Глава 39. УПРАВЛЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

39.1. Организационно-правовые основы обеспечения управления в административно-политической сфере

В конце XX века человечество вступило в качественно новый период своего развития. Объективные условия, в которых придется действовать человеку XXI века, требуют новых форм мышления, поведения и сотрудничества людей. Все, что предстоит сделать, реально возможно лишь при развитом государственном управлении, которому присущи как общеобразовательные, универсальные закономерности и формы государственного управления, так и сугубо национальные, самобытные для каждой страны.

Наука управления и практика реализации ее достижений нашли широкое применение во всех, как принято сейчас говорить, цивилизованных демократических странах мира.

Украина только вышла на самостоятельную дорогу своего создания государства. Новые реалии жизни, провозглашение независимости суверенной Украины 24 августа 1991 г. поставило перед государством задачу образования новых государственных институтов и органов управления, которые бы действовали на основе законодательства независимого, суверенного государства.

Поэтому одной из главных задач создания современного украинского государства является радикальное изменение неэффективной системы государственного управления, унаследованной от советской системы управления, что требует проведения широкомасштабной административной реформы.

Принятые за последние года попытки укрепить исполнительную власть и приспособить действующую систему управления к потребностям общественных трансформаций в переходный период отечественной истории оказались неэффективными.

767

>>>768>>>

Вследствие этого государственно-управленческая деятельность является структурно несовершенной, громоздкой и оторванной от общества и людей, их жизненных потребностей и интересов. Одним из ее слабых моментов является то, что управленцы часто находятся под влиянием устаревших советских стереотипов мышления обычных исполнителей директив партийно-тоталитарной системы. Нормы и методы управленческой деятельности во многом сохранили свойства бывшей административно-командной системы. Люди на себе ощущают неудовлетворительные последствия некомпетентного руководства, безответственного и коррумпированного поведения государственных служащих. В свою очередь это приводит к потере доверия к государственной власти, порождает политическую и социальную напряженность в обществе, позорит имидж государства в глазах граждан.

Реагированием на такое положение является ряд нормативных актов относительно реформирования системы государственного управления. Законы «О государственной службе», «О борьбе с коррупцией», «О местных государственных администрациях», ♦О местном самоуправлении в Украине», Указы Президента Украины и нормативные акты Кабинета Министров регулируют общественные отношения, которые охватывают деятельность государства в вопросах правовых, организационных, экономических и социальных условий реализации гражданами Украины своих прав на государственную службу, определяют статус государственных служащих.

Большое значение в совершенствовании государственной службы отводится административной реформе. На выполнение основных положений Концепции административной реформы в Украине, одобренных Указом Президента Украины «О мерах по внедрению административной реформы в Украине» от 22 июля 1998 г.1 утверждена стратегия реформирования системы государственной службы в Украине, изложенная в Указе Президента Украины «О системе центральных органов исполнительной власти» от 15 декабря 1999 г.2 В этих указах отмечается, что административная реформа должна радикально изменить систему государственного управления всеми сферами общественной жизни, превратить ее в один из определяющих факторов экономической и социальной жизни.

Государственное управление — это практическое, организующее и регулирующее влияние государства на группу, общество, или его отдельные звенья с целью упорядочения, сохранения или преобразования, которое опирается на свою собственную силу.

Различают управление в технопрактичных системах (управление техникой, механизмами, машинами); управление в биологи-

1 Вісник державної Служби України. — К, 1998. — № 3. — С. 7-8.

2 Там же. — К, 1999. — № 4. — С. 13-18.

768

>>>769>>>

ческих системах (управление живыми организмами растений и животных); управление в социальных системах (управление людьми и их коллективами).

Первые два вида управления — это в основном сфера естественных наук, а также наук технико-математического профиля. Социальное управление — это управление обществом, людьми по отношению к людям. В его сфере можно рассматривать государственное управление, управление в общественных организациях, управление в административно-политической сфере, управление производством и пр.

Управление в административно-политической сфере является разновидностью государственного управления, выраженного в целенаправленном и организующем влиянии, осуществляемом с целью обеспечения взаимодействия, согласованности и упоря-дочности общих действий людей, органов, подразделений и служб в интересах эффективного выполнения поставленных перед ними задач.

Как и любой иной вид управления, управление в административно-политической сфере обладает системным характером и осуществляется в рамках социальных управленческих систем.

Вместе с этим, управление в административно-политической сфере имеет свой специфический характер, присущий только названной сфере и ее составным. Все они носят политический, защитный характер и прямо связаны с главными и фундаментальными функциями государства. Это в первую очередь оборона, безопасность, внешняя разведка, иностранные дела, а также внутренние дела и юстиция.

Названные области целиком, или в значительной мере, имеют правоохранительный характер, находятся на страже закона и правопорядка, обеспечивают охрану прав и свобод граждан, оборону и безопасность государства, решают вопросы, связанные с совершенствованием правопорядка, жизнью и безопасностью гражданского общества в целом и каждого человека в отдельности. Поэтому не будет преувеличением назвать органы, входящие в каждую из перечисленных областей — правоохранительными органами, которые используют в своем управлении разнообразные способы (методы) реализации задач и функций государственных органов, которые, в свою очередь, дают возможность классифицировать методы управления. В наиболее общем виде эти методы можно разделить на три вида: убеждение, поощрение, принуждение. Все эти виды предусматривают использование политических, моральных, идеологических, административных, организационных и психологических средств.

769

>>>770>>>

39.2. Формы, методы и принципы управления административно-политической сферой Украины

Известные ученые-административисты Ю. Козлов, А. Лунев, Г. Атаманчук и пр. в последние года все чаще обращаются к классификации методов управления на административные — внеэкономические (прямого руководящего влияния) и экономические (косвенного руководящего влияния).

При решении управленческих задач в административно-политической сфере используются конкретные способы (методы) влияния на деятельность учреждений, организаций, должностных лиц и граждан со стороны органов управления путем прямого установления их обязанностей, путем приказа, который опирается на властные полномочия и состояние подчинения.

Другими словами — возникают управленческие отношения, представляющие систему взаимосвязей между людьми с целью приведения в порядок и организации общей жизнедеятельности. Управленческие отношения, как необходимый компонент механизма управления в административно-политической сфере, имеют свою специфическую структуру, которая характеризуется сравнительно высокой степенью централизации организации управления областями, входящими в данную сферу, самостоятельности, субординации и координации, ответственности и тому подобное. В особенности это присуще для обороны, безопасности, внешней разведки, внутренних и иностранных дел.

Жесткая централизация, которая наиболее присуща управлению в административно-политической сфере, определяет некоторые управленческие отношения, которые можно разделить на вертикальные, горизонтальные, формальные и неформальные.

Управлению в административно-политической сфере присуща определенная специфичность принципов, применяемых вышеназванными областями и органами при осуществлении своих функций и полномочий.

Принципы управления — это исходные, основные правила, руководящие установки, нормы деятельности для внедрения систем, управления общими процессами1.

Выделяются принципы: социальной направленности управленческой деятельности; законности; объективности; комплексности и системности; гласности; объединения коллегиальности и единоначалия. Эти принципы распространяются почти на все органы, учреждения, подразделения, которые входят в сферу административно-политического управления.

1 Бандурка О. М. Основи управління в органах внутрішніх справ України (теорія, досвід, шляхи удосконалення). — X., 1996. — С. 11-42.

770

>>>771>>>

Для управления в административно-политической сфере Украины, как и в иных областях и сферах жизни государства, нужна постоянная организаторская работа. Эта деятельность ведется органами, специально для этого основанными государством и объединенными в системе вышеупомянутых министерств и предназначенные для решения задач, определенных государством. Должностные лица, выполняющие функции военного управления, управления в области безопасности и правопорядка, иностранных дел, являются государственными служащими и выполняют свои функции в интересах государства.

Управление в административно-политической сфере Украины по своей правовой природе, как управление государственное, носит исполнительно-распорядительный характер. В связи с тем, что все органы, которые входят в административно-политическую сферу управления: военные, службы безопасности, внутренних дел, юстиции и иностранных дел призваны выполнять распоряжения законов Украины и пр. законодательные акты, регламентирующие основные вопросы жизни, быта и деятельности этих органов, и обеспечивать выполнение таких распоряжений всеми, к кому они относятся, — эти органы наделены необходимыми государственно-властными, распорядительными полномочиями.

Такие полномочия нужны им еще и потому, что законы не всегда предписывают конкретно и детально те действия, которые могут или должны совершаться для их выполнения. Следовательно, эти органы сами в ряде случаев должны определять пути и способы реализации правовых распоряжений.

Тем не менее, эти распорядительные полномочия ограничиваются границами выполнения законов, границами решения повседневных задач, находятся в рамках компетенции соответствующего органа или должностного лица.

Органы управления в административно-политической сфере, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, такие как органы обороны, службы безопасности, внутренних дел, кроме всего наделены еще правом применения способов принудительного влияния. Все командиры и начальники обладают, в частности, полномочиями по применению дисциплинарных взысканий. Некоторые из них имеют право возбуждать уголовные дела, привлекать к материальной ответственности лиц, виновных в причинении материального ущерба государству, а также выполнять иные административные функции.

Для управления в административно-политической сфере, как и для государственного управления, осуществляемого Президентом, правительством и иными органами исполнительной власти, законодательными органами и органами местного самоуправления характерны следующие признаки:

771

>>>772>>>

а) осуществление общезначимых функций;

б) нормативно-распорядительное регулирование;

в) подзаконный характер деятельности;

г)  использование властных полномочий.

Управление в административно-политической сфере, осуществляемое органами исполнительной власти, характеризуется названными и, дополнительно, следующими признаками:

а) непрерывный и оперативный характер деятельности;

б)  осуществление специализированных функций, требующих одинаковой технологии;

в) установление юридико-функциональных режимов;

г)  деятельность иерархично построенного аппарата управления;

д) применение мер административного (дисциплинарного) влияния;

е) профессиональный аппарат.

Следовательно, суммируя можно сделать вывод о том, что управленческая деятельность, и в особенности управление в административно-политической сфере, представляет собой сложное социально-психологическое явление с ярко выраженной доминантной свободой. Каждый занятый человек — практически постоянно совершает умственные и волевые операции анализа, оценки, выбора, решения, подчинения и выполнения, команды, контроля и т. д. Это создает в органах, учреждениях и подразделениях обороны, внутренних и иностранных дел, безопасности, юстиции особый социально-психологический микроклимат, который активно влияет на сознание, чувство, жизненные ориентации человека и формирует определенный тип его поведения и деятельности. Не случайно даже внешний вид «человека власти» очень отличается от того, кто никогда нею не обладал. Постоянное напряжение воли, груз ответственности, дисциплинированность, подчинение собственного «я» выполнению обязанностей, возложенных государственной должностью — вот естественные черты, которые присущи управленческой сфере в нормальном государственном органе.

Если этого нет, то формируемое и реализуемое такими органами управленческое влияние едва ли может пользоваться авторитетом среди людей, и в какой-либо мере влиять на их сознание, поведение и деятельность.

Управленческая деятельность в административно-политической сфере многогранна в своих проявлениях. Это и люди, и знание, и информация, и технические средства, которые образуют сложное комплексное явление. Можно получить много информации, но не уметь ее обработать из-за отсутствия знаний или технических средств.

Можно иметь (по штатному расписанию) значительный управленческий коллектив, но он из-за низкого профессионализма не в

772

>>>773>>>

состоянии обеспечить реализацию компетенции государственного органа. Только взвешенное, сбалансированное введение в действие всех элементов управленческой деятельности способно придать ей рациональность и эффективность.

Вместе с тем, несмотря на обусловленность управленческой деятельности свойствами и мотивами, профессиональной подготовкой и жизненной активностью человеческой натуры, она в сфере административно-политического управления получает юридическую четкость. Это деятельность, которую соответствующие государственные органы и должностные лица обязаны осуществлять, причем так и таким образом, как это нужно для реализации компетенции каждого конкретного государственного органа. Поэтому многие элементы управленческой деятельности в административно-политической сфере не только юридически описываются, но и «привязываются» к государственным органам, закрепляются в их правовом статусе в виде процессуальных норм.

Как и социальному управлению, административно-политическому управлению присущи такие же формы и методы влияния, содержание и цели взаимодействия, принципы, на которых они базируются, но они становятся кординально другими, в отличии от того, что наблюдается в технокрактичных и биологических управлениях.