Глава 9. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ

9.1.    Понятие, особенности и виды государственной службы

Государственная служба возникла еще во времена первобытного общества. Она имеет многовековую историю своего развития. При разделении труда в первобытном обществе начинает формироваться управленческая элита, которая отделяется от основной массы производителей и с течением времени превращается в отдельную группу людей — «государственных людей». В Древнем Египте такими людьми были: фараоны, визири, «казначеи Бога»,

142

>>>143>>>

казначеи, «хранители печати», министры, советники «совета храмового управления», «городские советы», начальники «Юга», «Северных стран», «греков» и т. д. Чрезвычайно сложной была «государственная бюрократия» у ацтеков — народа Мексики, цивилизация которого бесследно исчезла в эпоху прибытия европейцев в Америку: избираемый глава государства; члены «тайного государственного совета»; придворные и государственные чиновники (различные звания многочисленных чиновников с четко определенными соответствующими функциями); разветвленная система независимых судебных учреждений; жрицы, наделенные светской властью, особенно в сфере образования и воспитания и т. д. Высокоразвитыми были системы государственной службы в Древнем Риме и Византийской империи. К первой системе относились принцепсы, сенаторы, консулы, преторы, диктаторы, проконсулы, пропреторы, префекты, квесторы, легаты, цензоры, эдилы, презесы, прокураторы, судьи, асессоры и др.; ко второй — басилев-сы, эпанагоги, дуки, полемархи, архонты, стратиги, филомброты, пританы и т. д.

Услугами государственных служащих пользуются все современные государства независимо от государственного устройства, формы правления или государственного режима. Они выполняют все задачи и функции, которые цивилизованное общество возлагает на свое государство. Государственные служащие в современном обществе осуществляют контрольную, организационную, правоприменительную и другие виды деятельности.

Организация и деятельность лиц, которые профессионально выполняют задачи и функции государства, определяются, как правило, термином «государственная служба». Именно такое название используется в Украине, Италии, Греции, Канаде, Франции и др. В некоторых странах ее называют «публичная служба» (ФРГ, Бельгия, Испания и др.) или «гражданская служба» (Великобритания).

В современном украинском законодательстве и правовой науке термином «государственная служба» определяются правовой институт административного права, учебная дисциплина, название государственного органа (таможенная служба, контрольно-ревизионная служба и др.), вид трудовой деятельности. В Украине пока что не существует официально признанной самостоятельной отрасли права о государственной службе как системе теорий, идей, представлений о правовом регулировании государственно-служебных отношений.

Государственная служба как наука и учебная дисциплина имеет свою отраслевую принадлежность. Она представляет собой продолжение и дополнение непосредственно «Государственного управления» и «Административного права».

143

>>>144>>>

Государственная служба является комплексным правовым институтом, поскольку включает в себя нормы многих отраслей права: конституционного, административного, финансового, трудового, уголовного, жилищного и др.

Понятие государственной службы впервые на законодательном уровне определяется в Законе «О государственной службе»1. Государственная служба — это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получающих заработную плату за счет государственных средств. Исходя из приведенного понятия, можно выделить следующие основные ее признаки:

а) профессиональная деятельность;

б) деятельность в государственных органах и их аппарате;

в)  заработная плата за счет государственных средств. Государственная служба — это профессиональная деятельность,

то есть ею могут заниматься только лица, которые имеют соответствующее образование и профессиональную подготовку. Следует отметить, что данный закон не предусматривает обязательного высшего образования.

По закону государственной является только та служба, которая осуществляется в государственных органах и их аппарате.

Важным признаком государственной службы является заработная плата за счет государственных средств. Исходя из статьи 1 Закона «Об оплате труда»2 заработная плата — это вознаграждение, начисляемое, как правило, в денежной форме, которое в соответствии с трудовым договором собственник или уполномоченный им орган выплачивает работнику за выполненную работу. Вместе с тем данный закон установил, что государство осуществляет регулирование оплаты труда, в частности, путем определения условий и размеров оплаты труда сотрудников учреждений и организаций, финансируемых из бюджета, и руководителей государственных предприятий (ст. 8).

Государственная служба ставит перед собой следующие задачи:

— охрана конституционного строя Украины, создание условий для развития гражданского общества, производства, обеспечение свободной жизнедеятельности личности, защита прав, свобод и законных интересов граждан;

—  формирование общественно-политических и государственно-правовых условий для практического осуществления функций государственных органов;

— обеспечение эффективной работы государственных органов в соответствии с их компетенцией;

______________________________________

1 Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. — Ст. 490.

2 Там же. — 1995. — № 17. — Ст. 123.

144

>>>145>>>

— совершенствование условий государственной службы и профессиональной деятельности государственных служащих;

—  создание и обеспечение надлежащего функционирования системы подготовки и повышения квалификации государственных служащих;

—  обеспечение принципа гласности в деятельности государственных служащих и государственных органов, соблюдение законности, искоренение бюрократизма, коррупции и иных отрицательных явлений в системе государственной службы и т. п.

Под функциями государственной службы следует понимать основные направления практической реализации правовых норм института государственной службы, содействующие достижению соответствующей цели правового регулирования государственно-служебных отношений и выполнению государственной службой своей социальной роли и государственно-правового назначения. Единого мнения по поводу видов функций государственной службы в юридической науке нет. Существуют разные мнения относительно их классификации. В частности, выделяются такие функции государственной службы:

а) основные — информационное обеспечение, прогнозирование

и моделирование, планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование, учет;

б) общие — осуществление государственной кадровой политики; комплектование персонала государственных органов с учетом способностей, профессиональных, личных и моральных качеств; организация государственной службы; планирование и прогнозирование развития персонала государственных органов; анализ состояния и эффективности государственной службы в органах государственной власти и др.;

в) специфические, которые можно рассматривать как регулятивное и организационное влияние относительно ограниченного и целесообразного вмешательства в сферу экономики и социально-культурного строительства, в которых объекты управления владеют значительной самостоятельностью в выборе решений и их реализации;

г) вспомогательные, которые имеют целью обслуживание дея-

тельности государственных органов в рамках основных, общих и специфических функций (делопроизводство, юридическое обслуживание, материально-техническое обеспечение

и др.);

д) специальные, которые отображают особенности объекта управления (например, методическое, техническое руководство). Они могут дополнять общие функции в случае их недостаточности.

145

>>>146>>>

По мнению А. Ф. Ноздрачева, функциями государственной службы являются правоприменительная, правотворческая, правозащитная, регулятивная, организационная1.

Вопрос о принципах государственной службы является важным для уяснения сущности государственной службы. Термин «принципы государственной службы» обозначает основные черты, существенные характеристики, содержание и значение самой государственной службы. Принципы государственной службы — это основоположные идеи, установки, которые выражают объективные закономерности и определяют научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственной службы, полномочия государственных служащих. Их можно классифицировать на конституционные и организационно-функциональные. К первым относятся: служение народу Украины; законность и демократизм; приоритет прав и свобод человека и гражданина; гуманизм и социальная справедливость; распределение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; равный доступ граждан к государственной службе. Организационно-функциональными принципами государственной службы являются: профессионализм и компетентность; инициативность; честность и преданность делу; персональная ответственность за выполнение служебных обязанностей и дисциплина; соблюдение прав предприятий, учреждений и организаций, объединений граждан.

Вопрос о видах государственной службы на законодательном уровне не урегулирован, и в юридической науке относительно него нет единой точки зрения. Чаще всего государственную службу классифицируют на такие виды:

а) служба в органах законодательной, исполнительной и судеб-

ной власти;

б) гражданская и милитаризованная (военизированная) служба;

в) гражданская и специализированная служба;

г)  государственная (в государственных органах и воинская) и гражданская (муниципальная служба, служба в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, в общественных организациях, в негосударственных, некоммерческих организациях, частных предприятиях и т. п.).

9.2. Управление государственной службой

Управление государственной службой характеризуется следующими признаками:

1 Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник. — М., 1999. С. 43.

146

>>>147>>>

а)  это практическая деятельность относительно определения основных направлений развития и реального функционирования всех элементов правового института государственной службы;

б) это функция государственных органов, которая осуществля-

ется в определенных организационно-правовых формах и реализуется специально созданными государственными органами;

в) основной целью управления является удовлетворение интересов государства и публичных интересов в целом;

г) управление базируется на принципах законности, гласности,

подчиненности государственным органам и должностным лицам высшего уровня государственных органов и государственных служащих низшего уровня, единства основных требований, предъявляемых к государственным служащим, стабильности государственной службы.

Органы управления государственной службой — это специальные государственные органы или подразделения государственных органов, к компетенции которых относится обеспечение и развитие системы государственной службы. При этом следует иметь в виду, что среди них можно выделить органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной службой. Орган обеспечения государственной службы — это орган или, как правило, подразделение государственного органа, задачами которого является выполнение или организация выполнения норм, правил и предписаний системы государственной службы относительно специфики данного государственного органа. Органом государственного управления государственной службой является орган, предназначенный поддерживать и развивать системы отношений государственной службы, ее виды, организацию управления государственной службой, ее персоналом, обеспечивать порядок, условия и процедуры реформирования государственной службы, повышение профессионализма и компетентности государственных служащих.

Руководство государственной службой осуществляет Президент Украины, которому она и подчиняется. С этой целью создается Координационный совет по вопросам государственной службы при Президенте Украины (далее — Совет), который является постоянно действующим консультативно-совещательным органом. В своей деятельности Совет руководствуется Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины и Положением о Координационном совете по вопросам государственной службы при Президенте Украины (утв. Указом Президента от 21.03.2000 г.)1.

1 Офіційний вісник України. — 2000. — № 12. — Ст. 451.

147

>>>148>>>

Основными задачами Совета являются:

—  определение путей, средств и форм реализации основных направлений государственной политики в сфере государственной службы, объединение усилий государственных органов по повышению ее эффективности;

—  рассмотрение проектов реформирования системы государственной службы и подготовка предложений к плану мер по ее внедрению, анализу и возможному корректированию действий;

—  рассмотрение проектов законов и других нормативно-правовых актов по вопросам государственной службы, службы в органах местного самоуправления, кадрового обеспечения государственной службы и государственных предприятий, учреждений, организаций;

—  анализ взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти относительно реализации кадровой политики и по вопросам государственной службы, подготовка предложений относительно повышения эффективности этой работы;

—  рассмотрение вопросов и предложений относительно оптимизации и усовершенствования управления государственной службой;

—  анализ состояния и эффективности использования интеллектуального и управленческого потенциала государства, разработка мероприятий по стимулированию работы, усиление правовых гарантий, материальной и моральной защищенности государственных служащих, а также совершенствование административной культуры, повышение ответственности и предупреждение проявлений коррупции среди государственных служащих, усиление общественного доверия к государственной службе;

—  анализ состояния и рассмотрение мер по совершенствованию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих и руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций, а также проведение научных исследований по вопросам государственной службы;

—  изучение и разработка предложений по внедрению отечественного и международного опыта по вопросам государственного управления, государственной службы, кадрового менеджмента.

С целью изучения и рассмотрения вопросов, относящихся к его компетенции, Совет имеет право: формировать в случае необходимости комиссии, экспертные и рабочие группы, привлекать в установленном порядке работников центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления,

148

>>>149>>>

а также ученых и ведущих специалистов; получать безвозмездно в установленном порядке необходимую для его деятельности информацию, документы, материалы и статистические данные; заслушивать на своих заседаниях информацию руководителей министерств, других центральных и местных органов исполнительной власти, государственных предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к компетенции Совета.

Функции рабочего органа Совета выполняет Главное управление государственной службы Украины.

Главное управление государственной службы Украины (далее Главгосслужба) — является центральным органом исполнительной власти со специальным статусом (то есть органом, который имеет определенные Конституцией Украины и законодательством Украины особые задачи и полномочия. Относительно него устанавливается специальный порядок образования, реорганизации, ликвидации, подконтрольности, подотчетности, а также назначения и увольнения руководителей и решения других вопросов), правовой статус которого определяется Конституцией Украины, законами Украины, актами Президента Украины, постановлениями КМУ и Положением о Главном управлении государственной службы Украины (утв. Указом Президента от 2 октября 1999 г.)1. С момента создания Главгосслужбы ее правовой статус изменялся. Так, в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 8 сентября 1994 г. «Об утверждении Положения о Главном управлении государственной службы при Кабинете Министров Украины» она была центральным органом исполнительной власти, подведомственным Правительству. В соответствии с Указом Президента «О повышении эффективности системы государственной службы» от 11 февраля 2000 г. Главгосслужба Украины представляет собой центральный орган исполнительной власти со специальным статусом, подконтрольный и подотчетный Президенту Украины2.

В соответствии с п. 4 Положения Главгосслужба:

—  разрабатывает и вносит на рассмотрение Кабинета Министров Украины проекты нормативных актов по вопросам, относящимся к его компетенции;

—  проводит анализ фактического состава государственных служащих и готовит предложения государственным органам о повышении эффективности их работы;

—  ведет компьютерный учет данных о государственных служащих первой-третьей категорий;

—  осуществляет меры по усовершенствованию конкурсного отбора на государственную службу, проведению аттестации

1  Офіційний вісник України. — 1999. — № 40. — Ст. 1985.

2  Там же. — 2000. — № 7. — Ст. 263.

149

>>>150>>>

государственных служащих с обеспечением объективной оценки их деятельности;

—  готовит и вносит на рассмотрение Кабинета Министров Украины предложения об отнесении существующих должностей государственных служащих, которые не перечислены в статье 25 Закона Украины «О государственной службе», а также новых должностей государственных служащих к соответствующим категориям;

—  готовит проекты актов Президента Украины и Кабинета Министров Украины о присвоении рангов государственным служащим, которые занимают должности, отнесенные к первой и второй категориям;

— представляет выводы относительно назначения на должности и увольнения с должностей первых заместителей и заместителей руководителей центральных органов исполнительной власти, которые отвечают за работу кадровых служб, предварительно рассматривает вопросы о назначении на должности и увольнении с должностей руководителей кадровых служб этих органов, а также руководителей аппарата и руководителей кадровых служб областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, директоров региональных центров повышения квалификации государственных служащих и руководителей государственных предприятий, учреждений и организаций;

—  осуществляет методическое руководство работой с кадровым резервом, анализирует предложения центральных и местных органов исполнительной власти относительно формирования кадрового резерва на должности государственных служащих, назначение на которые осуществляется Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины, а также Кабинетом Министров Украины, и обобщенные материалы ежегодно представляет на рассмотрение Кабинету Министров Украины;

— осуществляет мероприятия, направленные на предупреждение проявлений коррупции среди государственных служащих, обобщает отчетность центральных и местных органов исполнительной власти по вопросам соблюдения требований Закона Украины «О борьбе с коррупцией»1 и подает ее Кабинету Министров Украины;

—  проверяет в государственных органах и органах местного самоуправления соблюдение требований Законов Украины «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией» и других актов законодательства по вопросам государственной службы и др.

1 Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 34. — Ст. 266.

150

>>>151>>>

Для выполнения задач, возложенных на Главгосслужбу, она имеет право: привлекать ученых, специалистов центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций (по согласованию с их руководителями) для рассмотрения вопросов, относящихся к ее компетенции; формировать в случае необходимости комиссии и экспертные группы с привлечением ученых, сотрудников центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (по согласованию с их руководителями) для подготовки проектов актов законодательства, осуществления их экспертизы и предоставления разъяснений; получать в установленном законодательством порядке от органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, государственных предприятий, учреждений и организаций статистические данные, другие документы и материалы, необходимые для выполнения возложенных на нее задач; созывать в установленном порядке совещания по вопросам, относящимся к ее компетенции; представлять Кабинет Министров Украины по его поручению в международных организациях и во время заключения соответствующих международных договоров Украины.

Одним из важных направлений деятельности Главгосслужбы является проведение проверок, регламентируемых Положением о порядке проведения Главгосслужбой проверок (утв. приказом Главгосслужбы от 18 мая 2000 г.)1. Объектами таких проверок выступают государственные органы и органы местного самоуправления на предмет:

—  установления фактического состояния соблюдения единой государственной политики в сфере государственной службы, повышения ее эффективности, соблюдения государственными органами и органами местного самоуправления правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины права на государственную службу и участие в местном самоуправлении;

—  установления фактического состояния выполнения законодательных и иных нормативно-правовых актов по вопросам борьбы с коррупцией и предупреждения ее проявлений в органах государственной власти и местного самоуправления;

— составление и предоставление практических рекомендаций относительно повышения эффективности деятельности по вопросам, которые проверялись, устранение выявленных недостатков и предотвращение их в будущем.

Право проводить проверки принадлежит: а) должностным лицам Главгосслужбы; б) лицам, привлеченным Главгос-

1 Офіційний вісник України. — 2000. — № 22. — Ст. 918.

151

>>>152>>>

службой к проведению проверки в качестве специалистов или экспертов из других учреждений и организаций, в том числе контрольных, налоговых, таможенных или правоохранительных органов. Следует отметить, что правовой статус вышеуказанных лиц при проведении проверок неодинаковый. Должностные лица Главгосслужбы имеют право:

—  получать в установленном порядке информацию и документацию относительно правовых, организационно-распорядительных, финансово-экономических оснований и обоснованности подготовки, рассмотрения, принятия и издания нормативно-правовых, административных, распорядительных, других актов и документов (постановлений, решений, распоряжений, приказов, положений, инструкций, стандартов, порядков, указаний, инструктивных писем и т. п.) о соблюдении Законов Украины «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией», других актов законодательства по вопросам государственной службы;

—  получать от должностных лиц объекта, на котором проводится проверка, необходимые справки, сведения, статистические данные, другую информацию;

— требовать и получать от должностных лиц объекта проверки устные и письменные объяснения по вопросам, касающимся предмета проверки;

—  предъявлять руководителям, другим должностным лицам объекта проверки требования по неотложному устранению выявленных нарушений, которые требуют немедленного реагирования, отдельно указав об этом в акте проверки;

—  в случае необходимости исследовать вопросы, требующие специальных знаний, ставить перед руководством Главгосслужбы вопрос о привлечении к проверке на любой стадии специалистов или экспертов.

В отличие от полномочий должностных лиц Главгосслужбы, на должностные лица, уполномоченные проводить проверки от имени Главгосслужбы, возлагаются следующие обязанности: строго придерживаться требований Конституции Украины, Законов Украины «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией», иных актов действующего законодательства; проводить проверку в соответствии с утвержденной программой и планом проведения названного мероприятия; строго придерживаться принципов законности, полноты, объективности, достоверности и доказательности результатов проверки; не вмешиваться в оперативную деятельность объекта проверки, без необходимости не обнародовать свои выводы до завершения проверки и др.

152

>>>153>>>

9.3.    Понятие и виды государственных служащих

В юридической литературе неоднократно делались попытки определить понятие «государственный служащий». В результате большинство авторов пришли к выводу, что этот термин следует трактовать как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле государственный служащий — это профессиональный работник любой государственной организации: органа, учреждения, предприятия, а в узком — это профессиональный работник органов государственной власти. На законодательном уровне определение понятия «государственный служащий» закреплено в ст. 1 Закона Украины «О государственной службе» через определение самой государственной службы. То есть государственный служащий — это лицо, которое осуществляет профессиональную деятельность, занимая должности в государственных органах и их аппарате, по практическому выполнению задач и функций государства и получает заработную плату за счет государственных средств. Таким образом, законодатель закрепил понятие «государственный служащий» в узком понимании.

Основными признаками государственного служащего являются:

— должность в государственных органах и их аппарате;

—  профессиональная деятельность по практическому выполнению задач и функций государства;

— получение за это заработной платы за счет государственных средств.

К государственным служащим не относятся лица, проходящие стажировку в государственных органах, поскольку они не занимают должностей в этих органах а только претендуют на них.

Важное практическое значение имеет вопрос момента возникновения статуса государственного служащего (с момента зачисления на должность или с момента принятия Присяги). Следует иметь в виду, что в действующем законодательстве о государственной службе он не решен. Пленум Верховного Суда Украины обобщая практику рассмотрения судами дел о коррупции и других действиях, связанных с коррупцией, установил, что статус государственного служащего лицо приобретает с момента зачисления на должность, независимо от того, приняло оно присягу или нет, предупреждено оно об ограничениях, предусмотренных для государственных служащих, или нет, присвоен ему ранг, или нет1.

Круг государственных служащих довольно разнообразен и раз-нопланов. Всех государственных служащих можно классифицировать на различные виды в зависимости от:

1 Постанова Пленуму Верховного Суду України. — Т. 2. — К., 2000.

153

>>>154>>>

— распределения государственной власти — государственные служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

—  характера государственной службы — гражданские и спе-

циализированные государственные служащие;

— объема должностных обязанностей — должностные лица и

лица, не являющиеся должностными.

В зависимости от характера полномочий, определяющих роль и степень участия государственных служащих в осуществлении государственно-властных функций, они делятся на руководителей, специалистов и исполнителей. При этом следует отметить, что единого мнения по поводу данной классификации в юридической науке нет. Некоторые ученые, в частности Ю. М. Старилов, считают ее принципиально неверной и предлагают свою: а) публичные государственные служащие; б) служащие и представители технического персонала, находящиеся на государственной службе1.

Руководитель — это государственный служащий, который занимает государственную должность, связанную с непосредственным осуществлением задач и функций государственных органов. К этой категории государственных служащих можно отнести: руководителей государственных органов и их заместителей; руководителей структурных подразделений государственных органов и их заместителей; лиц, наделенных полномочиями принимать решения и давать указания подчиненным им служащим.

Следует иметь в виду, что каждый руководитель несет персональную ответственность за:

— выполнение задач и функций государственного органа, подразделения и организацию деятельности подчиненных государственных служащих;

—  соблюдение государственной и служебной дисциплины;

— соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности государственного органа;

— качество и эффективность государственной деятельности во вверенной ему сфере.

В юридической литературе выделяют непосредственного руководителя, руководителя высшего уровня и руководителя высшего ранга. Например, в министерстве руководитель отдела является непосредственным руководителем своих подчиненных (специалистов), руководитель департамента — непосредственным руководителем своих подчиненных (руководителей отделов) и руководителем высшего уровня их подчиненных (специалистов), заместитель министра — руководителем высшего ранга.

1 Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: Учеб. пособ. — Воронеж, 1995. — С. 125.

154

>>>155>>>

Непосредственным руководителем является лицо, которое принимает правовые решения относительно личных дел подчиненного ему государственного служащего. К его основным полномочиям и функциям относятся: предоставление очередного и внеочередного отпуска или отказ в предоставлении отпуска, а также разрешение на увольнение со службы; прием заявлений об увольнении, установлении факта несоответствия занимаемой должности; издание официальных документов; принятие решений относительно дисциплинарных дел; контроль за соблюдением ограничений, связанных с государственной службой; аттестация персонала; принятие решений по вопросам работы с персоналом (перевод на другую должность, в том числе в одном и том же государственном органе; перевод в другой государственный орган и др.).

Специалист — это государственный служащий, который имеет необходимое профессиональное образование и оказывает содействие выполнению задач и функций государственного органа в пределах занимаемой государственной должности. К этой категории относятся государственные служащие, наделенные полномочиями осуществлять государственные властные функции, но не имеющие права осуществлять служебные юридически-властные действия как средства управления людьми. Их полномочия связаны с подготовкой проектов решений, юридических актов, обработкой вопросов, требующих специальных знаний. Специалисты, кроме знаний теории государственного управления, владеют знаниями в сферах определенной профессиональной деятельности: экономики, финансов, медицины, торговли, экологии и т. д.

Исполнители — это служащие, служебная деятельность которых не связана с действиями, влекущими юридические последствия или влияющими на содержание решений государственного органа. Их правомочность определяется задачами обеспечения служебной деятельности руководителей и специалистов путем создания материальных, информационных, совещательных и других условий, необходимых для выполнения последними служебных функций. К ним можно отнести: секретаря-референта, инженера, деловода, бухгалтера, экономиста и др.

Чрезвычайно важным и сложным является вопрос разграничения понятий «государственный служащий» и «государственный политический деятель». Определение понятия и сущности государственного служащего приведено выше. Что же касается определения «государственный политический деятель», то действующее законодательство о государственной службе Украины его не предусматривает. В юридической науке по этому поводу высказываются различные мнения. Их обобщение дает возможность утверждать, что к этой категории следует отнести должности Президента Украины, народных депутатов, членов Кабинета Министров Украины, первых заместителей министров. К государ-

155

>>>156>>>

ственным политическим деятелям не могут быть отнесены депутаты местных советов и местные головы, поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В этой связи следует подчеркнуть, что политический характер указанных должностей не сводится к факту обязательной принадлежности вышеупомянутых лиц к определенной политической партии (критерий необязательный, хотя и вполне возможный). Специфика статуса государственных политических деятелей проявляется в следующем:

а)  особый порядок назначения (или избрания) на должности государственных политических деятелей, который регламентируется прежде всего Конституцией Украины;

б)  специфический порядок увольнения с должностей указанных лиц и прекращения их полномочий;

в) особый вид ответственности — политической, которая носит

открытый публичный характер (отстранение от должности; объявление резолюции недоверия; отставка; неизбрание повторно Президента или народного депутата как опосредованное «привлечение к ответственности», процедура импичмента).

Государственный политический деятель — это лицо, которое приобрело данный статус в результате избрания народом Украины или назначения всенародно избранными носителями власти посредством особых процедур на определенный срок, принимает в пределах своих полномочий нормативные решения, руководствуется собственными политическими приоритетами и несет политическую ответственность за свою деятельность.

В юридической науке особое внимание уделяется выяснению сущности термина «должностное лицо». Определение понятия «должностное лицо» приводится в Законе «О государственной службе». В соответствии со ст. 2 Закона должностными лицами считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппаратов, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций. Такое определение представляется довольно неконкретным и нечетким. В административной науке должностным лицом в системе государственной службы считается служащий, который наделен государственно-властными полномочиями, имеет в подчинении других государственных служащих или распоряжается в административном порядке материальными и денежными ресурсами.

Определяющими критериями сущности должностного лица являются организационно-распорядительные и консультативно-совещательные функции. Как указано в постановлении Пленума

156

>>>157>>>

Верховного Суда Украины от 7 октября 1994 г. «О судебной практике в делах о взяточничестве», организационно-распорядительной функции — это «функции по осуществлению руководства отраслью промышленности, трудовым коллективом, участком роботы на предприятиях, в учреждениях или организациях...». Другими словами, это полномочия по непосредственному управлению людьми, участками работы, производственными или технологическими процессами. Эти полномочия проявляются в правах и обязанностях относительно подбора и расстановки кадров, приема и увольнения, в планировании деятельности предприятия, учреждения, организации и руководстве ими.

Определение консультативно-совещательных функций отсутствует как в законодательстве, так и в судебной практике. Исходя из лексического толкования слов «консультант» — специалист, дающий советы, «советник» — тот, кто дает установки как поступать, относительно Закона «О государственной службе» можно считать, что консультативно-совещательные функции — это полномочия по разработке проектов нормативно-правовых актов и решений, издаваемых должностными лицами, которые осуществляют организационно-распорядительные функции. Такие функции выполняют помощники, советники и секретари Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, членов правительства и др.

9.4.    Прохождение государственной службы

Прохождение государственной службы включает в себя принятие на государственную службу, продвижение по ней служащих, стимулирование их работы, решение других вопросов, связанных со службой. То есть под прохождением подразумеваются определенные юридические факты, характеризующие служебно-правовое положение государственного служащего, которое отображается в его личном деле. К таким фактам относятся: получение более высокой государственной должности; присвоение очередного ранга; увеличение размера денежного содержания; зачисление в кадровый резерв; направление на переподготовку и повышение квалификации; направление на стажировку («временное испытание должности») и др.

Ключевым моментом прохождения государственной службы является продвижение по службе. Оно осуществляется путем: а) занятия более высокой должности; б) присвоения государственному служащему более высокого ранга. Продвижение государственного служащего может иметь место при следующих условиях: наличии вакантной государственной должности; наличии необходимого профессионального образования, специализации,

157

>>>158>>>

опыта работы, знание Конституции и законодательства; наличии необходимого стажа государственной службы; прохождении конкурса и т. д.

Следует обратить внимание на то, что прямых запретов на продвижение по службе в законодательстве не предусмотрено. Вместе с тем, исходя из отдельных правовых положений, можно утверждать, что государственный служащий не имеет права на продвижение по службе: во время испытания при замещении государственной должности; в период дисциплинарного взыскания, возбуждения уголовного дела или проведения служебного расследования; в пределах граничного возраста для пребывания на государственной службе и др.

Важным является выяснение того факта, что у государственного служащего есть право на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей; добросовестного выполнения своих служебных обязанностей и т. д, однако нет никаких правовых оснований толковать это право как субъективное право государственного служащего, то есть он не имеет права требовать продвижения по службе, поскольку назначение на должность относится к компетенции государственного органа или должностного лица. Основным принципом решения вопроса о продвижении по службе является: государственный интерес к оптимальному замещению должностей государственных служащих должен иметь приоритетное значение перед личным интересом государственного служащего, который стремится к продвижению по службе. При этом на государственный орган возлагается обязанность, с учетом его профессиональных качеств, не препятствовать служащему в продвижении по государственной службе в пределах государственно-служебных и финансовых возможностей государственного органа.

Под кадровым резервом для государственной службы следует понимать государственных служащих, которые объединяют в себе высокую компетентность, инициативность и творческий подход к выполнению служебных обязанностей и способны при дополнительной подготовке достичь соответствия квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным служащим высшего уровня, на который они претендуют.

Кадровый резерв формируется государственным органом из:

—  руководителей и специалистов предприятий, учреждений, организаций, сфера деятельности которых относится к компетенции данного государственного органа и других органов;

—  работников местных органов исполнительной власти и органов самоуправления;

—  выпускников высших учебных заведений в соответствии с профилем;

158

>>>159>>>

— государственных служащих, которые повысили квалификацию, прошли стажировку или рекомендованы для продвижения на более высокие должности;

—  лиц, рекомендованных конкурсными комиссиями для зачисления в кадровый резерв.

В кадровый резерв зачисляются профессионально подготовленные работники, которые успешно справляются с выполнением служебных обязанностей, проявляют инициативу, имеют организаторские способности и необходимый опыт работы, успехи в обучении, при наличии их согласия. Зачисление проводится руководителем государственного органа по предложению руководителей его структурных подразделений.

Следует обратить внимание на то, что с работниками, зачисленными в кадровый резерв, проводится работа в соответствии с утвержденными руководителями органа годовыми планами, в которых предполагается: систематическое обучение путем самообразования; периодическое обучение и повышение квалификации в соответствующих учебных заведениях; участие в работе семинаров, совещаний, конференций по соответствующим проблемам и вопросам деятельности государственных органов и структурных подразделений; стажировка в соответствующем государственном органе сроком до двух месяцев; замещение на период отсутствия государственного служащего должности, на которую работник зачислен в кадровый резерв; участие в подготовке проектов актов законодательства и других нормативных документов и т. д.

Если должность, на которую работник зачислен в кадровый резерв, становится вакантной, то он имеет приоритетное право на ее замещение при проведении конкурса.

Аттестация имеет важное значение в практической деятельности служащих. Сущность аттестации можно рассматривать и в широком, и в узком смысле. В широком смысле аттестация решает следующие основные задачи: а) соблюдение на практике принципов государственной службы; б) обеспечение законности в системе функционирования государственной службы; в) формирование профессионального кадрового персонала государственных органов; г) выявление потенциальных возможностей государственного служащего с целью повышения его по службе; д) применение к государственному служащему мер ответственности и стимулирования, повышение дисциплины и др.

Аттестация в узком смысле проводится с целью проверки и оценки профессиональных, деловых и личных качеств служащего, установление его служебно-должностного соответствия предъявляемым требованиям.

Правовой институт аттестации представляет собой систему правовых норм, регулирующих аттестационно-правовые отношения, которые складываются при прохождении государственной

159

>>>160>>>

службы, при оценке деловых, личных, моральных качеств служащих, результатов их работы и действенного контроля за деятельностью служащих с целью определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего должности, которую он занимает; решение вопроса о присвоении государственному служащему рангов и категорий и в повышении эффективности управления.

Основными принципами аттестации государственных служащих являются: всеобщность; гласность; периодичность; объективность; комплексность; коллективность и обоснованность оценки и рекомендаций аттестационной комиссии; обязательность принятия по результатам аттестации организационно-правовых мер ответственности и стимулирования.

Механизм аттестации, как способ организации и осуществления аттестационной деятельности, представляет собой комплексное организационное образование и состоит из четырех элементов:

1) субъекта аттестации; 2) объекта аттестации; 3) непосредственной деятельности по оценке и контролю за работой служащих (аттестационная процедура); 4) правовых норм, которые регулируют порядок проведения аттестации. В свою очередь, аттестационная процедура содержит в себе:

а) постановку цели и задач аттестации;

б) разработку подготовительных мероприятий;

в) сбор, изучение, анализ, обобщение информации об аттестуе-

мом служащем;

г) разработку системы оценки служащего;

д)  проведение аттестационной оценки служащих, выявление степени их соответствия занимаемой должности;

е) подготовку аттестационными комиссиями рекомендаций;

ж) установление порядка принятия руководящим органом или руководителем структурного подразделения государственного органа по результатам аттестации решения о присвоении государственному служащему квалификационного разряда, о материальном или моральном стимулировании, включении его в резерв на продвижение;

з) формирование порядка реализации результатов аттестации. Положение о порядке проведения аттестации государственных

служащих (утв. постановлением КМУ от 28 декабря 2000 г.)1 предусматривает, что аттестации подлежат все государственные служащие органов исполнительной власти, кроме назначенных на должность Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины, коллегиальным органом или органом высшего уровня; государственные служащие патронатной службы, а также лица, которые пребывают на занимаемой должности менее одного года.

1 Офіційний вісник України. — 2001. — № 1—2. — Ст. 27.

160

>>>161>>>

Данное Положение регулирует порядок проведения аттестации, полномочия аттестационной комиссии, порядок принятия решения аттестационной комиссией, выполнение рекомендаций аттестационной комиссии руководителем органа.

Аттестационная комиссия на основании всестороннего рассмотрения выполнения основных обязанностей, профессионального уровня служащего и его деловых качеств может принять одно из следующих решений:

—  соответствует занимаемой должности;

—  соответствует занимаемой должности при условии выполнения рекомендаций о: получении образования; прохождении переподготовки; повышении квалификации; стажировке на соответствующей должности; изучении иностранного языка; приобретении умений работы на компьютере и др.;

—  не соответствует занимаемой должности.

На каждого государственного служащего ведется личное дело.

Под личным делом государственного служащего понимается основной юридический документ, содержащий полные сведения о прохождении лицом государственной службы. Порядок ведения личных дел регулируется постановлением Кабинета Министров Украины от 25 мая 1998 г. «Об утверждении Порядка ведения личных дел государственных служащих в органах исполнительной власти»1. Личные дела оформляются и ведутся кадровой службой государственного органа по установленной форме. Государственный служащий имеет право на ознакомление со всеми документами своего личного дела. Перечень документов, которые должны быть в личном деле, приводится в названном выше Положении. Кадровая служба государственного органа обеспечивает конфиденциальность сведений, находящихся в личных делах государственных служащих.

9.5.    Ответственность государственных служащих

Юридическая ответственность государственных служащих выступает важным элементом их правового статуса и может быть определена как предусмотренная санкцией правовой нормы мера государственного принуждения, в которой проявляется государственное осуждение служащего, виновного в совершении правонарушения, который должен понести наказание личного или имущественного характера.

За совершение разного рода правонарушений государственные служащие подлежат определенным видам юридической ответ-

1 Там же. — 1998. — № 21. — Ст. 764.

161

>>>162>>>

ственности: уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой.

В случае совершения преступления государственные служащие привлекаются к уголовной ответственности на общих основаниях, в порядке, предусмотренном УК Украины. Государственные служащие, являющиеся должностными лицами, выступают специальными субъектами должностных преступлений, которым в УК посвящена целая глава. Однако необходимо указать, что определение должностного лица, закрепленное в ст. 164 УК Украины, не совпадает с понятием должностного лица, установленным ст. 2 Закона Украины «О государственной службе».

Основными особенностями дисциплинарной ответственности является то, что она применяется в пределах служебной подчиненности, а ее основанием может выступать административный проступок, дисциплинарный проступок или нарушение морального характера. Относительно последнего следует указать, что дисциплинарная ответственность может наступить за совершение лицом проступка, позорящего его как государственного служащего или дискредитирующего государственный орган, в котором он работает. Дисциплинарная ответственность регламентируется Законом Украины «О государственной службе» и КЗоТ Украины. По отдельным видам государственных служащих указанный вид ответственности регламентируется исключительно административно-правовыми нормами, предусмотренными в законах, уставах и положениях о дисциплине. Это касается служащих органов внутренних дел Украины, Вооруженных сил Украины, органов прокуратуры, СБУ и др.

Гражданско-правовая ответственность государственных служащих наступает в порядке, предусмотренном ГК Украины.

Кроме ГК Украины, который определяет общий порядок возмещения нанесенного ущерба, гражданско-правовая ответственность отдельных категорий государственных служащих регулируется Законом от 1 декабря 1994 г. (с изменениями и дополнениями) «О порядке возмещения ущерба, нанесенного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда»1.

В соответствии с положениями этого Закона возмещению подлежит ущерб, нанесенный гражданину вследствие:

— незаконного осуждения, незаконного привлечения как обвиняемого, незаконного взятия и содержания под стражей, незаконного проведения, в ходе расследования или судебного рассмотрения уголовного дела, обыска, изъятия, незаконного наложения штрафа, незаконного отстранения от работы (должности) и других процессуальных действий, кото-

1 Ведомости Верховной Рады Украины. — 1995. — № 1. — Ст. 1.

162

>>>163>>>

рые ограничивают права граждан. В данном случае нанесенный ущерб возмещается в полном объеме, независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;

—  незаконного применения административного ареста или исправительных работ, незаконной конфискации имущества;

—  незаконного проведения оперативно-розыскных действий, предусмотренных Законами Украины от 18 февраля 1992 г. (с изменениями и дополнениями от 18 января 2001 г.) «Об оперативно-розыскной деятельности»1, «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью» и другими актами законодательства.

Право на возмещение вреда возникает в случаях:

—  постановления оправдательного приговора суда;

— закрытия уголовного дела из-за отсутствия совершения преступления или недоказанности участия обвиняемого в совершении преступления;

—  отказа в возбуждении уголовного дела или закрытия уголовного дела;

—  закрытие дела об административном проступке. Государство возмещает гражданину:

— заработок и другие денежные средства, которые он истратил вследствие незаконных действий;

—  имущество (в том числе деньги, денежные вклады и проценты по ним, ценные бумаги и проценты по ним, долю в уставном фонде хозяйственного общества, участником которого был гражданин, и прибыль, которую он не получил соответственно этой доле, другие ценности), имущество конфискованное или обращенное в доход государства судом, изъятое органами дознания или предварительного следствия, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, а также имущество, на которое наложено арест;

— штрафы, взысканные во исполнение приговора суда, судебные расходы и иные расходы, уплаченные гражданином;

— суммы, уплаченные гражданином в связи с предоставлением ему юридической помощи;

—  моральный ущерб.

Имущество возвращается в натуральном виде, а в случае невозможности возврата в натуральном виде его стоимость возмещается за счет тех предприятий, учреждений, организаций, которым оно было передано бесплатно. Стоимость жилых домов, квартир, других сооружений возмещается только в случае, если указанное имущество не сохранилось в натуральном виде и гражданин отказался, от предоставления ему равноценного жилого

1 Там же. — 1992. — № 22. — Ст. 303.

163

>>>164>>>

помещения с бесплатной передачей в его собственность или в случае согласия на это гражданина.

Стоимость утраченного жилища возмещается исходя из рыночных цен, которые действуют на момент обращения гражданина с ходатайством о возмещении вреда.

В случае ликвидации предприятий, учреждений, организаций, которым имущество было передано бесплатно, или из-за недостаточности у них средств для возмещения вреда стоимость имущества возмещается за счет государственного бюджета. Стоимость имущества определяется по ценам, которые действуют на момент принятия решения о возмещении ущерба. В случае повреждения имущества причиненный ущерб возмещается полностью.

В случае смерти гражданина право на возмещение ущерба переходит к его наследникам.

Рассматривая материальную ответственность государственных служащих, следует отметить, что она носит правовосстановитель-ный характер. Материальная ответственность наступает за проступок, который причинил материальный ущерб органу, и выражается в возмещении виновным служащим причиненного ущерба. Как и для всех иных граждан, материальная ответственность может быть полной или ограниченной. Особенности материальной ответственности для военнослужащих установлены Постановлением Верховной Рады Украины «Об утверждении Положения о материальной ответственности военнослужащих за ущерб, причиненный государству» от 23 июня 1995 г.

Административная ответственность государственных служащих наступает за совершение государственным служащим административного проступка. В целом административная ответственность государственных служащих наступает на общих основаниях за некоторыми исключениями. Так, государственные служащие выступают специальными субъектами при совершении административных нарушений, предусмотренных Законом Украины «О борьбе с коррупцией».

Основным нормативным актом, регулирующим вопросы борьбы с коррупцией, является Закон Украины «О борьбе с коррупцией». Он впервые на законодательном уровне закрепляет определение коррупции. Коррупция — это деятельность лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ. Кроме коррупции, в Законе используются такие понятия, как «коррупционные деяния» и «иные правонарушения, связанные с коррупцией». К первым относятся такие деяния, как:

а) незаконное получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, в связи с выполнением таких функций, материальных благ, услуг, льгот или иных пре-

164

>>>165>>>

имуществ, в том числе принятие или получение предметов (услуг) путем их приобретения по цене (тарифу), существенно низшей их фактической (соответствующей действительности) стоимости;

б) получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости или другого имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.

К иным правонарушениям, связанные с коррупцией, относятся:

а)  нарушение специальных ограничений относительно государственных лиц и других лиц, уполномоченных на выполнение функций государства, направленных на предупреждение коррупции (ст.ст. 5, 8 Закона);

б) нарушение требований финансового контроля (ст.ст. 6, 9);

в)  неприменение руководителем мер по борьбе с коррупцией (ст. 10);

г)  умышленное невыполнение лицами, на которых возложены обязанности по борьбе с коррупцией, этих обязанностей (ст. 11).

До принятия Закона Украины «О борьбе с коррупцией» борьбу с этим отрицательным явлением осуществляли специальные подразделения по борьбе с организованной преступностью МВД Украины, СБУ, Координационный комитет по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, а также органы прокуратуры Украины, таможенные и иные органы. С принятием вышеупомянутого Закона перечень таких органов сузился. Полномочиями борьбы с коррупцией наделены соответствующие подразделения МВД, СБУ, органов прокуратуры, иные органы и подразделения, создаваемые для борьбы с коррупцией.

За совершение коррупционных деяний одновременно наступает и административная и дисциплинарная ответственность. Специфика двойной ответственности обусловлена тем, что в этом случае происходит посягательство и на трудовые, и на административные правоотношения.

При этом необходимо иметь ввиду, что субъектами ответственности за коррупционные деяния и иные правонарушения, связанные с коррупцией, могут быть государственные служащие, народные депутаты Украины, депутаты и головы городских советов, должностные лица органов местного самоуправления. Кроме названных лиц, к субъектам коррупционных правонарушений относятся судьи, прокуроры, следователи, лица рядового и начальственного состава органов внутренних дел, сотрудники службы безопасности, должностные лица налоговой администрации, таможенной службы, а также работники аппарата судов, прокуратуры и других указанных органов, уполномоченные на выполнение

165

>>>166>>>

функций государства (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Украины от 25 мая 1998 г. «О практике рассмотрения судами дел о коррупционных деяниях и других правонарушениях, связанных с коррупцией»). В отдельных статьях Закона предусмотрены особые виды служащих (в ст. 10 — руководители, в ст. 11 — лица, уполномоченные на составление протокола о совершении коррупционного правонарушения, в ч. 2 ст. 5 — должностные лица).

Коррупционные правонарушения совершаются только при наличии прямого умысла. То есть лицо, которое осуществляет коррупционное деяние, осознает, что, будучи уполномоченным на выполнение функций государства, незаконно получает в связи с выполнением таких функций какие-либо материальные блага, льготы и стремится действовать именно таким образом.

Объектом посягательства коррупционных деяний является установленный порядок осуществления служебных полномочий лицами, уполномоченными на осуществление функций государства. Кроме того, каждое конкретное правонарушение, в зависимости от функций, которые выполняет уполномоченное лицо, характеризуется непосредственным объектом.

Объективная сторона всех коррупционных правонарушений характеризуется противоправными деяниями (действиями или бездействиями). Поскольку последствия совершения коррупционных правонарушений диспозициями конкретных норм Закона не предусмотрены, они не имеют значения для квалификации указанных деяний как коррупционных. Получение лицом, уполномоченным на выполнение функций государства, гонорара или другого вознаграждения за научную, преподавательскую, творческую деятельность или медицинскую практику Законом не запрещено, и потому коррупционным деянием не считается.

>>>167>>>

Раздел III. Государственное управление