Глава 2 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ

2.1. Понятие, виды и структура административно-правовой нормы

Развитие правовой демократической Украины обусловливает возрастание роли права, поскольку оно создает для этого необходимые условия: упорядоченность, определенность, организованность, динамичность общественных отношений. Это непосредственно касается и сферы государственного управления, в которой практически воплощается единство деятельности и структуры аппарата управления. Поэтому в полной мере необходимо использовать возможности правовых средств, и прежде всего нормативного массива, не только для надежного функционирования системы управления, но и для целенаправленного возрастания его эффективности. Анализ законодательной деятельности Верховной Рады Украины дает возможность сделать вывод о том, что наибольшее внимание законодатель уделяет реформированию административного права, поскольку оно играет важную роль в создании суверенного, демократического, социального, правового украинского государства.

В системе любого государства административно-правовые нормы занимают особое место. Это обусловливается кругом общественных отношений, которые подлежат упорядочению, охране и развитию в соответствии с объективными потребностями, то есть

>>>34>>>

предметом регулирования административно-правовых норм. Этим предметом являются общественные отношения в сфере государственного управления.

Государственное управление как одна из форм деятельности государства — это относительно самостоятельная организационно-властная, распорядительная деятельность органов исполнительной власти и ее уполномоченных в лице администраций, государственных предприятий и учреждений, которые осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией границах и в соответствии с законами Украины относительно практической организации задач и функций государства.

Объектом административно-правовых норм являются лишь те управленческие отношения, которые объективно требуют правового регулирования и могут быть урегулированы правовой нормой.

Значительная часть общественных отношений, возникающих в сфере государственного управления, регламентируется иными правовыми способами: индивидуальными актами (правоприменительными актами), административными соглашениями, актами реализации прав и обязанностей, некоторые отношения — деловыми обычаями, административными прецедентами.

Разумеется, каждый элемент этой системы регулирования управленческих отношений выполняет свои задачи и функции. Не приуменьшая значения различных элементов, стоит заметить, что ведущее место занимает правовая норма, поскольку она устанавливает общую программу поведения участников в сфере государственного управления путем предоставления им субъективных прав и установления соответствующих юридических обязанностей. Она обеспечивает организованность, стабильность, определенность отношений в важной сфере общественной жизни — в сфере государственного управления, в той сфере, которая построена на основе принципа «власть-подчинение».

В государственно-управленческих отношениях один из субъектов всегда имеет государственно-властные полномочия. Государственно-властный характер прав и обязанностей одного из субъектов отношений придает этим отношениям особое содержание.

С помощью административно-правовой нормы создается режим управления, который исключает любую возможность своеволия в действиях субъекта — носителя властных полномочий. Он действует только в границах правовой возможности, установленной правовой нормой.

Установленное административно-правовой нормой правило поведения не может быть изменено с согласия сторон. Оно обязательно для выполнения как субъектом управления, так и управляемым им объектом. Поэтому при всей значимости иных способов регулирования управленческих отношений норма административного права является основным средством обеспечения

>>>35>>>

крепкого правового режима государственного управления. Однако этим значимость административно-правовой нормы не ограничивается. Она выступает не только как регулятор отношений, которые возникают в сфере государственного управления, но и как регулятор общественных отношений, той или иной мерой связанных с управлением в иных сферах общественной жизни. В литературе справедливо отмечается, что нет таких секторов общественной жизни, которые бы выпадали целиком из сферы административно-правового контроля1. Поэтому нормы административного права довольно часто являются составной частью иных отраслей права, в особенности это касается так называемых «комплексных отраслей права» — предпринимательского, экологического, морского и иных. Так, например, Кодекс торгового мореплавания Украины является основным источником морского права, однако статья 86 этого Кодекса регламентирует организацию государственного надзора за торговым мореплаванием, она устанавливает административные полномочия капитана порта и т. п. Таким образом, государство старается шире охватывать круг регулируемых общественных отношений, чтобы привести их к определенным стандартам.

Как и норма любой отрасли права, административно-правовая норма выполняет в общественной жизни соответствующие функции. Функция нормы административного права — это направление, в котором отражена социальная роль и основное ее назначение в определенный период общественной жизни. Среди основных необходимо выделить ту, которая присуща норме административного права независимо от государственного строя и политического режима, господствующего в государстве. Это функция организации и регулирования управленческих отношений, поскольку без нее невозможно превратить фактические отношения в сфере управления в административно-правовые. Однако к кругу основных нужно отнести и те функции, которые обуславливаются состоянием политического, экономического, социального режима в государстве. Создание в Украине демократического, правового, социально-ориентированного государства предопределяет появление еще двух основных функций административно-правовой нормы. Во-первых, это функция обеспечения реализации гражданами, общественными организациями и т. п. своих конституционных прав. Так, например, ст. 40 Конституции Украины закрепляет право граждан направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения или лично обращаться в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к должностным лицам этих органов. Вопросы же практической реализации этого права урегулированы Законом Украины «Об обращении

1 Брэбан Г. Французское административное право. — М.: Прогресс. — С 21

>>>36>>>

граждан». Он устанавливает механизм реализации гражданами своего конституционного права.

Во-вторых, это функция защиты прав граждан и общественных объединений в сфере государственного управления.

Интеграция Украины в мировое сообщество, начало рыночных реформ — все это предопределило не только обновление административно-правовых норм, а и создание совсем новых, отвечающих мировым стандартам и требованиям. Эти стандарты, как и вся действующая международная (мировая) правовая система, строятся на принципах защиты прав человека.

Статья 3 Конституции устанавливает, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью. Права и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства. Государство отвечает перед человеком за свою деятельность. Утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства. Принцип ответственности государства за свою деятельность перед человеком, закрепленный этой статьей, конкретизируется в иных нормах Конституции. Таким образом государство должно быть гарантом не только надлежащей реализации предусмотренных Конституцией и законами прав и свобод человека и гражданина, а и недопустимости не предусмотренных Конституцией и законами вмешательства в жизнь и деятельность людей и принудительного влияния на нее, гарантом от своеволия, беззакония, злоупотребления и волюнтаристских решений органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц. Поэтому в административном законодательстве Украины все чаще начинают появляться нормы, направленные, прежде всего, на защиту интересов и прав граждан, их объединений, иных объектов управления. Наиболее ярким примером могут быть нормы, которые резко сузили полномочия органов ГАИ в отношении водителей. Но этот процесс должен быть ускорен, поскольку Украина стремится войти в единое правовое пространство цивилизованных стран. Такие намерения возлагают на Украину новые и достаточно сложные обязанности относительно согласования национального административного права с действующими международными нормами.

Разумеется, речь идет не только о нормах, с помощью которых устанавливаются и реализуются в сфере государственного управления права человека, но и о нормах, которые устанавливают аналогичные права иных участников управленческих отношений — общественных и хозяйственных организаций и т. п.

Наряду с основными функциями, норма административного права выполняет и другие (дополнительные) функции. Среди них:

>>>37>>>

— функция обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти и иных органов государственного управления;

— воспитательная функция;

— функция взаимодействия с нормами иных отраслей права.

Однако некоторые административно-правовые нормы непосредственно эти функции не выполняют. Их социальное назначение в другом: оказывать содействие осуществлению указанных функций.

Такое благоприятствование осуществляется либо путем определения конкретной ситуации, явления, или путем презумпиро-вания. Первая группа норм может быть определена как нормы-дефиниции, другая — как нормы-презумпции.

Долгое время законодатель не обращал внимания на необходимость норм-дефиниций, что не содействовало правильному и однообразному применению законов, одинаковому их толкованию. Теперь состояние изменяется, и законодатель все чаще обращается за помощью к нормам-дефинициям для разъяснения,своего отношения к тому или иному понятию, используемому в правовом акте.

Нормы презумпции, имеющиеся в международном законодательстве, появились у нас благодаря документам международного значения (международным договорам, конвенциям, соглашениям). Они презюмируют определенные права и свободы граждан, а также возлагают соответствующие обязанности на исполнительные органы. Но, к сожалению, эти нормы, как правило, не имеют механизма своей реализации, в первую очередь отсутствуют санкции, которые обеспечили бы обязательность их выполнения.

С учетом этих обстоятельств можно подчеркнуть, что административно-правовая норма — это установленное, санкционированное или ратифицированное правило поведения в сфере государственного управления с целью организации и регулирования общественных отношений (или благоприятствования этой цели), которые обеспечивают условия реализации участниками этих отношений своих прав и выполнения возложенных на них обязанностей.

Разумеется, нормы административного права достаточно разнообразны, поэтому в административно-правовой теории так много внимания уделяется их классификации.

Классификация административно-правовых норм дает возможность более глубоко изучить их юридические свойства, а также их эффективность в преобразовании действительности, что имеет большое практическое значение в процессе их выполнения и применения. Классификация норм административного права может быть осуществлена в зависимости от различных критериев. Во-первых, в зависимости от характера правил поведения, производится деление норм на нормы обязующие, запрещающие и упол-

>>>38>>>

номачивающие (дозволительные ). Такая классификация имеет не только теоретическое, но и практическое значение. От того, какая группа норм доминирует в регулировании управленческих отношений, зависит и характер режима в сфере государственного управления.

Инфраструктура правового регулирования управленческих отношений состоит из разнообразных по своему характеру норм, поскольку осуществить надежную организацию этих отношений с помощью одних только запрещающих или уполномачивающих норм невозможно.

В период административно-командной системы СССР доминировали обязующие и запрещающие нормы. Развитие демократии в Украине, признание человека не объектом управления, а наоборот, признание необходимости направленности государственного управления на обеспечение потребностей человека предопределяет возрастание в системе норм административного права Украины разрешительных норм.

Практическое значение имеет также деление норм административного права по источникам их происхождения. К сожалению, действующее административное законодательство Украины содержит нормы разнообразного происхождения (нормы, действующие со времен СССР; нормы, действующие с начала рыночных преобразований в Украине; международные договора, конвенции, соглашения и т. п.). Такая эклектика важной отрасли права не оказывает содействия ее внутреннему единству. Административное право, как и иные отрасли права каждого государства, должно быть внутренне единым, базироваться на единых общих основах. Поэтому создание административной отрасли украинского права нуждается в замене норм, которые пришли из законодательства иных стран с иным социальным порядком, иной политической организацией, нормами, которые бы отвечали современному периоду развития Украинского государства.

В зависимости от территории действия нормы административного права надлежит делить на международные и национальные. Такое деление было предложено еще в конце XIX столетия, но только сейчас в условиях глобализации политических и экономических процессов, формирования системы международного управления эта мысль получила поддержку, ибо одной из общих закономерностей, характеризующих международное управление, является тенденция повышения роли норм, которые принимаются международными организациями для управления общественными процессами, объединяющих страны. Как известно, эти нормы в случае их ратификации соответствующим органом становятся нормами национального административного права, но расширяется круг норм, обязательных при регулировании управленческих отношений, даже и тогда, когда они не прошли этой

>>>39>>>

процедуры. Так, например, действующий с 1 июля 1999 г. Международный кодекс управления безопасностью судоходства является обязательным для выполнения судовладельцами, судоводителями и иными лицами даже тех стран, которые не ратифицировали этот документ.

В соответствии с содержанием нормы административного права разделяются на материальные и процессуальные. Первые закрепляют права и обязанности субъектов административного права, вторые устанавливают порядок применения материальных норм соответствующими органами исполнительной власти. Так, например, ст. 222 Кодекса об административных правонарушениях устанавливает компетенцию органов милиции относительно рассмотрения дел об административных правонарушениях, но порядок реализации этой компетенции устанавливается нормами процессуального права, которые содержатся в иных статьях этого Кодекса.

В зависимости от цели нормы подразделяются на регулятивные и правоохранительные, или административно-деликтные. Первые в своей совокупности создают раздел управленческого права, вторые — административно-деликтные — создают раздел административно-деликтного права. В зависимости от сферы действия нормы надлежит подразделять на нормы общего действия и внутриаппаратные. Первые — это, например, нормы, которые устанавливают административную ответственность за совершенные проступки, внутриаппаратные — это те, которые регламентируют отношения, возникающие между сотрудниками органа государства. Однако и последние также могут делиться на нормы общеаппаратные и ведомственные. Так, например, к первой группе относятся нормы, которые содержатся в постановлении КМУ от 4 марта 1995 г. «Об утверждении Порядка проведения служебных расследований», ко второй — нормы «Положения о порядке проведения служебных расследований в таможенных органах» (утвержденного приказом ГТС Украины от 27 июля 1999 г, зарегистрировано МЮ Украины 12 августа 1999 г.). Практическую значимость также имеет деление норм в зависимости от уровня обобщенности. В этом случае надлежит отличать нормы общие и специальные нормы. Последние — исключение из общего правила, но согласно законодательству при регулировании некоторых видов общественных отношений действуют специальные, а не общие. Так, например, продолжительное время (с 1991 до 2001 г.) действовала ст. 208 Кодекса об административных правонарушениях, которая устанавливала административную ответственность за нарушение таможенных правил и статьи Таможенного кодекса Украины, которые устанавливали ответственность за эти проступки, но предусматривали иные санкции. В данном случае применялись специальные нормы, то есть те, которые содержались в

>>>40>>>

Таможенном кодексе. В зависимости от срока действия нормы административного права могут быть постоянными и временными. Постоянные нормы — это такие, которые действуют до их отмены. Это, например, нормы Кодекса об административных правонарушениях, а временные — это нормы, действие которых ограниченно определенным временем. Так, обязательные решения уполномоченных органов местного самоуправления, устанавливающие административную ответственность за нарушение их решений, действуют на протяжении срока полномочий этих органов самоуправления.

Административно-правовая норма, как и нормы иных областей права, имеет свою структуру. Структура — это внутреннее построение нормы, которое объективно обусловлено потребностями правового регулирования. Общепризнано, что норма должна иметь три элемента: гипотезу, диспозицию, санкцию. Такую же структуру имеет и административно-правовая норма (за исключением уже упомянутых норм-дефиниций и норм-презумпций), но в отличие от норм иных областей права, содержание элементов которых не влияет на полномочия правоприменительных органов, содержание и его выражение законодателем того или иного элемента нормы административного права значительно влияет не только на полномочия органа, который должен применить эту норму, а и на обязанности лиц, находящихся в сфере влияния этого органа. Такого рода связи между правоприменительным органом и лицом, находящимся в сфере компетенции этого органа, что предусмотрено административно-правовой нормой (той или иной структурной части) в правовой системе Украины (а также в иных странах) нет.

Гипотеза — это такой элемент административно-правовой нормы, в котором отмечаются условия, обстоятельства в сфере управления, с наступлением которых норма (ее диспозиция) осуществляется. Диспозиция — основная часть нормы, в которой определяются права или обязанности участников государственно-управленческих отношений. Санкция — это такая часть нормы, которой определяются меры административно-правового принуждения в случае невыполнения обязанностей (а в некоторых случаях и прав) участниками государственно-управленческих отношений.

Органы государственного управления (их должностные лицы) обязаны иметь оперативную самостоятельность, то есть в границах закона и с учетом ситуации осуществлять свои полномочия путем выбора наиболее эффективных форм влияния на участников управленческих отношений. Такую возможность им предоставляет неопределенная гипотеза.

Некоторые нормы имеют абсолютно определенную гипотезу. В особенности это касается норм, регулирующих процесс прохождения государственной службы — четко определенный возраст

>>>41>>>

для окончания срока службы в связи с выходом на пенсию; норм, запрещающих совместную деятельность родственников в государственном органе и тому подобное. Но большинство норм имеет относительно определенную гипотезу. Диспозиция — это основная часть нормы, в которой отмечаются права или обязанности субъекта административного права.

В зависимости от состава административно-правовые гипотезы могут быть простыми или сложными. Чаще встречается первый вид гипотез.

Характерный признак административно-правовой диспозиции — это императивность, поскольку правило поведения не может быть изменено с согласия участников управленческих отношений, значительная часть диспозиций имеет отсылочный характер. Для детального разъяснения правила поведения надлежит обратиться в иной правовой акт. Таким образом формулируются диспозиции норм-обязательств и норм-запретов. Так, в ст. 1681 Кодекса Украины об административных правонарушениях предусматривается, что выполнение работ, предоставление услуг гражданам-потребителям, которые не отвечают требованиям стандартов, норм и правил, влечет административную ответственность. Поэтому принятие постановления об ответственности правонарушителя связано с анализом стандартов, требований и т. п.

Вообще, стандарты, требования и прочие технические нормативы часто формулируются как диспозиции административно-правовых норм, поэтому их надлежит считать «нормами с техническим содержанием».

Существование норм такого вида обусловлено ролью, выполняемой государственным управлением, поскольку оно должно обеспечить реализацию общегосударственных интересов, с учетом отраслевых, региональных, межотраслевых интересов отдельных организаций и т. п.

В отдельных случаях административно-правовая норма может иметь и разрешительную диспозицию — когда законодатель позволяет участникам отношений договориться относительно правил взаимодействия поведения в сфере государственного управления. Таким образом регулируются отношения при договоре на управленческие услуги.

Как правило, диспозиция административно-правовой нормы в нормативных актах имеет абстрактную форму, хотя встречается и казуистическая форма, когда содержание диспозиции раскрывается путем перечня действий, признаков и тому подобного (например, ст. 173 Кодекса Украины об административных правонарушениях, в которой содержится перечень действий, составляющих мелкое хулиганство).

Санкции административно-правовых норм имеют три особенности. Во-первых, общеобязательные нормы предусматривают

>>>42>>>

санкции в виде мер административного взыскания — предупреждение, штраф, административный арест и т. п.; внутриаппа-ратные, как правило, обеспечиваются мерами дисциплинарного взыскания — предупреждение, выговор, строгий выговор и т. п. (В некоторых случаях за нарушение всеобщих норм административного права также применяются меры дисциплинарного взыскания. Например, военнослужащие и некоторые государственные служащие, служебная дисциплина которых регламентируется дисциплинарными уставами за нарушение таможенных правил, правил рыбной ловли, охоты и за некоторые иные проступки, указанные законодателем в Кодексе об административных правонарушениях, привлекаются к административной ответственности путем применения к ним дисциплинарных взысканий ). Во-вторых, санкция в виде мер административного взыскания имеет универсальный характер, ибо они могут применяться за нарушение норм иных отраслей права, например, за нарушение норм законодательства о труде, за нарушение норм экологического права и пр. В-третьих, санкции в виде мер административного взыскания применяются четко определенным законодательством кругом государственных органов и должностных лиц; в то время, когда за нарушение требований организационных норм дисциплинарные взыскания применяются неопределенным кругом должностных лиц, иначе говоря, руководителями любого государственного органа (прокуратуры, суда, органа исполнительной власти и т. п.).

2.2. Реализация норм административного права

Для воплощения норм административного права в жизнь необходимо обеспечить безусловное соответствие поведения субъектов административного права (то есть будущих участников государственно-управленческих отношений ) требованиям правовой нормы. Поэтому правомерные действия субъектов, которые отвечают предписаниям норм административного права и состоят в использовании права, выполнении или соблюдении юридических обязанностей в сфере государственного управления, определяют реализацию этих норм.

Реализация таких норм осуществляется в четырех формах: использование, выполнение, соблюдение, применение.

Использование — это такая форма реализации, которая состоит в активном поведении участников сферы государственного управления по реализации своих субъективных прав, предусмотренных правовой нормой, что осуществляется ими по их собственному желанию. Выполнение — состоит в активных действиях, отношениях субъектов по выполнению предписаний, которые предусмотрены административно-правовой нормой, осуществляемой

>>>43>>>

независимо (а иногда и вопреки) их собственному желанию. Реализация в форме соблюдения состоит в пассивном поведении субъектов (также независимо от желания этих субъектов).

Применение — это организационно-правовая деятельность компетентных государственных органов, уполномоченных на это общественных объединений или их должностных лиц. Она состоит в установлении поднормативних формально-обязательных индивидуальных правил поведения персонифицированных субъектов с целью создания условий, необходимых для реализации ими определенных норм. Применение, в отличие от использования, выполнения, соблюдения является государственно-властной деятельностью, которая не может быть связана с желанием (или с его отсутствием) уполномоченного субъекта, на ее осуществление, а должна быть реализована им в обязательном порядке с появлением определенных условий, обстоятельств.

Главная задача применения административно-правовой нормы состоит как раз в воплощении ее предписаний относительно субъектов управленческих отношений в зависимости от характера жизненной ситуации, в которую попадают участники этих отношений.

Государство поручает уполномоченному органу право оценки ситуаций и сравнения ее с условиями, предусмотренными в гипотезе нормами и при их совпадении — предъявить субъекту, который находится в сфере государственного управления, предписание относительно его оптимально-обязательного поведения в конкретной жизненной ситуации с помощью установления (изменения, отмены) его прав или обязанностей. Этим предписанием является акт применения.

Акт применения нормы административного права — устанавливает правило поведения индивидуального характера, поэтому он относится к индивидуальным актам, но не все индивидуальные акты являются правоприменительными. Среди индивидуальных актов правоприменительные занимают особое место: они устанавливают, изменяют, отменяют права и обязанности конкретных субъектов в конкретной жизненной ситуации. Поэтому служебным назначением актов применения административно-правовых норм является организация управленческих отношений. Это влечет за собой целый ряд специфических черт этой деятельности.

Во-первых, применение административно-правовых норм осуществляют все без исключения государственные органы, органы регионального и местного самоуправления, общественные объединения, имеющие государственно-властные полномочия (или их должностные лица). Но если для органов исполнительной власти применения норм административного права — основная часть их правовой деятельности, то для иных субъектов — это дополнительная деятельность, связанная с применением норм иных об-

>>>44>>>

ластей права (уголовного, гражданского и т. п.). Они применяют нормы административного права преимущественно для регулирования внутриорганизацонных отношений.

Во-вторых, применение норм административного права — это, прежде всего, применение ее диспозиции. Диспозиция может применяться всеми субъектами правоприменения, тогда как санкция административно-правовой нормы — только уполномоченными органами государственного управления (в отдельных случаях — судом или иными уполномоченными на это субъектами).

В-третьих, правоприменение представляет юридически значимую государственно-управленческую деятельность только тогда, когда оно происходит на основании правовых норм и в порядке, предусмотренном юридическими нормами.

Этими нормами являются административно-процессуальные нормы. С ними связано существование административного процесса. Этим понятием охватывается порядок деятельности государственных органов (уполномоченных общественных объединений ) относительно применения норм права с целью организации и регулирования управленческих отношений. Поэтому структуру административного процесса составляют:

а) осуществление применения норм административного права органами государства (кроме исполнительной власти) и местного самоуправления с целью регулирования индивидуального поведения работников во внутренне-управленческих отношениях;

б) осуществление применения норм права различных отраслей права органами исполнительной власти с целью реализации и регулирования управленческих отношений индивидуального характера путем установления, изменения или отмены прав и обязанностей участников этих отношений в конкретной жизненной ситуации: как во внутренне-, так и внешнеорганизационной деятельности.

Применение административно-правовой нормы, независимо от инициатора этого применения, всегда является организационно-правовой деятельностью государственных структур, которая довольно часто связана с вмешательством в сферу прав и интересов граждан и иных участников управленческих отношений. Это требует осуществления такой деятельности на законном основании и в порядке, регламентированном административно-процессуальными нормами.

Этим нормам присущи два основных признака: во-первых, они регулируют отношения, возникающие в сфере государственного управления (независимо от того, кто является обязательной стороной этих отношений); во-вторых, они регулируют не все государственно-управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с необходимостью решения конкретной жизненной ситуации, то есть решение конкретного дела.

>>>45>>>

Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное государством правило поведения, закрепляющее порядок использования прав или выполнения обязанностей, предусмотренных в материальных нормах отдельных отраслей права в конкретной жизненной ситуации в сфере государственного управления.

Однако лишь факт существования процессуальных норм автоматически не влечет за собой обеспечения оптимального правоприменения. Существуют определенные требования правильного применения правовых норм. Это, прежде всего, требования законности, что означает принятие правоприменительного решения только:

а) в границах полномочий правоприменяющего органа;

б) на основаниях, предусмотренных в гипотезе норм, которые применяются ;

в) по процедуре, установленной законом;

г) в полнейшем соответствии с содержанием закона;

д) в форме, предусмотренной законом.

Этот процесс состоит из отдельных стадий, каждая из которых содержит несколько связанных действий, направленных на решение частичной задачи правоприменения. Деятельность уполномоченного органа относительно применения нормы административного права начинается с установления фактических обстоятельств ситуации, что требует своего решения с помощью правоприменительного акта.

Установление фактических обстоятельств административного дела осуществляется с помощью доказательств. Доказательства — это фактические данные, на основании которых в установленном законом порядке уполномоченное лицо (орган) устанавливает объективную истину в ситуации, требующей применения административно-правовой нормы. Эти данные находятся в разнообразных источниках: письменных документах, пояснениях свидетелей, актах экспертиз и т. п. Служебная цель доказывания — обеспечение принятия его на основе всестороннего и объективного изучения обстоятельств дела.

К основным стадиям применения административно-правовых норм относятся стадии принятия решения по делу и оформление его в акте применения. Во-первых, это функция реализации конкретных задач государственного управления. Акт применения обеспечивает прогнозирование, планирование, контроль, координацию и прочие назначения государственного управления. Во-вторых, это функция реализации норм административного права; при помощи акта применения осуществляется переход государственной управленческой воли от абстрактного к конкретному волеизъявлению относительно интересов участников общественных отношений. В-третьих, это функция реализации не только

>>>46>>>

правовых норм. При правоприменении реализуются обычаи и иные социальные нормы.

2.3. Действие административно-правовых норм в пространстве и во времени, и относительно круга лиц

Определение сферы действия норм административного права, то есть их юридической силы имеет важное значение, поскольку они действуют в качества регулятора общественных отношений в сфере государственного управления лишь в определенном пространстве, времени и относительно определенной категории лиц. Таким образом, нормы административного права имеют определенные пространственные и часовые границы, а также могут иметь силу в отношение различного круга лиц.

Действие в пространстве связано с территорией. Действие большинства административно-правовых норм ограничено территорией государства. Причем, среди них надлежит различать нормы, которые действуют в масштабах всего государства, а также нормы локальные (это нормы, принятые обл- или райадминистраци-ей, органами местного самоуправления ). Однако есть группа административно-правовых норм, действие которых не ограничено государственной границей. Во-первых, это нормы, которые регламентируют поведение экипажа и пассажиров на судах торгового флота и рыболовецких судах в открытом море, во-вторых, это нормы, регламентирующие деятельность украинских учреждений (дипломатических представительств, консульств и т. п.) за границей, поведение экипажа на военных судах как в открытом море, так и в иностранных портах.

Нормы административного права Украины действуют и относительно поведения граждан, которые находятся в полете, при пересечении государственной границы Украины. Согласно ст. 38 Конвенции ООН по морскому праву «Прилежащая зона», прибрежное государство может устанавливать близлежащую зону (ширина ее не может быть большей чем 12 морских миль от линии государственной границы страны). Конвенция предусматривает, что в этой дополнительной зоне могут действовать нормы, которые устанавливают таможенные, фискальные, иммиграционные стандарты, правила и ответственность за их нарушение. (К сожалению, Украина до сих пор не установила такую зону, а это не содействует улучшению профилактики отдельных административных правонарушений путем проведения тех или иных профилактических мероприятий за границей).

В этой же Конвенции ООН 1982 г. закрепляется положение об исключительных экономических зонах. Развивая это положение,

>>>47>>>

Верховная Рада Украины в 1993 г. приняла Закон «Об исключительной (морской) экономической зоне», а 12 июня 1996 г. Кабинет Министров Украины утвердил Положение о порядке охраны суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне. В соответствии с этими актами, Украина, с целью обеспечения своих суверенных прав, принимает акты относительно разведки, эксплуатации, охраны живых ресурсов и управления ими, а также устанавливает административные санкции за нарушение норм, которые содержатся в этих актах. Вполне понятно, что за пределами границы Украины (в 200-мильной зоне, признанной нашим государством как исключительная (морская) экономическая зона) действуют только те нормы административного права, которые отвечают требованиям Конвенции ООН 1982 г.

Но необходимо отметить, что санкция административно-правовых норм, которые регулируют общественные отношения, возникающие с использованием объектов экономической (морской) зоны и природного шельфа может действовать (быть примененной) и за пределами этой 200-мильной зоны. Это связано с предоставлением государству, установившему эту зону, права на преследование нарушителя этих норм и применение административно-правовых санкций за ее границами. Руководствуясь этим правилом, предусмотренным Конвенцией ООН 1982 г. по морскому праву, Украина в уже упомянутом Законе «Об исключительной (морской) экономической зоне» наделила Погранвойска полномочиями на преследование нарушителей административно-правовых норм в этой зоне и за ее границами, в том числе и в открытом море, однако до морских границ иного государства. В случае задержания нарушителя в открытом море, должностные лица Погранвойск имеют право применять административно-правовые санкции, предусмотренные ст.ст. 22-26 указанного Закона Украины. То есть административно-правовые санкции за нарушение этого Закона применяются за границами территории Украины.

Специфическое действие в пространстве имеют международные нормы административного права. Во-первых, эти нормы могут действовать независимо от границ той или иной страны, то есть это нормы неограниченного действия. Так, уже упоминавшийся Международный кодекс управления безопасностью торгового мореплавания содержит значительную часть норм международного административного права, которые обязательны для судовладельцев и членов экипажей торговых судов, независимо от того, ратифицировала страна, к которой они относятся, этот документ или нет. Можно также вспомнить нормы международной конвенции относительно взаимной административной помощи в предотвращении, расследовании и прекращении нарушений таможенного законодательства, в преамбуле которой указано, что противодействие нарушениям таможенного законодательства может быть эффективным при уело-

>>>48>>>

вий сотрудничества между таможенными администрациями. Во-вторых, международные административно-правовые нормы могут действовать в границах определенной территории. В последнее время увеличивается количество международных административно-правовых норм, регламентирующих управленческие отношения, включая границы группы государств. Так, создание Европейского сообщества предопределило создание Европейского парламента и органов управления, которые действуют в границах этого сообщества. Создание СНГ также предопределило появление целой группы административно-правовых норм, действующих в границах территории СНГ.

В-третьих, необходимо выделить группу административно-правовых норм, которые регламентируют внутриаппаратные отношения, возникающие в процессе функционирования международных правительственных и неправительственных учреждений. Так, например, сложную структуру имеют Всемирная торговая организация, Всемирная таможенная организация, Международная морская организация и прочие, уставы которых предусматривают компетенцию подразделений и иных структурных единиц этих международных органов (нормы материального международного административного права) и порядок ее осуществления (нормы процессуального международного административного права).

Действие административно-правовой нормы во времени.

Вступление административно-правовой нормы в законную силу определяется некоторыми факторами. Во-первых, это зависит от территории действия нормы. Вступление в силу международной административно-правовой нормы отличается от процесса введения в действие национальной нормы административного права. Поэтому, прежде всего, рассмотрим порядок вступления в действие норм национального административного права. Во-вторых, это связано с юридической силой норм. Как упоминалось, высшую силу имеют законы. Вступление их в силу предусмотрено Конституцией Украины.

Согласно ст. 94 Конституции Украины закон подписывает Председатель Верховной Рады Украины и безотлагательно направляет его Президенту Украины.

Президент Украины на протяжении пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально опубликовывает или возвращает закон с мотивированными и сформулированными предложениями в Верховную Раду Украины для повторного рассмотрения.

В случае, если Президент Украины на протяжении установленного строка не вернул закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан и официально опубликован. Если во время повторного рас-

>>>49>>>

смотрения закон будет вновь принят Верховной Радой Украины не менее чем двумя третями от ее конституционного состава, Президент Украины обязан его подписать и официально опубликовать на протяжении десяти дней. Закон вступает в силу через десять дней со дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее дня его опубликования.

Согласно ст. 106 Конституции Украины Президент издает указы и распоряжения. К сожалению, Конституция не предусматривает времени вступления их в силу. Практика пошла путем вступления в силу актов Президента после их подписания Президентом. Но ст. 106 Конституции содержит одно важное требование относительно вступления в силу административно-правовых норм, содержащихся в актах Президента Украины. В ней указано, что акты Президента Украины, изданные в границах полномочий, скрепляются подписями Премьер-министра Украины и министра, отвечающего за акт и его выполнение.

Иной порядок вступления в действие норм административного права, которые содержатся в актах Кабинета Министров Украины. Основная форма реализации компетенции этого органа — его правовые акты — постановления и распоряжение. Эти акты подписывает Премьер-министр и они вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмотрено в них.

Согласно Указам Президента Украины от 15 декабря 1999 г. «О системе центральных органов исполнительной власти»1 и «Об изменениях в структуре центральных органов исполнительной власти»2 в систему центральных органов исполнительной власти Украины входят министерства, государственные комитеты (государственные службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом. Поэтому, как правило, акты, которые издаются этими органами (подавляющее большинство издается в форме приказа руководителя), вступают в силу после подписи их руководителем, или в срок, указанный в акте.

Как уже отмечалось, в системе норм административного права значительное место занимают нормы, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, т. н. локальные нормы. Порядок вступления их в силу устанавливается Законом Украины о местном самоуправлении. В нем сказано, что:

— орган местного самоуправления в границах своих полномочий принимает нормативные и прочие акты в форме решений;

— решения принимаются на его пленарном заседании после обсуждения большинством депутатов от общего состава со-

1 Офіційний вісник України. — 1999. — № 50. — Ст. 2434.

2 Там же. — Ст. 2435.

>>>50>>>

вета. При подведении итогов голосования в общий состав сельского, поселкового, городского совета включается сельский, поселковый, городской голова, если он принимает участие в пленарном заседании совета, и учитывается его голос;

— решение принимается открытым (в том числе поименным) или тайным голосованием;

— решение сельского, поселкового, городского совета в пятидневный срок с момента его принятия может быть приостановлено сельским, поселковым, городским головой и внесено на повторное рассмотрение соответствующего совета с обоснованием замечаний. Совет обязан в двухнедельный срок повторно рассмотреть решение. Если совет отклонил замечание сельского, поселкового, городского головы и подтвердил предыдущее решение двумя третями депутатов от общего состава совета, оно вступает в силу;

— решения совета нормативно-правового характера вступают в силу со дня их официального опубликования, если советом не установлен более поздний строк вступления их в силу;

— исполнительный комитет сельского, поселкового, городского, районного в городе (в случае его создания) совета в границах своих полномочий принимает решение. Решения исполнительного комитета принимаются на его заседании большинством голосов от общего состава исполнительного комитета и подписываются сельским, поселковым, городским головой, головой районного в городе совета;

— в случае несогласия сельского, поселкового, городского головы (головы районного в городе совета) с решением исполнительного комитета совета он может приостановить действие этого решения своим распоряжением и внести эти вопросы на рассмотрение соответствующего совета;

— сельский, поселковый, городской голова, голова районного в городе, районного, областного совета в границах своих полномочий издает распоряжения;

— акты органов местного самоуправления и их должностных лиц доводятся до сведения населения. По требованию граждан им может быть выдана копия соответствующих актов органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В Указе Президента Украины от 28 декабря 1992 г. «О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти» сказано, что с 1 января 1993 г. нормативно-правовые акты, которые издаются министерствами, иными органами исполнительной власти, органами хозяйственного управления и контроля и которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или носят межведомственный характер, подлежат государственной регистрации.

Но важно знать также и границы действия нормы права по времени. Необходимо рассматривать два варанта границы дей-

>>>51>>>

ствия — перспективное и обратной силы. Первое — действие по регулированию отношений, которые возникнут после обретения нормой силы; второе — это регулирование отношений, возникших до обретения ею силы. Второй вариант встречается очень редко, но он имеет важное значение относительно ответственности правонарушителя, ибо в этом случае действует норма, которая смягчает ответственность за ранее совершенное нарушение.

Действие нормы заканчивается тогда, когда она отменена (или заменена на новую), или в связи с окончанием того срока, на который она была принята.

Действие административно-правовой нормы относительно круга лиц. Установление объема действия административно-правовой нормы относительно круга лиц имеет, в первую очередь, значение для определения их административно-правового статуса. Большинство административно-правовых норм устанавливают общие требования для определения лица (физического лица или коллективного субъекта), не обращая внимания на гражданство этого лица, должность, им занимаемую, а также не обращая внимания на форму собственности коллективного субъекта, его подчиненность и т. п. Эти нормы относятся к нормам общего действия. Так, например, все лица, находящиеся на территории Украины, имеют право на обжалование действий органов исполнительной власти в случае нарушения ими прав лица.

Но существуют иные группы норм, устанавливающие расширенные права и обязанности субъекта, особые условия их ответственности и т. п. Поэтому при коллизии норм общих и особых действуют особые нормы. В зависимости от круга лиц, по отношению к которым действуют административно-правовые нормы, нормы разделяются на те, которые определяют административно-правовой статус коллективных субъектов права и отдельных лиц.

В свою очередь, первая группа норм разделяется на нормы, регламентирующие статус органов исполнительной власти, общественных объединений и т. п.; нормы второй группы регламентируют административно-правовой статус: а) граждан Украины; б) иностранцев; в) беженцев и т. п. Особое место занимают нормы, действие которых распространяется на должностных лиц. С одной стороны — должностное лицо — это индивид, который подпадает под действие норм, устанавливающих административно-правовой статус лица; с другой — должностное лицо имеет полномочия как представитель того или иного органа (организации). Поэтому он должен нести ответственность не только за нарушение тех обязанностей, которые обязано выполнить любое лицо, но и за нарушение обязанностей, которые возлагаются на него как должностное лицо того или иного органа.

>>>52>>>

Следует отметить, что уголовное право уже не пользуется термином «должностное лицо», а использует термин «служебное лицо». Так в УК Украины в примечании к ст. 364 УК Украины определяется, что служебными лицами являются лица, которые постоянно или временно осуществляют функции представителей власти, также занимают постоянно или временно на предприятиях, в учреждениях или организациях, независимо от формы собственности, должности, связанные с исполнением организационно-распорядительных или административно-распорядительных обязанностей, или выполняют такие обязанности по специальным полномочиям.

Служебными лицами УК Украины считает также иностранцев или лиц без гражданства, которые выполняют указанные выше функции. Однако действующее административно-деликтное законодательство, а также все предложения относительно его обновления используют не термин «служебное лицо», а термин «должностное лицо». Это не случайно, поскольку последний термин наиболее четко определяет статус определенной группы служащих. Нельзя отождествлять статус лиц, работающих в качестве служащих и тех лиц, которые выполняют организационно-распорядительные или административно-хозяйственные обязанности. То есть нельзя бухгалтера (аналитика, статистика и пр.) относить к кругу должностных лиц, которые подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и иных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности.

Нельзя не обратить внимание еще на одну группу, особенности статуса которых предопределяют и особенности действия относительно их тех или иных норм. Например, в ст. 15 Кодекса об административных правонарушениях отмечается, что военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и командного составов органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам за нарушение правил, норм и стандартов, касающихся обеспечения безопасности дорожного движения, совершения коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией и за некоторые иные нарушения. То есть, несмотря на общий принцип равенства всех перед законом, по отношению к военнослужащим некоторые нормы администра-тивно-деликтного права не действуют. Также можно отметить, что административный арест не применяется к беременным женщинам; имеющим детей в возрасте до 12 лет; лицам, не достигшим 18 лет; инвалидам I и II групп (ст. 32).

>>>53>>>

2.4. Систематизация норм административного права

Большое количество административно-правовых норм, а также не меньшее количество источников этих норм (законы, указы Президента Украины, постановления Кабмина и пр.) создают значительные трудности в их применении (выбор нормы, ее анализ, определение органа, лица), не оказывают содействия повышению уровня знания гражданами своих прав и обязанностей в сфере государственного управления, а также создают иные отрицательные последствия для жизни.

Поэтому вопрос о систематизации норм административного права всегда был очень важным, но после принятия Конституции, решение этого вопроса стало неотложным. Это связано с необходимостью проведения административной реформы, с укреплением гарантий прав человека в сфере государственного управления вообще — с созданием правового государства.

Систематизация административно-правовых норм — это деятельность государственных органов или общественных объединений, отдельных граждан, направленная на упорядочение административного законодательства. Своей целью эта деятельность имеет прежде всего обеспечение удобства пользования и доступности административно-правового материала. Кроме того, она оказывает содействие изучению этого материала, выводам об эффективности его действия и усовершенствования. Однако осуществление работы по систематизации административно-правовых норм встречается со значительными трудностями.

Административное право относится к числу самых несистема-тизированых. Этому есть объяснение — административное право является многопрофильным, ибо его нормы регулируют значительный круг отношений, которые возникают в сфере государственного управления, а это связано с многоотраслевой сферой государственного управления, причем общественные отношения, которые возникают в одной области (например, здравоохранения), значительно отличаются от отношений, возникающих в сфере охраны общественного порядка. Вдобавок, эта отрасль права (и законодательства) очень мобильная, то есть ее содержание зависит от режима, господствующего в государстве, от внешней и внутренней политики и иных объективных и субъективных факторов (к сожалению, последние доминируют!). Существуют и иные обстоятельства, которые сдерживают процесс систематизации норм этой отрасли права. Но, несмотря на эти трудности, она происходит, причем в последние годы очень целенаправленно. Тем не менее, для того, чтобы охарактеризовать достижения этого процесса, надлежит обратить внимание на то, что систематизация административно-правовых норм — многоструктурный процесс.

>>>54>>>

Выделяют три разновидности систематизации: кодификацию, инкорпорацию и консолидацию.

Кодификация — это деятельность, направленная на создание, вследствие пересмотра действующего законодательства, нового административно-правового акта. В новый кодификационный акт включаются как действующие нормы, оправдавшие себя ранее, так и вводятся новые, которые вносят изменения в правовое регулирование или устраняют пробелы этого регулирования. Для административного права характерно то, что кодификационные акты, как правило, имеют форму основ законодательства, кодексов, уставов, положений и тому подобное. Кодификация носит только официальный характер и выполняется исключительно компетентными государственными органами. Она разделяется: на 1) общую (кодифицированный нормативный акт основных отраслей права — свод законов); 2) отраслевую (нормативно-правовые акты определенной области законодательства — основы законодательства, кодексы); 3) межотраслевую (несколько отраслей (Воздушный кодекс) или институтов).

Попытки кодифицировать административно-правовые нормы осуществлялись в СССР неоднократно. Но только в Украине, усилиями научных работников и практиков, эта попытка была осуществлена 12 октября 1927 г. Постановлением ЦИК УССР был утвержден Административный кодекс УССР. Нельзя не обратить внимание на ст. 1 Кодекса, которая определяла его задачи. В ней указывается, что этими задачами являются обеспечение внедрения революционной законности в административной отрасли и систематизация правил, регулирующих, согласно основным принципам советского порядка, деятельность административных органов и иных органов власти в этой области.

То есть основной его задачей было закрепление полномочий административных органов и иных органов власти. Это понятно, поскольку в период социалистических преобразований права личности (гражданина) в области государственного управления совсем не имели никакого значения. Знакомство с этим Кодексом дает возможность утверждать, что эти задачи он выполнил полностью. Но, на то время это был очень важный документ, структура и в некоторой части содержание которого свидетельствовали о высоком положении научной мысли в Украине, вообще, административно-правовой — в особенности, а административно-деликт-ной — в частности.

Однако, отрицательный опыт — тоже опыт. Поэтому изучение практики попыток кодифицировать административно-правовые нормы привели к выводу о невозможности создания единого кодификационного акта, в котором возможно было объединить все или большинство административно-правовых институтов, ибо они очень отличаются друг от друга в сфере регулирования обществен-

>>>55>>>

ных отношений (хоть и в границах государственного управления). Поэтому был определен иной путь — провести кодификацию административно-правовых норм в зависимости от той или иной сферы государственного управления, которые они регулируют. Первой такой попыткой стала кодификация административ-но-деликтного законодательства. 23 октября 1980 г. были приняты Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. На основании этого закона, с учетом некоторых особенностей, которые были присущи на тот период относительно организации борьбы с правонарушениями в Украине, 12 декабря 1984 г. был принят Кодекс об административных правонарушениях.

Уже в период независимости Украины были приняты Таможенный кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Воздушный кодекс и др. Значительная группа административно-правовых норм была кодифицирована в отдельных законах (например, Закон Украины «О государственной службе» и др.), в Указах Президента (например, «Об утверждении общего положения о министерстве» и в иных актах).

Тем не менее надлежит отметить, что многие из этих актов уже устарели, кроме того в связи с созданием рыночной экономики, необходимостью повышать защиту человека в сфере управления, учитывать международные правила и стандарты и прочие факторы, одним из направлений проведения правовой реформы является реформирование административного права. Поэтому на очереди принятие нового Кодекса об административных правонарушениях, и других, а также разработки новых, ранее не существовавших: Административно-процессуального кодекса, Кодекса поведения должностных лиц и т. п.

Инкорпорацию как форму систематизации, как уже указывалось, использует достаточно значительный круг лиц, но среди них этой формой наиболее пользуются так называемые «силовые структуры»: МВД, Гостамслужба, Государственная налоговая служба и прочие. Это связано с тем, что правила, содержащиеся в инкорпо-рационных актах, той или иной мерой касаются регулирования поведения граждан в определенной сфере государственного управления, поэтому выполнение этими структурами своих обязанностей непосредственно зависит от уровня ознакомления граждан с нормами административного права, которые регулируют общественные отношения в сфере, в которой эти структуры работают. Наряду с этим, уровень инкорпорации зависит также от состояния научных разработок проблем административного права, а также от научных интересов того или иного научного коллектива (отдельного научного работника). Естественно, что акты, в которых содержатся административно-правовые нормы, регу-

>>>56>>>

лирующие отношения в сфере общественного порядка, могут быть инкорпорированы специалистами в этой области: Национальной академией МВД, Национальным университетом МВД, в сфере мореплавания: Государственной морской академией, Одесской национальной юридической академией; в области таможенного дела: Таможенной академией, Одесской национальной юридической академией и пр.

Консолидация норм административного права — это деятельность того или иного органа государственной власти, прежде всего органов исполнительной власти, имеющая целью объединение изданных этим органом нескольких нормативных актов в один, при этом исключаются дублирующие и устаревшие нормы. То есть консолидация — это деятельность относительно систематизации только тех норм административного права, которые в свое время принял соответствующий орган. К сожалению, консолидация как форма систематизации осуществляется очень редко, хотя она очень полезна как для определенной группы лиц, которые должны знать нормы административного права, регламентирующие их взаимоотношения с органами государственного управления, так и для органов (и их должностных лиц), которые должны пользоваться этими нормами. В качестве примера можно привести инструкцию о перемещении валюты Украины, иностранной валюты, банковских металлов, платежных документов и пластиковых карточек через таможенную границу Украины от 12 июля 2000 г, в которой содержатся объединенные нормы (за исключением дублирующих и устаревших).

2.5. Источники административного права

Источники административного права — это внешняя форма выражения административно-правовых норм. Это выражение нормы находят в нормативных актах, которые принимаются государственными органами. В отличие от значительного количества иных отраслей права Украины, источниками которых являются один (или несколько) такого рода актов (например, в уголовном праве — Уголовный кодекс, в гражданском — Гражданский, хозяйственном — Хозяйственный), административное право Украины содержит значительное количество нормативных актов, являющихся источниками этой отрасли права. Это связано с тем, что большинство общественных отношений в нашем государстве требуют регулирования административно-правовыми нормами. Управленческой деятельностью государства сейчас охватываются разнообразные сферы и области общественной жизни, их специфика предопределяет и необходимость особых административно-правовых норм, а это, в свою очередь, обуславливает не-

>>>57>>>

обходимость принятия разнообразных нормативных актов, в которые включаются эти нормы.

Но это разнообразие источников данной отрасли права не означает их бессистемности и хаотического накопления. Административное право становится все более внутренне организованной отраслью, что обусловливает исключение из числа источников тех нормативных актов, которые нарушают единую сущность этой области. Но, к сожалению, следует констатировать, что, несмотря на ускоренный процесс создании гармонизированной системы нормативных актов, являющихся источниками административного права, до сих пор эта система содержит акты, которые не в полном объеме отвечают современной роли и задачам этой важной отрасли украинского права. Поэтому, она состоит из трех видов источников:

1) источников, берущих свое начало со времени господства в Украине административной системы, служившей основой социалистической системы хозяйствования и жизни;

2) источников, появившихся в период возникновения самостоятельной и независимой Украины, но которая еще не смогла в этот период в полной мере сделать вывод в пользу рыночных реформ;

3) источников, содержащих нормы административного права, отвечающие международным стандартам и правилам защиты человека и гражданина в сфере исполнительно-распорядительной системы, которые определяют новую роль государственного управления экономикой, социально-культурной сферой в условиях развития рыночных отношений. Поэтому, анализируя те или иные административно-правовые нормы, следует учитывать прежде всего:

а) дату издания и вступления в силу нормативного акта, содержащего эти нормы права;

б) требования п. 1 раздела «Переходные положения» Конституции Украины о том, что законы и прочие нормативные акты, принятые до вступления в силу этой Конституции, действуют в части, которая не противоречит Конституции Украины.

Однако на практике при применении норм административного права возникают значительные трудности, в особенности в отношении второго требования. Поэтому законодатель при поддержке научных работников активизировал свою работу относительно дальнейшего обеспечения внутреннего единства системы источников этой отрасли права путем исключения из нее актов, не отвечающих требованиям Конституции Украины и международным административным нормам и стандартам, и национальному законодательству, которое адекватно отображает современное по-

>>>58>>>

литическое и экономическое состояние государства, или их переработки в соответствии с этими требованиями.

Следует отметить, что в значительной степени законодатель эту задачу выполнил, в связи с чем можно констатировать создание научно обоснованной системы источников административного права.

Эта система состоит из:

а) источников, авторами которых является Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины. Выделение нормативных актов этих государственных органов в отдельную группу источников административного права связано с тем, что содержащиеся в них нормы в большинстве своем имеют общеобязательное значение на всей территории Украины (а некоторые и за ее пределами);

б) источников, авторами которых являются органы центральной исполнительной власти: министерства, государственные комитеты, органы центральной исполнительной власти с особым статусом (Гостамслужба, СБУ, Пограничная служба Украины). Выделение актов этих органов в качестве самостоятельной группы источников административного права связано, прежде всего, с тем, что их действие в пространстве и по кругу лиц ограничено полномочиями этих органов, поскольку они выполняют или функции отраслевого управления (Министерство образования и науки Украины, Министерство здравоохранения Украины и другие), или — управления определенной сферой общественной жизни (Министерство культуры и искусства Украины, Министерство экономики Украины и другие);

в) источников, принятых высшими органами государственной власти и управления Автономной Республики Крым. Украина является унитарным государством, однако имеет в своем составе Республику Крым. В соответствии со ст. 134 Конституции Украины АРК — неотъемлемая составная часть Украины и в рамках полномочий, определенных Конституцией Украины, решает вопросы, отнесенные к ее ведению. Это дает право Верховной Раде АРК, Совету министров АРК, министерствам и ведомствам этой республики на принятие актов, которые содержат нормы административного права, но их действие ограничивается территорией АРК (например, Верховная Рада АРК 17 ноября 1999 г. приняла Постановление «О Положении о порядке взаимодействия с Ассоциацией органов местного самоуправления в Автономной Республики Крым и делегирования органам местного самоуправления отдельных полномочий Автономной Республики Крым» и утвердила соответствующее Положение, в котором нашли свое закрепление основные направления,

>>>59>>>

порядок и организационно-правовые формы такого взаимодействия;

г) источников административного права, к которым относятся

так называемые локальные нормативные акты, принимаемые местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. К числу первых относятся областные и районные администрации, местные органы центральной исполнительной власти (УМВД в области, СБУ и др.). В соответствии со ст. 144 Конституции Украины эти органы в рамках своих полномочий, определенных законом, принимают решения, являющиеся обязательными для выполнения на соответствующей территории;

д) договоров (международных договоров и административных договоров) как источников административного права. В соответствии со ст. 9 Конституции Украины: «Действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины». К источникам административного права относятся нормативные административные договоры, большинство из которых определяет организацию взаимодействия при решении тех или иных вопросов двух (или больше) субъектов административного права. Так, например, Приказ Министерства внутренних дел, Председателя Государственного таможенного комитета Украины от 31.08.1994 г. «Об организации взаимодействия по выполнению Закона Украины «Об организационно-правовых основах борьбы с организованной преступностью»; Приказ Министерства внутренних дел Украины, Службы безопасности Украины, Государственного комитета по делам охраны государственной границы Украины, Государственной налоговой администрации Украины, Государственной таможенной службы Украины от 13.12.2002 г. «О неотложных общих действиях относительно увеличения поступления в бюджет»;

е) актов судопроизводства. И хотя в Украине они не считаются правовыми прецедентами, некоторые из этих актов нужно рассматривать в качестве источников административного права. К этой группе относятся акты, которые отменяют административно-правовую норму (или несколько норм), противоречащую действующему законодательству, и акты Конституционного Суда Украины. Так, для квалификации административных проступков, совершенных служебными лицами, очень важное значение имеет Решение Конституционного Суда Украины от 30 октября 2003 года по делу о конституционном обращении гражданина Гулеватого А. относительно официального толкования статьи 164 Уголовного кодекса Украины;

>>>60>>>

ё) международных конвенций. В качестве источников административного права они могут выступать:

— либо при принятии Верховной Радой Украины решения относительно имплементации всей конвенции, или ее части (например, Законом Украины от 3 июня 1999 года была ратифицирована Конвенция ООН по морскому праву 1982 года и соглашение об имплементации части XI Конвенции, регламентирующей вопросы безопасности мореплавания);

— либо при отсутствии такого решения, однако при условии ее ратификации определенным количеством государств, которые признают ее вступление в действие. Так, например, Международная морская организация приняла Кодекс безопасности мореплавания, вступивший в действие с 1 июля 1999 года. Несмотря на то, что к тому времени Украина его не ратифицировала, требования этого Кодекса относительно организации безопасности мореплавания стали обязательными для Украины.

В Украине идет процесс не только расширения круга источников административного права, но и изменения их значения в этой системе.

Во-первых, резко идет возрастание роли законов как источников административного права. Этот процесс начался с принятия в 1996 году новой Конституции Украины, которая не только стала основным источником административного права, но и определила место закона в перечне источников. В Конституции Украины определяются система органов исполнительной власти, их самые важные полномочия, организация деятельности, внешние формы правовых актов. Она устанавливает административно-правовой статус граждан, закрепляет участие объединений граждан и трудовых коллективов в управлении государственными и общественными делами, обязанности и ответственность должностных лиц, важнейшие способы укрепления законности и дисциплины в государственном управлении.

Тем не менее, роль Конституции Украины как первоисточника административного права не может быть сведена лишь к прямому регулированию основных вопросов управленческой деятельности.

В ст. 92 Конституции Украины речь идет и об иных вопросах государственной и общественной жизни, которые могут быть разрешены с помощью законов, содержащих нормы административного права. Таким образом, Конституция Украины признала необходимым использовать в полном объеме возможность закона как источника административного права. Следует отметить, что исключительно законами Украины определяются основы использования

>>>61>>>

природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, освоения космического пространства, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи; правовые основы и гарантии предпринимательства; правила конкуренции и антимонопольного регулирования; основы внешних отношений, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела; организация и деятельность органов исполнительной власти, основы государственной службы, организации государственной статистики и информатики; основы национальной безопасности, организации Вооруженных сил Украины и обеспечения общественного порядка; правовой режим военного и чрезвычайного положения, зон чрезвычайной экологической ситуации.

Значительное внимание регулированию управленческих отношений уделяет Президент Украины. Целью этого регулирования является создание эффективной, гибкой, прозрачной системы исполнительной власти. К источникам административного права следует отнести такие Указы Президента: «Об утверждении Положения о Государственной налоговой администрации Украины» от 13 июня 2000 г.1; «О Положении о Министерстве внутренних дел Украины» от 17 октября 2000 г.2; «О Комплексной программе подготовки государственных служащих» от 9 ноября 2000 г.3

Перечень этих актов дает возможность ответить на вопрос: почему административное законодательство до сих пор не кодифицировано в полном объеме, а кодифицированы лишь нормы, устанавливающие основания административной ответственности и их применение в Кодексе Украины об административных правонарушениях 1984 г.? В первую очередь, это связано с различным служебным назначением источников административного права и с тем, что соединить в одно целое нормы, регламентирующих разнообразные по сути управленческие отношения — практически невозможно. Круг кодифицированных актов, регламентирующих общественные отношения в той или иной области (сфере) государственной жизни, содержит определенное количество административно-правовых норм, которые определяют государственную политику относительно их состояния и дальнейшего развития. Так, например, в новом Таможенном кодексе Украины есть разделы, нормы которых устанавливают основания привлечения к административной ответственности нарушителей таможенных правил; прохождение службы в таможенных органах и тому подобное. В Кодексе торгового мореплавания значительное число статей регламентирует специфику применения мер адми-

1 Офіційний вісник України. — 2000. — № 29. — Ст. 1200.

2 Там же. — 2000. — № 42. — Ст. 1774.

3 Там же. — 2000. — № 46. — Ст. 1982.

>>>62>>>

нистративного принуждения (в литературе по морскому праву они имеют название актов санкционированного вмешательства в сферу торгового мореплавания).

Ст. 113 Конституции Украины определяет, что Кабинет Министров Украины является высшим органом исполнительной власти и в соответствии со ст. 117 Конституции Украины, в рамках своей компетенции, издает постановления и распоряжения. Однако часть третья этой статьи содержит требование о том, что его нормативно-правовые акты подлежат регистрации в порядке, установленном законом. Это свидетельствует, во-первых, о том, что такая регистрация может быть осуществлена лишь при условии соответствия их содержания требованиям Конституции Украины и законов; во-вторых, уже отмечалось, что судебные органы вправе признавать недействительными нормативные акты, в том числе и содержащие нормы административного права. Вышеизложенное еще раз свидетельствует об особой роли законов Украины в системе источников административного права.

Анализ содержания источников административного права позволяет сделать вывод о наличии тенденции к возрастанию количества и роли в системе источников административного права нормативных актов, которые содержат нормы административно-процессуального права. К сожалению, до сих пор в правовой науке еще не в полной мере определена роль административно-процессуальных норм, поэтому в своем большинстве они находят свое выражение вместе с нормами административного материального права, как свидетельство их служебной роли обеспечить оформление применения материальных норм. Административно-процессуальные нормы устанавливают взаимные права и обязанности сторон при применении материальных норм, поэтому они играют значительную роль в защите прав и интересов граждан и предпринимателей, общественных и государственных организаций в сфере государственного управления. Административно-процессуальные нормы, к сожалению, также не систематизированы. Большинство их содержатся в актах, регламентирующих порядок работы государственных органов по тем или иным вопросам, например: указ Главного конрольно-ревизионного управления «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения письменных обращений граждан и должностных лиц предприятий, учреждений, организаций органами государственной контрольно-ревизионной службы в Украине» от 25 февраля 2000 г.1, Приказ Минюста Украины «Об утверждении Порядка осуществления государственной исполнительной службой Украины исполнения решений судов и других органов (должностных лиц) в отноше-

1 Офіційний вісник України. — 2000. — № 12. — Ст. 487.

>>>63>>>

ний предприятий, учреждений, организаций, деятельность которых связана с государственной тайной» от 23 марта 2000 г.1, Приказ Главгосслужбы «Об утверждении Положения о порядке проведения Главгосслужбой проверок» от 18 мая 2000 г.2

Важно отметить, что уже сделаны значительные шаги относительно кодификации административно-процессуального законодательства.

И хотя кодификация коснулась лишь регламентирования процедур административного судопроизводства в Украине, все равно она является одним из приоритетов административной реформы и реформирования административного права. Речь идет о разработке Административного процессуального кодекса. Сейчас разработан проект этого Кодекса, который состоит из тридцати семи глав, объединенных в несколько разделов. В нем определена компетенция административного суда, порядок и формы обращения к нему, а также порядок осуществления административного судопроизводства.

С учетом исключительной роли административной юрисдикции в жизни гражданского общества в проекте предусмотрено, что задачей административного судопроизводства является защита прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными и служебными лицами.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 48 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

Глава 2 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ