9.1. Поняття і типи організаційних структур управління

Завдання та функції системи обумовлюють її організаційну структуру, яка є одним із основних елементів управління системою. Вона характеризується, насамперед, розподілом цілей та завдань системи між підрозділами та працівниками організації.

Структурність є неодмінною основою існування будь-яких систем. У світі немає систем без структури, оскільки відсутність самих елементів або взаємозв'язків між ними не дозволяє говорити про наявність єдиного цілісного утворення, тобто системи. Організаційна структура соціальної системи – це, по суті, організаційна форма розподілу праці щодо прийняття (вироблення) та реалізації управлінських рішень.

Організаційна структура кожного органу держави і будь-якої із її ланок визначається об'єктивними факторами, ігнорування яких створює небезпеку для формування органу, установи, апарату, не здатних функціонувати в інтересах системи управління. Матеріальні, політичні й соціально-психологічні витрати від "примусових" організаційних структур очевидні. Основними факторами, які детермінують організаційну структуру системи управління, в тому числі органів внутрішніх справ, є, по-перше, функції, що ними виконуються, і, по-друге, тсриторіально-галузева побудова органів державного управління.

З'ясування сутності управлінської категорії "організаційна структура управління" доцільно розпочати з таких більш простих понять, як "структура" та "організаційна структура". Структурність є неодмінною умовою існування будь-яких систем – біологічних, технічних, соціальних та інших. Співвідношення понять "система" та "структура" підпорядковується діалектиці взаємовідносин цілого і частини, тобто структура є складовою частиною системи.

У науковій літературі структура визначається як "будова та внутрішня форма організації системи, що виступає як єдність сталих взаємозв'язків між її елементами"*. В більш скороченому

'Див.: Философский словарь. – М., 1975. - С. 395.

173

формулюванні структура – це сукупність взаємопов'язаних елементів.

Наприклад, орган внутрішніх справ як складна соціальна система являє собою певним чином організований колектив працівників, що виконує покладені на нього функції та має для цього відповідну компетенцію і можливості. Іншими словами, орган внутрішніх справ є .складне сполучення людських, фінансових, технічних, матеріально-господарських та інформаційних ресурсів, що створюють своєрідні елементи даної системи. Тому в її складі можна виділити відповідні вказаним елементам підсистеми.

Ефективність функціонування кожного органу внутрішніх справ залежить від злагодженості дій його підсистем, тобто служб та підрозділів, дотримання ними загальних принципів та вимог усієї системи. Зв'язуючою та координуючою ланкою системи виступає її організаційна підсистема. Саме за її допомогою досягається поєднання всіх компонентів, забезпечується цілісність системи. Структура даної підсистеми і розуміється як організаційна структура.

Елементами організаційної структури виступають посади та зв'язки між ними. Під посадою розуміється сукупність прав та відповідальності, вимог до знань, досвіду та кваліфікації працівника, тобто його спеціалізована роль.

Зв'язки організаційної структури можна підрозділити на три основних види:

організаційно-предметні, що виникають між працівниками з приводу використання ними різних засобів;

організаційно-функціональні, тобто взаємозв'язки між працівниками за ступенем їх участі в спільній професійній праці;

організаційно-адміністративні, що обумовлені субординацією працівників, тобто зв'язки керівництва та підлеглості.

Таким чином, у самому загальному вигляді організаційну структуру соціальної системи можна визначити як сукупність посад, з'єднаних за допомогою організаційних зв'язків.

У будь-якій організаційній структурі можна виділити простіші утворення – організаційні осередки. Кожний з них включає до свого складу керівника та безпосередньо підлеглих йому працівників. Кількість останніх не повинна бути надто велика, у противному разі керівник буде вимушений весь свій час витрачати на контакти з підлеглими і не зможе якісно виконувати завдання, що покладені особисто на нього. Наукою управління доведено, що оптимальна кількість працівників, діяльністю яких може ефективно управляти один керівник, не повинна перевищувати 3–8 осіб. Цей показник прийнято називати нормою, критерієм або масштабом керованості.

Крім поняття "організаційний осередок", у теорії соціального управління часто використовують також інші, які характеризують

174

більш складні утворення в оргструктурах – ланки та ступені (рівні) управління. Поняття "ланка управління" відображає насамперед якісну сторону організаційної структури, припускаючи, наприклад, однотонні посади, однорівневі підрозділи, органи. Так, у системі МВС України можна виділити, наприклад, ланку начальників міськраилінорганів внутрішніх справ, лапку керівників галузевих служб апаратів ГУ-УМВС в областях та на Транспортних магістралях (УМВСТ) і т.іп. Як ланки управління допустимо розглядати міськрайліноргам в цілому, ГУ-УМВС, УМВСТ і т.ін.

Поняття "ступінь (рівень) управління" відображає іє-рархічність структурної побудови систем та характеризує місце в ній того чи іншого органу, посадової особи. Наприклад, ступені управління в службі карного розшуку міськрайліноргану (відділу) внутрішніх справ є такі:

І ступінь – начальник органу (відділу);

II ступінь – перший заступник начальника відділу, начальник кримінальної міліції;

III ступінь – начальник відділення карного розшуку;

IV ступінь – заступник начальника відділення карного розшуку;

V ступінь – старший групи;

VI ступінь – оперу повноважений.

Чим більше ступенів управління в структурі системи, тим більше можливостей у вищестоящого керівника для зосередження уваги на розв'язанні головних питань. Разом з тим, як уже відмічалося, виникнення значної кількості проміжних ступенів управління ускладнює проходження інформації "зверху донизу" і, навпаки, може призвести до перекручення її змісту, зниження оперативності в управлінні, збільшення кількості управлінського персоналу і подорожчання його утримування. Отже, установлення оптимального числа ступенів управління є важливішою задачею, котра вирішується з урахуванням своєрідності діяльності конкретних органів і служб.

Ланки і ступені управління не збігаються між собою, як це може здатися на перший погляд. Це пояснюється тією обставиною, що представники однієї і тієї ж ланки можуть перебувати на різних ступенях управлінської ієрархії. Так, районні відділи внутрішніх справ, що складають єдину ланку, можуть бути або на другому рівні управління відносно УМВС в області, або-на третьому, якщо між ним та УМВС в областях є міське управління.

Організаційна структура будь-якої соціальної системи, як правило, визначається і офіційно затверджується відповідними нормативними актами. Такі структури називаються формальними. Однак, як відомо, поряд з ними в соціальних системах існують і неформальні організаційні структури, які створюються на засадах особистих взаємовідносин працівників.

Формальна організаційна структура являє собою складне утворення, що включає різні компоненти, які розрізняються як за

175

призначенням, так і за способом утворення та формалізації. До числа основних компонентів вказаної структури можна віднести:

сукупність посад, служб, підрозділів, що нормативне закріплена у штатному розкладу – єдиній основі для комплектування органу внутрішніх справ особовим складом;

сукупність органів, призначених для колективної розробки управлінських рішень. Тут маються на увазі колегії, оперативні наради, а також різнорідні комісії (наприклад, по законності, атестаційні, житлово-побутові та ін.). Такі комісії створюються у встановленому порядку, а їх склад визначається нормативними актами керівників органів та підрозділів. Члени цих комісій одночасно заміщують посади згідно зі штатним розкладом і посади в складі тієї чи іншої комісії2.

Неформальні організаційні структури виникають стихійно і офіційного статусу не мають. Тут система взаємовідносин між працівниками будується на особистих контактах, де більшу роль відіграють традиції, звички і т.д. Як свідчить практика, неформальна структура може органічно доповнювати формальну або входити з нею в суперечності. Така суперечність не завжди негативна, оскільки нерідко виникнення неформальних відносин є результатом яких-небудь серйозних прорахуиків формальної організації. Недавнє минуле дає нам низку прикладів, коли формальні структури виявлялися нежиттєздатними: це – УМВС без штабних підрозділів; служба дільничних інспекторів міліції в складі карного розшуку чи навіть штабу і т. ін. Якщо така суперечність є, скажімо, результатом несприйняття співробітниками впровадження прогресивних нововведень з причини нерозуміння їхньої сутності або звички працювати по-старому, тоді дії неформальної структури гальмують розвиток процесу впровадження. У всякому разі подібні суперечності мають бути вивчені та здійснені заходи щодо приведення неформальної структури у відповідність до формальної.

Треба усвідомити, що поняття "організаційна структура" не є тотожним поняттю "організаційна структура управління", під якою розуміється сукупність управлінських ланок, взаємопов'язаних організаційно-адміністративними відносинами. Іншими словами, в організаційній структурі управління її елементами виступають тільки посади суб'єктів управління, а зв'язками – зв'язки субординації.

Будь-яка організація являє собою водночас керовану та са-мокеровану систему. Тому в структурі управлінських впливів на

2 В умовах колишнього СРСР певне місце у формальній організаційній структурі органу внутрішніх справ посідали громадські організації (партійна, комсомольська та профспілкова). Тепер внаслідок відомих причин положення в цьому плані істотно змінилось. Згідно із Законом України "Про міліцію" в органах внутрішніх справ можуть створюватися лише профспілкові організації. Однак вони ще не набули достатнього авторитету і сили. їхнє існування більшою мірою формальне.

176

неї умовно можна виділити два її види: а) зовнішні, тобто ті, що здійснюються суб'єктами управління, які не входять до структури даної організації (для міськрайлінорганів, наприклад, такими сукупними суб'єктами управління є апарати МВС України, ГУ-УМВС, УМВСТ); б) внутрішні, тобто такі, що здійснюються суб'єктами управління, які безпосередньо входять до її структури.

Оскільки організаційна структура управління має зовнішній та внутрішній аспекти, вона не збігається з організаційною структурою, яка є атрибутом даної соціальної системи і не виходить за й рамки. Якщо ж розглядати тільки внутрішній аспект організаційної структури управління, який представлений апаратом управління, то можна сказати, що організаційна структура управління є складовою частиною організаційної структури системи.

Субординаційні зв'язки елементів організаційної структури управління залежно від їх змісту можна розподілити на два види: лінійні, коли суб'єкт управління має право владного розпорядництва, та функціональні, коли суб'єкт управління наділений лише правами методичного керівництва (консультування, інформування, видача рекомендацій і т. д.). З урахуванням виду субординаційних зв'язків, що використовуються, а також способу здійснення взаємозв'язку між елементами визначається тип організаційної структури управління.

Лінійний тип  організаційної структури управління (рис. 9.1.) створюється в результаті розміщення посад за принципом прямої підлеглості: 'вищестоящий керівник" – "керівник" – 'виконавці". Такий спосіб найбільш простий і логічний. Разом з тим при його використанніна основного суб'єкта управління лягає велике навантаження. Йому необхідно володіти глибокими знаннями по всіх напрямах роботи підлеглих. Тому, ^чим різнорідніші функції, які виконують підлеглі, тим важче лінійному керівникові здійснювати ефективне управління.

Рис. 9.1. Лінійний тип організаційної структури управління

177

функціональний тип організаційної структури управління (рис. 9.2.) заснований на передачі прав лінійного керівництва декільком суб'єктам управління, кожен з яких здійснює його по одній із спеціалізованих функцій. В результаті у виконавців з'являється декілька так званих функціональних керівників. При функціональній побудові організаційних структур управління кожний керівник, концентруючи увагу лише на одній ділянці роботи, безсумнівно, має більше можливостей для ефективного управління. Він може глибше та детальніше, ніж основний суб'єкт управління при лінійній побудові організаційної структури, розібратися в тонкощах діяльності своїх підлеглих.

Рис. 9.2. Функціональний тип організаційної структури управління

Однак і функціональний тип організаційної структури управління не позбавлений хиб. До найбільш істотних із них відносяться: втрата централізованих начал у керівництві; поява у кожного із підлеглих декількох безпосередніх керівників, кожний із яких може давати обов'язкові для виконання розпорядження, котрі іноді суперечать одне одному; великі витрати часу на погодження дій в керівництві.

Взагалі треба відмітити, що названі тини організаційних структур, тобто лінійний та функціональний, є основними, оскільки все інше розмаїття існуючих організаційних структур управління це лише результат комбінацій двох названих основних типів.

Лінійно-функціональний тип організаційної структури управління (рис. 9.3) також похідний від лінійного та функціонального тинів і найбільш відомий. Він концентрує в собі позитивні сторони названих типів і певною мірою позбавлений недоліків, притаманних кожному з них.

178

Рис. 9.3. Лінійно-функціональний тип організаційної структури управління

При використанні лінійно-функціонального типу важко зберегти єдність керівництва. З цією метою керівники 'за функціями" підлеглі лінійним керівникам та позбавляються права владного розпорядництна. їх роль обмежується методичним керівництвом Таким чином, при лінійно-функціональному тині побудови організаційних структур управління право прийняття рішень залишається у лінійних керівників, а керівники "за функціями є лише їх своєрідними помічниками в здійсненні специфічних функцій, що потребують особливих знань.

Лінійно-штабний (або точніше лінійно-функціонально-штабний) тип організаційної структури управління дозволяє значно підвищити якість лінійного керівництва за рахунок об єднання фахівців, які займаються аналізом управлінської інформації та розробкою на його основі необхідних рекомендацій та пропозицій, в спеціалізовані, так звані штабні, підрозділи. Однак і^цеи тип організаційної структури управління не є ідеальним, йому теж притаманні певні недоліки.

Наприклад, штабні підрозділи мають тенденцію до постійного зростання свого складу, що часто призводить до їх відриву від розв'язання актуальних практичних проблем. При цьому різко збільшується навантаження на лінійного керівника. Він стає посередником між штабним та іншими структурними підрозділа;

ми: через нього проходить уся інформація знизу", на основі якої він ,іар штабному підрозділові відповідні розпорядження, і лише

179

потім вони надходять відтіля до низових ланок системи у вигляді вказівок, рекомендацій. Розвантажити керівника можна, якщо штабним підрозділам надати обмежені права щодо підрозділів нижчестоящого рівня (наприклад, тільки контролювати, координувати їх діяльність);

Програмно-цільовий тип організаційної структури управління є найбільш гнучким, комбінованим. Його використання дозволяє вводити в основний кістяк структури нові елементи для розв'язання виникаючих проблем, перенацілювати на це наявні елементи або ліквідувати їх за зміною умов. На практиці він застосовується у вигляді: короткострокової або довгострокової програмно-цільової структури; організаційної структури управління по проекту; матричної, координаційної та інших структур.

Короткострокова програмна-цільова організаційна структура управління обумовлюється необхідністю створення тимчасових структурних утворень (наприклад, груп фахівців для регулювання процесу розкриття великомасштабних злочинів, подання допомоги органам внутрішніх справ на місцях і т. д.) За працівниками, які входять до їх складу, зберігається колишня посада. Створення таких структур оформлюється коротким розпорядженням без деталізації обов язків їх представників.

довгострокова програмно-цільова організаційна структура управління створюється для регулювання ходу великомасштабної роботи, розрахованої на більш-менш тривалий період. До їх складу включаються, як правило, штабні підрозділи, що спеціально формуються з цією метою. Діяльність таких організаційних структур потребує детальної правової регламентації. Подібна організаційна структура була в свій час створена, наприклад, в оамках колишнього МВС СРСР на .період проведення в країні Олімпіади-80".

Організаційна структура управління по проекту формується для забезпечення програми реалізації великомасштабних проектів, коли можливі часті перебудови системи у міру досягнення проміжних цілей. Прикладом тут може бути програма створення Єдиної системи інформаційного забезпечення (ЄСІЗ), яка стане основою Державної автоматизованої системи кримінологічної інформації, аналізу і прогнозування злочинності (ДАСКІ), що розробляється Інформаційним бюро МВС України згідно з Розпорядженням Президента України "Про додаткові заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю та зміцненню правопорядку в Україні" від 28 вересня 1992 року № 150/92. Аналогічно формуються також організаційні структури управління по об'єкту (як, наприклад, при будівництві Баикало-Амурської магістралі – БАМу).

При використанні матричних видів організаційних структур управління за кожним працівником функціональної служби закріплюється або певна зона, або якийсь об'єкт. У цьому разі даний працівник перебуває як би у подвійній підлеглості: керів-

180

пикош своєї служби та куратору зони (об'єкта). Створення зональних груп дозволяє працівникам різних служб погоджувати спої дії щодо ннжчестоящих підрозділів без звернень до вищестоящого керівника.

Координаційні організаційні структури управління формуються на базі діючих організаційних структур різних служб, відомсти без виділення додаткової штатної чисельності. Як приклади тут можна назвати різні комітети при Президентові України (Координаційний комітет по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю), комісії виконкомів Рад народних депутатів і т. ін. Переваги подібних організаційних структур полягають у можливості оперативного розв'язання комплексних проблем, що порушують інтереси багатьох органів, відомств.