціональне системне утворення державно-правової природи, яке виконує комплекс завдань по охороні правопорядку та боротьбі зі

злочинністю в країні.

Щоб дістати уявлення про реальну складність системи управління органами внутрішніх справ, треба з'ясувати, що саме слід розуміти під середовищем функціонування.

Середовище функціонування (зовнішнє середовище) є насамперед сукупність соціальних об'єктів, явищ, процесів, в оточенні яких існує система управління. Такі об'єкти-системи є елементами ще більш складних системних утворень. Для органів внутрішніх справ – це всі інші соціальні системи, що не охоплюються рамками системи МВС України. Зовнішнє середовище включає також об'єктивні фактори і умови, що характерні для території обслуговування, – кліматичні, економіко-географічні, соціально-культурні, демографічні, соціально-психологічні, кримінологічні та ін. Як своєрідні зовнішні умови, виступають різного роду соціальні норми-закони і підзаконні акти, традиції, звичаї, згідно з якими органи внутрішніх справ здійснюють управління.

Усі численні фактори і умови, виявляючись у самих різних сполученнях, формують оперативну-службову обстановку і визначають завдання, спрямованість та інтенсивність внутрішньоси-стемних та зовнішніх управляючих впливів органів внутрішніх справ і їхніх структурних підрозділів. Вони обумовлюють організаційну структуру системи управління і служать показниками оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ і управління ними. Важливим компонентом середовища функціонування та об'єктом управляючих впливів органів внутрішніх справ є правопорушення, особливо злочини, що вчинені на обслуговуваній території. За допомогою цілеспрямованих впливів органи внутрішніх справ намагаються звести до мінімуму і знизити рівень суспільної небезпеки протиправних діянь із тим, щоб в остаточному підсумку сприяти їх знищенню.

167

Управління в системі органів внутрішніх справ не самоціль, а засіб і форма здійснення практичної діяльності по забезпеченню громадського порядку і боротьби зі злочинністю. При цьому, вдосконалення управління виступає як динамічний процес розвязання проблем, що висуваються життям. Постійною його метою є оптимізація управління, що забезпечує максимально ефективне функціонування соціальної системи.

Оптимальне – значить найкраще, але не взагалі, а з урахуванням конкретних умов і реальних можливостей системи управління. Оптимізація передбачає цілеспрямовану реалізацію комплексу заходів, що відповідають певним умовам.

Головними із цих умов є: а) постановка науково обгрунтованих цілей управління; б) наявність матеріально-технічних, фінансових, часових, кадрових, інформаційних та інших ресурсів, що забезпечують досягнення намічених цілей; в) визначення раціональних шляхів виконання практичних завдань. Крім того оптимізація системи управління передбачає наявність об'єктивних критеріїв оцінки ефективності її функціонування.

З урахуванням викладеного, окремий орган внутрішніх справ можна уявити собі так:

Рис. 8.1. Система управління "орган внутрішніх справ" Спринципова схема)

168

8.3.1. Формально-логічні умови ефективної організації і функціонування системи органів внутрішніх справ

Розгляд системи органів внутрішніх справ як системи дає змогу використовувати тут найбільш загальні формально-логічні закономірності управління, які вивчає і ставить на службу соціальній практиці кібернетика. Виходячи з цих закономірностей, можна назвати ряд умов (вимог), виконання яких сприяє підвищенню організованості й ефективності системи управління органами внутрішніх справ. Такими закономірностями, і відповідно умовами, є: детермінованість або причинно-наслідковий зв'язок елементів системи; динамічність системи; наявність у системі управляючого параметра; підсилювальна властивість; зворотний зв'язок9.

Детермінованість елементів системи. Не всякий набір елементів складає систему. Так набір деталей ще не є системою, але будучи в певному порядку зібрані, вони можуть скласти керовану систему, наприклад, мотор. Однак не всі елементи системи є однаково важливими для неї. Одні з них абсолютно необхідні для нормального функціонування системи, інші – менш потрібні. Це повністю відноситься і до елементів організаційної структури органів внутрішніх справ.

Елементи системи 'органів внутрішніх справ мають бути в причинно-наслідковому зв язку між собою і системою в цілому. Зміни в якомусь елементі системи впливають на функціонування решти. Задача управління полягає в тому, щоб підтримати взаємозалежність елементів системи та усунути вади у взаємозв'язках між ними. Реалізація даної вимоги щодо управління в органах внутрішніх справ має свою специфіку.

Відомо, що орган внутрішніх справ виконує функції надто більш широкі і значущі, ніж функції складаючих його підрозділів. Якщо окремий підрозділ діятиме вузько розуміючи "власні" завдання, то він порушить нормальний процес функціонування не тільки органу в цілому, але й системи управління взагалі. Подібна ситуація можлива і тоді, коли два або декілька структурних підрозділи будуть діяти роз'єднано, не узгоджено. Тому стосовно органів   внутрішніх   справ   вимога   наявності   причинно-наслідкового зв'язку елементів системи означає необхідність забезпечення суб'єктом управління належної організації і "підтримання взаємодії структурних підрозділів, координації їх зусиль.

Динамічність системи. Середовище функціонування справляє на систему самі різнорідні впливи, які примушують її перебудовуватися відповідно до нових умов та вимог. Якщо система не зможе належним чином перебудуватися, то вона розпадеться на окремі елементи або переродиться в іншу систему з новими якостями. Для того щоб цього не трапилося, система повинна во-

9 Див.: Бокарев В.А. Кибернетика й военное дело. – М., 1969. – С. 73-88.

169

лодіти такою властивістю як динамічність, тобто здатність долати різні впливи, відповідно реагувати на них, зберігаючись або розвиваючись. Вказана властивість повинна бути притаманна і органу внутрішніх справ, котрий постійно зазнає різного роду зовнішніх та внутрішніх впливів як позитивних (організуючих), так і негативних (дезорганізуючих).

Усі впливи, які зазнає соціальна система, є збурюючими з точки зору необхідності реагування на них. Відсутність таких впливів – стан абсолютно нереальний, оскільки само управління є процесом передавання сигналів, на які відповідний об'єкт повинен реагувати. Таке явище об'єктивно необхідне, оскільки будь-яка система, в тому числі орган внутрішніх справ, розвивається і вдосконалюється у ході подолання сил, які перешкоджають їй, або реагуючи на організуючі їх впливи. При цьому система може змінюватися, але лише настільки, щоб не втратити своєї основної якості, що відрізняє її від інших систем і дає змогу виконувати поставлені завдання, тобто вона повинна зберігати цілісність.

Динамічність органу внутрішніх справ будь-якого призначення та рівня забезпечується за допомогою організуючого впливу на нього, тобто управління.

Наявність у системі управляючого параметра. Кожна система, щоб бути керованою, повинна володіти таким параметром (елементом), впливаючи на який і за допомогою якого можна було б змінювати і спрямовувати діяльність системи, керувати нею і складаючими її ланками. Подібний елемент соціальної системи, виконуючий управляючі функції, по-перше, сприймає команди управління, по-друге, організовує їх виконання і, по-третє, несе відповідальність за здійснення прийнятих рішень. У структурі органу внутрішніх справ роль такого елементу виконують його керівники.

Саме керівництво органу внутрішніх справ, тобто начальник та його заступники, повинні володіти здатністю і об'єктивними можливостями сприймати управляючі впливи (команди) і спрямовувати діяльність підлеглих нижчестоящих об'єктів. Однак вказані посадові особи можуть здійснювати це лише в тому випадку, якщо вони мають відповідні владні повноваження і нормативні гарантії їх реалізації. Покладати на керівництво виконання якої-пебудь задачі, не надаючи йому при цьому необхідних прав, – це значить свідомо бути готовим до того, що управлінське рішення не буде здійснене.

Команди управління типу "залучити всі сили" бувають неефективні не тільки внаслідок свого загального формулювання, але й через те, що вони нерідко не підкріплюються наділенням відповідних керівників належними повноваженнями.

Даючи те або інше завдання підлеглим, слід обов'язково з'ясувати, чи має керований об'єкт (виконавець) для його виконання не тільки права, але й необхідні ресурсні можливості. Ігнорування даної вимоги може призвести до прийняття суб'єктиві-

170

стських управлінських розпоряджень, які характерні для так званого вольового стилю керівництва, наукова неспроможність та принципова неприйнятність якого доведені практикою.

Наявність у системі управління підсилювальної властивості. В практичній діяльності є небезпека ослаблення або "згасання" команд, що надходять від суб'єкта до об'єкта управління. Це – наслідок перешкод в каналах зв'язку або дії так званих бар'єрів, що виникають на шляху інформаційних потоків. У першому випадку необхідно вдосконалити засоби зв'язку та передачі інформації.

Бар'єри ж між суб'єктом та об'єктом соціального управління – категорії інші за природою. Усунення або послаблення їх негативного впливу безпосередньо пов'язано з вирішенням комплексу завдань наукової організації управління. До числа бар'єрів, що спричиняють послаблення або 'згасання" управляючих впливів, слід віднести географічний (територіальний), відомчий, змістовий та організаційний.

Географічний бар'єр обумовлюється просторовою віддаленістю об'єкта управління від суб'єкта. Для своєчасності виконання управлінського рішення велике значення має строк перебування в дорозі того чи іншого розпорядження, наказу.

Відомчий бар'єр виявляється в труднощах, з котрими пов'язаний процес управління структурними підрозділами органів внутрішніх справ. Наприклад, такі труднощі виникають тоді, коли здійснення цільового комплексу заходів доручається ряду самостійних підрозділів, один з котрих відіграє роль відповідального організатора та виконавця. Подібне виявлення відомчого бар'єра можна охарактеризувати як наслідок недостатньо ефективної організації взаємодії між структурними підрозділами однієї системи. Відомчий бар'єр може негативно впливати в ситуаціях, коли які-небудь завдання повинні виконуватися спільними зусиллями різних відомств або їх органів.

Змістовий бар'єр виявляється в непорозуміннях, коли виконавці, бажаючи і обєктивно маючи можливість виконати управлінське рішення, не виконали його, бо неправильно з'ясували смисл завдання. В даному випадку нечітке формулювання розпоряджень та неякісний інструктаж виступають основними причинами зниження дієвості команд управління.

Організаційний бар'єр найбільш чітко висвітлюється в тому, що суб'єкт управління, визначаючи строки вирішення висунутих ним завдань, не завжди враховує час, необхідний для технічного виготовлення, розмноження та розсипки відповідних розпоряджень. В цьому випадку від моменту підписання, наприклад, наказу, до його надходження виконавцю минає іноді тривалий час, протягом якого дане управлінське рішення фактично не реалізується. Очевидно, що завданням системи в такій ситуації повинно бути вдосконалення та підвищення ефективності роботи діловодних апаратів.

171

Таким чином, підсилювальна властивість соціальних систем характеризується їх здатністю враховувати та долати бар'єри, що виникають на шляху команд управління. В органах внутрішніх справ це забезпечується дисциплінованістю апарату управління, підлеглих йому структурних підрозділів та окремих співробітників, можливістю зосереджувати основні зусилля на вирішенні певних, в поточний момент найбільш гострих, проблем.

Наявність в системі зворотних зв'язків. Об'єкти, що не сигналізують про свою реакцію на команди, що надходять, випадають із системи; управління в цьому випадку ускладнене або взагалі неможливе. Вплив, що не доповнений розгорнутою системою зворотних зв'язків, не може вважатися управлінням. Скільки б енергії та сил не було витрачено на вироблення та передачу рішень "униз", управління буде недостатньо ефективним, якщо його об'єкти не будуть направляти "уверх" освідомчу (довідкову) інформацію.

Бар'єри, що перешкоджають проходженню інформаційних потоків, дезорганізують управління. Як правило, значно "згасають" сигнали, що несуть освідомчу інформацію. Тому завдання управління полягає не тільки в тому, щоб відповідне рішення з однаковою силою впливало на кожний керований об'єкт, але й в тому, щоб усі вони реагували на даний вплив і своєчасно інформували субєкта управління про виконання цього рішення.