Глава 44. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНИМИ СНОШЕНИЯМИ

44.1. Организационно-правовые основы управления внешними сношениями

После принятия Декларации о государственном суверенитете Украины 16 июня 1990 г.1 и Акта о независимости Украины от 24 августа 1991 г.2 Украина вышла на новый виток своего создания государства. Весомым фактором утверждения суверенитета Украины становится и внешнеполитическая деятельность.

Конституция Украины в ст. 18 определяет, что внешнеполитическая деятельность Украины направлена на обеспечение ее национальных интересов и безопасности путем поддержки мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества по общеопределенным принципам и нормам международного права3.

2 июля 1993 г, Верховная Рада Украины одобрила «Основные направления внешней политики Украины» в которых, в частности, отмечается, что внешняя политика Украины направлена на выполнение главнейших задач создания и развития Украины как независимого демократического государства, таких как: обеспечение стабильности международного положения Украины; сохранение территориальной целостности государства и неприкосновенности ее границ; включение национального хозяйства в мировую экономическую систему для его полноценного экономического развития; повышение благосостояния народа; защита прав и интересов граждан Украины, ее юридических и физических лиц за границей; создание условий для поддержания контактов с зарубежными украинцами и выходцами из Украины, предоставление им помощи согласно международному праву; распространение в мире образа Украины как надежного и предвиденного партнера.

С целью определения основных принципов внешней политики Украины и развития ее дипломатической службы был принят ряд соответствующих законов и нормативных актов, которые касаются различных аспектов осуществления Украиной своей внешней политики, полномочий и задач государственных органов Украины.

1  Відомості Верховної Ради України. — 1990. — № 31. — Ст. 429.

2  Там же. — 1991. — № 38. — Ст. 502.

3  Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. — К, 1996.

856

>>>857>>>

Среди них надлежит отметить: «Декларацию о государственном суверенитете Украины» от 16 июня 1990 г.1, «Акт о независимости Украины» от 24 августа 1991 г.2, Положение «О дипломатическом представительстве Украины за границей» 1992 г.3, Положение «О Министерстве иностранных дел» от 3 апреля 1999 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 года4, Закон Украины «О дипломатической службе» от 20 сентября 2001 г.5, Консульский устав Украины от 2 апреля 1994 г.6

Все это позволяет сегодня утверждать, что в Украине уже создана довольно развитая нормативно-правовая база для эффективного осуществления внешней политики.

Воздавая дань справедливости нужно сказать, что Украина как союзная республика СССР почти одна изо всех республик, имела свое внешнеполитическое ведомство, которое, как в сущности, так и по форме, играло незначительную роль в существующей тогда политической системе.

В советские времена Министерство иностранных дел УССР имело лишь четыре зарубежных представительства, и те при международных организациях: в Нью-Йорке, Париже, Женеве, что было почти единственным каналом осуществления Украинской ССР своей международно-правовой деятельности в многосторонней дипломатии. Несмотря на это, ведомство давало большую пользу, особенно в накоплении опыта внешнеполитических отношений с другими государствами мира.

Интересные данные по этому вопросу приводит ректор Дипломатической академии профессор Б. И. Гуменюк в своем труде «Основы дипломатической и консульской службы»7. На начало 90-х годов Министерство иностранных дел Украины насчитывало 156 человек, из которых лишь 97 были дипломатами, остальные — административно-технический и вспомогательный персонал. Состоянием на 1 января 1997 г. Украину как независимое государство признали 154 страны мира, 138 из них установили с ней дипломатические отношения, 58 иностранных государств открыли свои посольства, послы 41 страны мира выполняют свои функции в Украине по совместительству, три страны представлены почетными консулами. В Украине открыты 8 представительств

1  Відомості Верховної Ради України. — 1990. — № 31. — Ст. 429.

2  Там же. — 1991. — № 38. — Ст. 502.

3  Голос України. — 1993. — 26 червня.

4  Офіційний вісник України. — 1999. — № 14. — Ст. 550.

5  Відомості Верховної Ради України. — 2002. — № 5. — Ст. 29.

6  Информационно-справочный бюллетень по консульским вопросам. — К., 1996. — С. 68-86.

7  Гуменюк Б. І. Основи дипломатичної та консульської служби. — К., 1998. — Ст. 4-6.

857

>>>858>>>

ведущих международных организаций, одно генеральное консульство, одно представительство военного атташе.

Сегодня в 67 странах Украина открыла 50 посольств, 8 генеральных консульств, 8 постоянных представительств при международных организациях, в которых работает более чем 955 человек, и в центральном аппарате — 545 человек.

Украина стала членом 40 международных межправительственных организаций, в частности ОБСЕ, Совета Европы, ЧЕС, ЦЕИ, что свидетельствует о том, что Украина проводит гибкую и сбалансированную политику в направлении развития двухсторонних международных отношений, расширении участия в Европейском региональном сотрудничестве, сотрудничества в рамках СНГ и членства в иных международных организациях.

Украина реализует свою внешнюю политику основываясь на общепризнанных нормах и принципах международного права, Статуса ООН, Хельсинского заключительного акта, Парижской хартии для Новой Европы, и иных документов ОБСЕ. При этом основным требованием в осуществлении внешней политики является наиболее полная и наиболее эффективная реализация стратегических, геополитических, экономических, региональных и локальных интересов Украины.

Украина проводит взвешенную, последовательную и целенаправленную внешнеполитическую деятельность. Основные направления ее внешней политики в целом остаются неизменными со времени провозглашения независимости в 1991 году. Украина последовательно и неуклонно строит свою внешнюю политику на основе безоговорочного соблюдения принципов международного права, Устава ООН и иных международно-правовых актов. Позиция нашего государства закреплена в одобренных Верховной Радой 2 июля 1993 г. «Основных направлениях внешней политики Украины», являющихся концептуальным документом, на котором базируется и развивается внешнеполитическая деятельность Украины. На данном этапе можно определить такие три основные направления внешней политики Украины: 1) развитие двухсторонних межгосударственных отношений; 2) европейская и евроатлантическая интеграция; 3) многосторонняя дипломатия.

В двухсторонних отношениях приоритетными являются два направления деятельности украинской дипломатии: отношения с соседними странами; отношения со стратегически важными партнерами и влиятельными государствами мира.

Европейская и евроатлантическая интеграция в первую очередь означает: дальнейшее политическое и институционное сближение с Европейским Союзом и эволюционное продвижение к конечной цели интеграции Украины — вхождению в Европейский Союз; адаптирование украинского законодательства к нормам Европейского Союза и Совета Европы как ключевой интеграционный элемент; углубление отношений Украины с НАТО как

858

>>>859>>>

одной из основных составных всеохватывающей системы европейской стабильности и безопасности.

В рамках многосторонней дипломатии можно выделить такие приоритетные направления внешнеполитической деятельности: обеспечение эффективного участия государства в деятельности международных организаций; налаживание эффективного регионального и субрегионального сотрудничества, усиление роли Украины в региональных и субрегиональных организационных форумах и объединениях; активизация деятельности во многосторонних договоренностях в области разоружения, в т. ч. ядерного, мероприятий доверия, в миротворческих и мироподдерживающих операциях, безопасных режимах и контрольных механизмах.

Политическая функция, которую осуществляет государство, разделяется на внутреннюю и внешнеполитическую деятельность. Определяющей является внутриполитическая деятельность, поскольку как раз она закрепляет соответствующие общественные отношения, государственный строй, определяет основные принципы функционирования всей государственной структуры и является основным политическим средством существования и укрепления государственной власти. Внешняя политика Украины, как политика любого государства, подчинена ее внутриполитическим целям. Любая страна не сможет долго поддерживать свой авторитет на международной арене, если не обеспечит слаженное и эффективное функционирование своих внутренних институций и самостоятельность своей экономики. При этом экономика является основополагающей и фактически определяет место государства в мире, поэтому внешнеполитическая деятельность должна опираться на политически и экономически сильное государство и обеспечивать защиту его интересов.

Цели внешней политики определяются интересами государства и, исходя из этого, внешнеполитическая функция не может осуществляться сама по себе, независимо от определяющей внутренней деятельности, что четко зафиксированно в Законе Украины «О дипломатической службе» от 20 сентября 2001 г. Исходя из этого Закона известный специалист в области дипломатической деятельности государства В.О.Зорин классифицирует государственные органы внешних отношений на две отдельные группы:

— центральные органы внешних отношений государства;

—  заграничные органы внешних отношений государства.

В свою очередь группа центральных органов разделяется еще на две группы:

— органы общеполитического руководства, чей статус определяется Конституцией Украины;

— органы специальных (отраслевых, ведомственных) отношений Украины с иными странами.

К центральным органам общеполитического руководства, как определяет Конституция Украины, относятся высшие законода-

859

>>>860>>>

тельные органы власти: Верховная Рада Украины; глава государства — Президент Украины; Кабинет Министров и, прежде всего, Премьер-министр Украины; Министерство иностранных дел во главе с министром.

Согласно ст. 85 Кбнституции Украины к полномочиям Верховной Рады Украины относятся: определение основ внутренней и внешней политики; утверждение решений о предоставлении Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам и международным организациям, а также о получении Украиной от иностранных государств, банков и международных финансовых организаций займов, не предусмотренных Государственным бюджетом Украины, осуществление контроля за их использованием; одобрение решений о предоставлении военной помощи иным государствам, о направлении подразделений Вооруженных сил Украины в иные государства или о допуске подразделений вооруженных сил иных государств на территорию Украины; предоставление в установленный законом срок согласия на обязательность международных договоров Украины и денонсация международных договоров Украины. Непосредственно вопросами внешней политики в Верховной Раде Украины занимается Комитет по иностранным делам и связям с СНГ.

Учитывая, что Верховная Рада Украины имеет сессионный характер, она не может решать вопросы постоянного представительства государства в международных организациях и руководства ими, а также непрерывное руководство внешней политикой, которое осуществляется круглые сутки и не может прерываться ни на миг. Ряд традиционных полномочий возлагается только на главу государства, например:

—  назначение и освобождение послов и посланников;

—  принятие верительных и отзывных грамот аккредитованных в государстве послов и посланников иностранных государств;

— непосредственно встречается, ведет переписку и переговоры с главами иных государств, и представляет страну по всем вопросам внешних отношений.

Согласно ст. 102 Конституции Украины «Президент Украины является главой государства и выступает от его имени. Президент Украины является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина».

Конкретные полномочия Президента Украины содержит ст. 106 Конституции Украины. Так Президент Украины: обращается с посланием к народу и с ежегодным и внеочередным посланием к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины, представляет государство в международных отношениях,  осуществляет руководство внешнеполитической

860

>>>861>>>

деятельностью государства, ведет переговоры и заключает международные договоры Украины, принимает решение о признании иностранных государств, назначает и освобождает глав дипломатических представительств Украины в иных государствах и при международных организациях; принимает верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей иностранных государств, вносит в Верховную Раду Украины представление об объявлении состояния войны и принимает решение об использовании Вооруженных сил Украины в случае вооруженной агрессии против Украины, присваивает высшие воинские звания, высшие дипломатические ранги и прочие высшие специальные звания, а также классные чины.

Повседневное оперативное руководство в сфере внешней политики возложено на Кабинет Министров Украины, который не только намечает основные направления в этой работе, а организует и контролирует выполнение принятых внешнеполитических решений.

Так, согласно п. 1 ст. 116 Конституции Украины Кабинет Министров Украины обеспечивает государственный суверенитет и экономическую самостоятельность Украины, осуществление внутренней и внешней политики государства, выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины. Непосредственно руководство внешнеполитическими действиями и дипломатической службой государства Правительство осуществляет через Министерство иностранных дел, руководителю которого Правительство дает прямые поручения и следит за их выполнением.

44.2. Административно-правовой статус Министерства иностранных дел Украины

Деятельность Министерства иностранных дел Украины регулируется Положением «О Министерстве иностранных дел Украины», утвержденном Указом Президента Украины от 3 апреля 1999 г. с изменениями, дополнениями, внесенными Указом Президента Украины от 14 сентября 2000 года1.

Согласно п. 1 Положения «О Министерстве иностранных дел Украины» в редакции Указа Президента Украины от 3 апреля 1999 года Министерство иностранных дел Украины (МИД Украины) как центральный орган исполнительной власти является главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти по обеспечению реализации государственной политики в сфере внешних отношений Украины и координации мероприятий в этой сфере.

В своей деятельности Министерство иностранных дел Украины руководствуется Конституцией Украины, законами Украины,

1 Офіційний вісник України. — 2000. — № 38. — С. 1613.

861

>>>862>>>

актами Президента Украины, Кабинета Министров Украины, международными договорами Украины, а также этим Положением. Данное Положение определяет главные задачи Министерства иностранных дел Украины, которыми являются:

— участие в обеспечении национальных интересов и безопасности Украины путем поддержания мирного и взаимовыгодного сотрудничества с членами международного сообщества;

—  содействие обеспечению стабильности международного положения Украины, подъему ее международного авторитета, распространению в мире образа страны как надежного и предвиденного партнера;

— обеспечение реализации государственной политики по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз в сфере внешней политики и безопасности;

—  создание благоприятных условий для укрепления независимости, государственного суверенитета, экономической самостоятельности и сохранения территориальной целостности Украины;

—  обеспечение, в соответствии с предоставленными полномочиями, целостности и согласованности внешнеполитического курса Украины;

—  защита прав и интересов граждан и юридических лиц Украины за границей;

—  содействие развитию связей с зарубежными украинскими гражданами и предоставление этим общинам поддержки и защиты, согласно нормам международного права и действующего законодательства Украины.

Вместе с выполнением главных задач на Министерство иностранных дел возложены и другие задачи в сфере внешнеполитических связей, а также руководством собственными органами.

Согласно возложенным на него задачам Министерство иностранных дел:

—  принимает участие в осуществлении внешнеполитической деятельности государства;

—  разрабатывает предложения относительно основ внешних отношений и в установленном порядке представляет их Президенту Украины;

—  разрабатывает и представляет Президенту Украины и Кабинету Министров Украины предложения относительно инициатив международного характера и мероприятий, направленных на повышение эффективности сотрудничества Украины с иностранными государствами и международными организациями;

—  вносит в установленном порядке на рассмотрение Президенту Украины, Кабинету Министров Украины предложения относительно разработки проектов законодательных и

862

>>>863>>>

иных нормативно-правовых актов по вопросам внешней политики и дипломатической службы;

—  разрабатывает и представляет Президенту Украины и Кабинету Министров Украины предложения относительно реализации государственной политики по вопросам интеграции Украины в Европейский Союз, в сфере внешней политики и безопасности проводит соответствующие мероприятия и координирует мероприятия, осуществляемые органами исполнительной власти в этой сфере;

— разрабатывает и вносит Президенту Украины предложения относительно признания иностранных государств, установления дипломатических отношений с иностранными государствами;

—  проводит работу относительно повышения роли международного права в международных отношениях;

— оказывает содействие расширению политических, экономических, научно-технических, культурных, гуманитарных и иных связей Украины с иностранными государствами и международными организациями;

—  оказывает содействие во взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательных и судебных властей в части осуществления ими внешних отношений и соблюдения международных обязательств Украины;

—  вносит в установленном порядке предложения относительно заключения международных договоров Украины, прекращения, остановки их действия, в том числе вместе с иными центральными органами исполнительной власти, а также согласовывает представление таких предложений министерствами и иными органами исполнительной власти;

—  принимает участие в приведении национального законодательства Украины в соответствие с его международными обязательствами и готовит выводы и предложения относительно проектов законов, иных нормативно-правовых актов по вопросам внешнеполитической деятельности, международных отношений;

— оформляет или по доверенности Кабинета Министров Украины в установленном порядке предоставляет полномочия на заключение международных договоров, а также на участие в работе международных организаций и пр.

В систему Министерства иностранных дел Украины входят:

— дипломатические представительства;

— консульские учреждения;

—  постоянные представительства Министерства иностранных дел Украины;

— учреждения и организации, связанные с подготовкой, переподготовкой, повышением квалификации кадров.

863

>>>864>>>

Структура Министерства иностранных дел, кроме руководства Министерства, включает в себя:

—  послов по особым поручениям и главных советников;

—  региональные управления;

— функциональные управления;

—  административно-технические управления.

Министерство иностранных дел Украины возглавляет Министр, которого назначает на должность и освобождает от должности Президент Украины в установленном законодательством порядке.

Министр подчиняется непосредственно Президенту Украины по вопросам, относящимся к конституционным полномочиям Президента Украины.

Он имеет заместителей, которые назначаются на должности и освобождаются с должностей согласно законодательству Украины. Обязанности между заместителями распределяет Министр.

Заместители Министра выполняют по доверенности Министра отдельные его функции и замещают Министра в случае его отсутствия или невозможности выполнять им свои полномочия.

Министр иностранных дел Украины:

—  осуществляет управление в сфере внешних отношений Украины, направляет и координирует деятельность иных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к его ведению;

— осуществляет руководство Министерством иностранных дел Украины, его представительствами на территории Украины, Дипломатической академией при Министерстве иностранных дел Украины, иными учреждениями и организациями, относящимися к сфере его управления, а также обеспечивает руководство дипломатическими представительствами Украины за границей, консульскими учреждениями Украины за границей, представительствами Украины при международных организациях;

— присваивает дипломатические ранги советника первого класса, советника второго класса, первого секретаря первого класса, первого секретаря второго класса, второго секретаря первого класса, второго секретаря второго класса, третьего секретаря, атташе и осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством.

Для согласованного решения самых важных вопросов, относящихся к компетенции Министерства иностранных дел Украины, а также для определения основных направлений его деятельности, в Министерстве иностранных дел Украины образовывается коллегия в составе Министра (председатель коллегии), заместителей Министра по должности, иных руководящих работников Министерства иностранных дел Украины и ректора Дипломатической академии при Министерстве иностранных дел Украины.

864

>>>865>>>

Членов коллегии утверждает и освобождает от обязанностей Кабинет Министров Украины по представлению Министра. Решения коллегии проводятся в жизнь приказами Министерства иностранных дел Украины.

При Министерстве иностранных дел Украины действует Дипломатическая академия, устав которой утверждается Кабинетом Министров Украины.

Для рассмотрения научных рекомендаций и иных предложений относительно главных направлений развития внешней политики Украины, обсуждения и изучения самых важных международных проблем и иных вопросов в Министерстве иностранных дел Украины может образовываться Научный совет из высококвалифицированных специалистов и ученых. Состав Научного совета и положения о нем утверждает Министр.

Министерство иностранных дел Украины осуществляет свои полномочия непосредственно и через дипломатические представительства Украины за границей, консульские учреждения Украины за границей, представительства Украины при международных организациях, представительства Министерства иностранных дел Украины на территории Украины, организации и учреждения, относящиеся к сфере его управления.

Министерство иностранных дел Украины при выполнении возложенных на него задач взаимодействует с иными центральными и местными органами исполнительной власти и Советом министерств Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления, объединениями граждан, а также с соответствующими органами иных государств.

Министерство иностранных дел, в границах своих полномочий и согласно действующему законодательству, издает приказы, организовывает и контролирует их выполнение, а в случае необходимости издает вместе с иными центральными органами общие акты.

К центральным государственным органам внешних отношений относятся также и иные министерства и ведомства (государственные комитеты), которые по роду своей деятельности непосредственно причастны к межгосударственным отношениям. В Украине, например, таким ведомством является Министерство внешнеэкономических связей и торговли. Ему, в частности, поручено формировать состав торгово-экономических миссий, которые действуют непосредственно в составе дипломатического представительства Украины за границей. В налаживании международных связей активное участие принимают также Министерства связи, гражданской авиации, культуры, внутренних дел, обороны, экономики, науки и тому подобное. Они не в равной степени задействованы в межгосударственных отношениях, но как раз они составляют систему государственных органов внешних сношений.

865

>>>866>>>

44.3. Органы внешних сношений Украины за рубежом: структура, задачи и полномочия

Заграничными органами Министерства иностранных дел Украины являются:

— дипломатические представительства Украины;

—  консульские учреждения;

—  постоянные представительства Украины при международных оргранизациях.

Дипломатическое представительство и консульские учреждения Украины за границей являются постоянно действующими учреждениями Украины за границей, которые осуществляют официальные международные отношения; осуществляют представительство Украины за границей.

Правовой основой дипломатической службы в Украине является Закон Украины «О дипломатической службе» от 20 сентября 2001 г., в котором указано, что дипломатическая служба направлена на практическую реализацию внешней политики Украины, защищает национальные интересы Украины в сфере международных отношений, а также права и интересы граждан и юридических лиц за границей.

Основным международно-правовым документом по регулированию дипломатических отношений между государствами является Венская конвенция о дипломатических отношениях, принятая 18 апреля 1961 года1 на Конференции ООН по дипломатическим отношениям и иммунитетам.

Участниками конвенции на сегодняшний день являются свыше 160 государств и, в частности, Украина.

Конвенция предусматривает, что установление дипломатических отношений между государствами и учреждениями постоянных дипломатических представительств осуществляется только по их взаимному согласию.

Исходя из четко очерченных функций дипломатических представительств, зафиксированных в Конвенции, дипломат, представитель Украины имеет такие функции:

—  представительство Украины в государстве пребывания;

—  защита в государстве пребывания интересов Украины и ее граждан в границах, допускаемых международным правом;

—  ведение переговоров с правительством государства пребывания;

—  выяснение всеми законными способами условий и событий в государстве пребывания и информирование о них правительства Украины;

______________________________________

1 Руденко Г. М. Основи дипломатичного протоколу. — К., 1996.

866

>>>867>>>

—  поощрение дружественных отношений между Украиной и государством пребывания, развитие взаимоотношений в области экономики, культуры и науки;

—  выполнение консульских функций.

Для дипломатических работников, которые работают в зарубежных дипломатических учреждениях Украины, устанавливаются следующие должности:

1) Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины, Постоянный

представитель Украины при международной организации;

2) Генеральный консул Украины;

3) Советник-посланник;

4) советник;

5) консул Украины;

6) первый секретарь;

7) вице-консул;

8) второй секретарь;

9) третий секретарь;

10) атташе.

Кадры дипломатической службы составляют:

1) работники, занимающие штатные дипломатические должности на постоянной основе;

2) работники, занимающие штатные административно-технические должности на постоянной основе;

3) работники, занимающие штатные дипломатические и административно-технические должности на определенный срок (срочный трудовой договор).

Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины, Постоянный представитель Украины при международной организации назначаются на должности и отстраняются от должностей Президентом Украины по представлению Министра иностранных дел Украины.

Указы Президента Украины по этим вопросам скрепляются подписями Премьер-министра Украины и Министра иностранных дел Украины.

Министр иностранных дел Украины вносит Президенту Украины представление по кандидатурам о назначении на должности Чрезвычайного и Полномочного Посла Украины, Постоянного представителя Украины при международной организации после консультаций в Комитете Верховной Рады Украины по иностранным делам в отношении кандидатур на эти должности.

Назначение на другие дипломатические должности и освобождение от этих должностей осуществляются в соответствии с действующим законодательством.

Порядок назначения главы дипломатического представительства Украины в страну его будущего пребывания предусматривает получение от правительства Украины согласия (агремана) на его назначение. В конвенции об этом сказано так: «Аккредити-

867

>>>868>>>

рующее государство должно быть убеждено в том, что государство пребывания дало агреман на то лицо, которое оно собирается ак-кредитировать как главу представительства в этом государстве»1.

Дипломатический представитель, получивший агреман, считается персоной грата, то есть желательным лицом. В случае отказа в предоставлении агремана соответствующее лицо считается персоной нон грата (нежелательной). При этом государство пребывания не обязано сообщать аккредитирующему государству мотивы отказа.

Официальная деятельность главы дипломатического представительства Украины в стране пребывания начинается с вручения им верительных грамот. Вручение верительных грамот происходит в каждой стране согласно своему протокольному церемониалу. Но основные элементы его, отвечающие международной практике, такие: верительные грамоты принимает глава государства в своей официальной резиденции, на церемонии присутствуют высокие лица со стороны главы государства и министерства иностранных дел, посла сопровождают члены дипломатического персонала, при вручении возможен обмен речами (но не всегда и не обязательно), после вручения грамот глава государства дает послу так называемую частную аудиенцию (беседа с послом), в некоторых странах послу предоставляются военные почести.

С момента вручения грамот считается, что посол приступил к выполнению своих обязанностей.

Конвенция предусматривает, что государство может назначить одного и того же главу своего дипломатического представительства в одно или несколько государств при условии получения на это согласия данных государств. Если один и тот же глава представительства аккредитируется в нескольких государствах, то могут быть назначены поверенные в делах в каждом из них, где глава представительства не имеет постоянного места пребывания. В таком случае дипломатическое представительство называется миссией.

Согласно положениям конвенции, глава дипломатического представительства Украины или иной член дипломатического персонала представительства Украины может действовать и как представитель Украины при любой международной организации.

Если должность главы представительства Украины вакантная или если глава представительства Украины не может выполнять свои функции, временно исполняющим обязанности главы представительства является временный поверенный в делах Украины.

Членами дипломатического персонала представительства Украины должны быть граждане Украины. Граждане же государства пребывания могут быть членами дипломатического персонала представительства Украины только с согласия этого государства.

1 ЗПУ України. — К., 1993. — № 7.

868

>>>869>>>

Государство пребывания может в любое время, не мотивируя своего решения, сообщить Украине, что глава представительства или кто-нибудь из членов дипломатического персонала Украины является персоной нон грата или что любой член персонала представительства Украины — не желательным. В таком случае Украина обязана отозвать такое лицо или приостановить его функции в представительстве Украины. Если Украина откажется или не выполнит на протяжении разумного срока свои обязанности, государство пребывания может отказать в признании такого лица сотрудником представительства Украины.

Численность персонала дипломатического представительства Украины определяется заключением конкретного соглашения со страной пребывания. При отсутствии такого соглашения государство пребывания может предложить, чтобы численность персонала сохранялась в границах, которые оно считает достаточными и нормальными, учитывая обстоятельства и условия, существующие в государстве пребывания, а также потребности представительства Украины.

Старшинство членов дипломатического персонала представительства Украины определяется его главой и сообщается ведомству иностранных дел страны пребывания. Представительство Украины обязано также информировать ведомство иностранных дел по таким вопросам:

— о назначении сотрудников представительства Украины, их прибытии и окончательном отбытии или прекращении функций в представительстве Украины;

—  о прибытии и окончательном отбытии лица, относящегося к семье сотрудника представительства Украины, и, в надлежащих случаях, о том, что то или иное лицо становится или перестает являться членом семьи сотрудника представительства Украины;

— о принятии на работу в представительство Украины и увольнении лиц, живущих в государстве пребывания, имеющих право на привилегии и иммунитеты.

Дипломатические привилегии и иммунитеты — это совокупность личных прав и преимуществ, которые предоставляют иностранным дипломатам и дипломатическим представительствам в странах пребывания с целью успешного выполнения ими своих функций.

Согласно Венской конвенции 1961 года дипломатические работники Украины имеют такие привилегии и иммунитеты: неприкосновенность помещений, архивов и дипломатической почты, освобождение от налогов, свободу отношений со своим правительством, иными представительствами и консульствами своего государства, где бы они не находились, таможенные привилегии, право вывешивать флаг и герб на доме представительства и

869

>>>870>>>

тому подобное. Государство пребывания обязано предоставлять все возможности для выполнения функций представительства. На нем также лежит обязанность употребления всех надлежащих мер по защите помещений представительства от вторжения, нанесения вреда или оскорбления. Вместе с этим дипломатические работники Украины обладают и личными привилегиями и иммунитетами, предусматривающими личную неприкосновенность дипломата, неприкосновенность и защиту помещений, в которых проживает дипломат, а также не подлежащие юрисдикции государства пребывания. Личный багаж дипломата освобождается от таможенного досмотра, за исключением случая, когда есть серьезные основания предположить, что в нем находятся вещи, ввоз или вывоз которых запрещен законом, или регулируется карантинными правилами государства пребывания.

Принцип неприкосновенности дипломата вступает в силу со времени его прибытия на территорию принимающей страны и приостанавливается при его окончательном отъезде по истечении своей миссии. Дипломатические привилегии и иммунитеты распространяются также на членов семьи дипломата.

Согласно Конвенции широкие привилегии и иммунитеты предоставляются административно-техническому и обслуживающему персоналу дипломатических представительств и членам их семей. Они пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами с тем исключением, что иммунитет от гражданской и уголовной юрисдикции государства пребывания не распространяется на действия, совершенные ими не при выполнении своих служебных обязанностей, и их багаж может подлежать таможенному досмотру.

На основе взаимности государства могут заключить между собой соглашение о расширении привилегий и иммунитетов, предусмотренных конвенцией.

В соответствии с международным правом дипломатические привилегии и иммунитеты в этом объеме предоставляются Президенту Украины, Премьер-министру Украины, Министру иностранных дел Украины и представителям иных высших учреждений государства во время их пребывания на иностранных территориях.

Большую роль в защите за границей прав и интересов Украины и ее граждан, способствовании развитию дружественных отношений Украины с иными государствами, расширении экономических, торговых, научно-технических, гуманитарных, культурных, спортивных и туристических связей, играют Консульские учреждения1. Консульское управление является структурным подразделением

1 Інформаційно-довідковий бюлетень з консульських питань. — К., 1996. — Ст. 68-86.

870

>>>871>>>

Министерства иностранных дел Украины. Консульское управление обеспечивает по доверенности руководства Министерства консульские отношения Украины с иностранными государствами, защиту прав и интересов Украины, ее граждан и юридических лиц за границей. Управление координирует и направляет деятельность консульских подразделений в составе дипломатических представительств Украины за границей и представительств Министерства иностранных дел Украины на территории Украины, а также генеральных консульств, консульств, вице-консульств, консульских агентств, нештатных (почетных) консулов Украины за границей. Правовой основой деятельности Консульской службы Украины является Консульский устав Украины, утвержденный Указом Президента Украины (2 апреля 1994 г.). На сегодняшний день за пределами нашего государства функционирует 68 консульских учреждений Украины, в частности 55 консульских подразделений дипломатических представительств- Украины, 7 генеральных консульств, 1 отделение в Берлине, 1 консульство и 1 консульское агентство. Кроме этого, за границей действует 19 консульских учреждений, возглавляемых почетными консулами Украины.

В отличие от посольств и миссий консульства не имеют права универсального представительства государства за границей и выполняют свои задачи, не касаясь сути политических аспектов межгосударственных отношений. Вместе с этим, согласно ст. 17 Венской конвенции о консульских отношениях от 24 апреля 1963 г.: «В государстве, где аккредитирующее государство не имеет дипломатического представительства, и где оно не представлено дипломатическим представительством третьего государства, консульское должностное лицо может, с согласия государства пребывания, быть уполномоченным на совершение дипломатических актов. Совершение таких актов консульским должностным лицом не изменяет его консульского статуса и не дает ему права претендовать на дипломатические привилегии и иммунитеты».

Общим между посольством и консульством является то, что первое и второе являются государственными органами системы внешних отношений, и таким образом деятельность консульства, как и посольства, имеет представительский характер. Тем не менее посольство всегда расположено в столице страны пребывания, а консульств акредитирующего государства может быть несколько в стране пребывания, и располагаются они, кроме столицы, в иных городах. К компетенции посольства входит все (в частности, консульские вопросы), что затрагивает права и интересы акредитирующего государства на всей территории страны пребывания, консульство же имеет определенную специализацию и действует не по всей территории страны пребывания, а лишь в границах отведенного ему консульского округа. Последствием этого является еще одно отличие между посольством и консуль-

871

>>>872>>>

ством: первое поддерживает контакты с центральными органами власти страны пребывания (правительством, министерством иностранных дел и тому подобное), тогда как консульство должно поддерживать прямые контакты лишь с органами власти своего консульского округа.

Установление же дипломатических отношений означает установление и консульских отношений.

Правовой базой для установления консульских отношений и начала деятельности консульских учреждений является взаимное согласие государств, высказанное в любой приемлемой для них международно-правовой форме. Это могут быть консульские соглашения и конвенции, протоколы об открытии консульств, обмен письмами, телеграммами и тому подобное.

Стороны договариваются не только о месте нахождения консульских учреждений, но и об уровне и классе этих представительств. Общепринятыми в мировой практике являются такие классы консульских учреждений: 1) генеральное консульство; 2) консульство; 3) вице-консульство; 4) консульское агентство. Согласно Консульскому уставу Украины в понятие «консульские учреждения», кроме четырех вышеупомянутых классов консульских учреждений, еще входят: «...Консульское управление Министерства иностранных дел Украины, представительства Министерства иностранных дел Украины в Украине, консульские отделы дипломатических представительств Украины, генеральные отделы дипломатических представительств Украины».

Консульские учреждения подчинены Министерству иностранных дел Украины и действуют под общим руководством главы дипломатического представительства Украины в государстве пребывания. Они возглавляются согласно классу консульского учреждения: генеральными консулами, консулами, вице-консулами и консульскими агентами.

В свою очередь консулы распределяются на две категории:

—  штатные;

— в нештатные, или почетные консулы.

Как определяется в ст. 10 Консульского устава Украины, к штатным консулам относятся: «Консульские служебные лица, находящиеся на дипломатической службе в Украине. Работники консульских учреждений, являющиеся гражданами Украины и постоянно проживающие в Украине, находящиеся на государственной службе в Министерстве иностранных дел Украины».

Внештатный консул — это лицо, которое не находится на государственной, дипломатической или консульской службе, но выполняет определенные консульские поручения по просьбе заинтересованного государства и с согласия страны пребывания. Для внештатного консула характерным является то, что он вместе с выполнением консульских функций может заниматься профес-

872

>>>873>>>

сиональной деятельностью, получать или не получать вознаграждение за осуществление консульских функций. Относительно гражданства, то ст. 92 Консульского устава Украины отмечает, что «нештатными (почетными) консулами могут быть как граждане Украины, так и иностранные граждане из числа лиц, занимающих заметное положение в обществе государства пребывания и обладают необходимыми личными качествами. Они не должны состоять на государственной службе в государстве пребывания или активно участвовать в ее политической жизни».

Положительным фактором, определяющим целесообразность назначения почетных консулов Украины, является существование стран (или отдельных регионов стран), где проживает значительная по количеству украинская община (Австралия, провинция Мисионес Аргентины, штат Парана Бразилии и тому подобное). Так, почетным консулом Украины в Бразилии назначен господин Мариан Чайковский, в Аргентине — господин Рамон Гринюк.

Главы консульских учреждений Украины всех рангов назначаются Министерством иностранных дел Украины, вместе с этим учитывается и точка зрения страны пребывания. Если страна пребывания согласна, то консул должен получить документ — консульский патент о допущении его к выполнению служебных обязанностей в указанном консульском округе. Оформляется путем экзекватуры. Консульский патент и экзекватура необходима только для глав самостоятельных консульских учреждений.

В отличие от верительных грамот, адресованных и вручаемых главам стран пребывания консульские патенты не содержат конкретного адресата. Они составляются и предъявляются консулом во время выполнения им своих служебных функций.

В составе консульского учреждения, кроме председателя, отдельными участками работы могут руководить консул, иногда несколько вице-консулов, должностные лица: атташе, секретарь консульского учреждения, откомандированные к консульскому учреждению стажеры, а также административно-технический и обслуживающий персонал. К ним относятся, в частности, водители, прислуга, садовник и прочие лица, исполняющие обязанности по обслуживанию работы консульства.

Консул осуществляет защиту прав и интересов аккредитирую-щего государства, его граждан и юридических лиц на территории консульского округа, но, в отличие от дипломата, в своем округе он действует на основании норм внутреннего права аккредитиру-ющего государства.

Консульская деятельность в стране пребывания крайне разнообразна. Это учет граждан Украины, которые постоянно проживают или временно находятся в его консульском округе; паспортно-визовая работа; учет и регистрация актов гражданского состояния; легализация и засвидетельствование; предоставление

873

>>>874>>>

помощи гражданам Украины; предоставление помощи судам и самолетам; выполнение поручений следственных или судебных органов Украины; выяснение условий и развития во всех сферах жизни страны пребывания и информирование об этом правительства Украины.

Среди консульских функций большое место занимает паспортно-визовая работа, которая регулируется Консульским уставом Украины и двухсторонними договоренностями между Украиной и другими государствами. Консулы имеют право, в границах своего консульского округа, выдавать, восстанавливать, погашать паспорта гражданам Украины, продлевать срок их действия, вносить в них необходимые пометки, а также выдавать гражданам иные документы, представляющие право на пересечение границы, а также выдавать, продлевать, аннулировать визы для въезда в Украину или транзитного проезда через территорию Украины. Основным правовым актом, регулирующим вопрос въезда и выезда из Украины является Закон Украины «О порядке выезда с Украины и въезда в Украину»1 от 21 января 1994 г., «О правовом статусе иностранцев» от 4 февраля 1994 г.2, Постановление Кабинета Министров Украины «Правила въезда иностранцев в Украину, их выезда с Украины и транзитного проезда через ее территорию» от 29 декабря 1995 г.3 и др.

Анализ нормативных документов показывает, что права и свободы, установленные для граждан Украины, в равной мере касаются и иностранных граждан. Иностранцы имеют те же права и свободы и выполняют те же обязанности, что и граждане Украины, если иное не предусмотрено действующим законодательством.

1  Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 18. — Ст. 101.

2  Там же. — 1994. — № 23. — Ст. 162.

3  ЗПУ України. — 1996. — № 4. — Ст. 148.

>>>875>>>