Глава 2. Засадниче значення Конституції України щодо адміністративного права

Конституція України за своєю природою є правовим актом первинного характеру - актом установчої влади.

Сучасна ідея установчої влади була сформульована ще наприкінці ХУЛІ ст. Згідно з нею установча влада належить безпосередньо народові. Реалізуючи цю владу, народ у певний спосіб (прямо або через обраних представників) приймає конституцію. Установча влада об'єктивно передує вторинним, встановленим конституцією, владам -законодавчій, виконавчій і судовій.

Установча значущість Конститущї України стосовно адміністративного права найбільш узагальнено проявляється в положеннях її розділу VI "Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади". Відповідний характер мають і деякі положення розділу V "Президент України". Отже, один з аспектів ідеї установчої влади полягає в тому, що конституція встановлює політико-правові засади функціонування виконавчої влади, створює структурно-компе-тенційне підґрунтя сфери державного управління.

Конституція України співвіднесена з різними галузями національного права, у першу чергу з публічно-правовими. Норми публічно-правових галузей мають за об'єкт регулювання організацію і здійснення державної влади. Звідси предметом пубілічно-правових галузей є відносини державного владарювання.

Предметний зв'язок між публічно-правовими галузями зумовлений їх спільною генезою і тривалим розвитком як цілого. Відомо, що як загальні явища у світовій історії такі публічно-правові галузі, як адміністративне і фінансове, порівняно недавно відгалузилися від конституційного (державного) пргша. Однак кожна з сучасних публічно-правових галузей має свій окремий предмет регулювання. Це певна група суспільних відносин, які є фрагментом усієї сукупності відносин державного владарювання.

Конституція України регулює найбільш суттєві відносини державного владарювання, насамперед Іі з них, що виншсають на найвищому, політичному рівні організації і здійснення державної влади. Тому їх можна визначити як державно-політичні відносини владарювання. Головними учасниками цих відносин є звичайно Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України. Саме вони уповноважені вчиняти дії, що мають безпосередню політичну спрямованість, і приймати нормативно-правові акти, котрі діють на всій території держави. Значна частина таких актів має за змістом політичну значущість.

74  РОЗДІЛ II • ГЛАВА 2

Політичний характер відносин державного владарювання, врегульованих Конституцією України, зумовлений і деякими іншими обставинами. В ній, зокрема, визначені основи судоустрою і судочинства, а також засади місцевого самоврядування. Відносини, які виникають у сферах функціонування судової влади і місцевого самоврядування, є відносинами державного владарювання. Вони здебільшого мають відповідно процесуальний і управлінський характер. Однак ті з них, які пов'язані з формуванням вказаних основ і засад, об'єктивно набувають політичної значущості. Ці відносини, як і інші "засадові" відносини державного владарювання, дають змогу узагальнено характеризувати державний механізм. Тому вони прямо співвіднесені з політичним рівнем державного владарювання.

Державно-політичними відносинами владарювання є також ті, котрі виникають у сфері існування конституційних (основних) прав і свобод людини і громадянина. Зафіксовані в розділі II Конституції України "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" права і свободи людини і громадянина по суті є обмеженнями щодо діяльності органів державної влади та їх посадових осіб. Тим самим межі державного владарювання встановлюються негативним способом: не через дозвіл, а через обмеження чи заборону стосовно дій органів державної влади. Політичний характер відносин державного владарювання, що виникають у "сфері існування конституційних прав і свобод, зумовлений їх природою як основних.

Конституція України є первинною формою і джерелом конституційного права. Однак у формі Конституції України існують не тільки норми конституційного права, а й опосередковано норми інших публічно-правових галузей, насамперед адміністративного. Об'єктивно, як зазначалось, предмети публічно-правових галузей становлять ціле - сукупність усіх відносин державного владарювання. Це зумовлює зазначену співвіднесеність Конституції України і публічно-правових галузей, зокрема адміністративного.

Проте між суспільними відносинами, які становлять предмет адміністративного права, і тими, котрі прямо врегульовані нормами Конституції України, є відмінність.

Ця відмінність відображена, зокрема, в різному колі суб'єктів відповідних правовідносин. Суб'єктами конституційних правовідносин передусім є органи державної влади, статус яких безпосередньо визначений у Конституції України - тобто це так звані вищі органи держави. Соціальна значущість відносин за участю вищих органів держави зумовлює конституційне врегулювання їх.

Суб'єктами адміністративних правовідносин виступають інші, об'єктивно нижчі ланки державного механізму. Регулювання відносин

В.М. Шаповал, В.П. Єрмолін   75

державного управління, які належать до предмета адміністративного права, безпосередньо здійснюється на рівні законів і підзаконних актів.

Отже, за будь-яких умов предмети конституційного й адміністративно-правового регулювання зберігають автономність.

Відмінність між названими сферами правового регулювання існує і за його рівнем. Конституційному регулюванню притаманний метод загального закріплення, або загального унормування. Сфера державного управління, навпаки, характеризується досить високим рівнем деталізації правового регулювання, що випливає з реальних потреб здійснення державно-управлінської діяльності.

Застосування методу загального закріплення як методу конституційного регулювання об'єктивно має своїм наслідком те, що певна частина положень Конституції України, зокрема її розділу І "Загальні засади", сформульована як норми-принцшш. Ці положення забезпечують найбільш загальне правове регулювання відносин державного владарювання.

Конституційні норми-принципи об'єктивно призначені для визначення стратегічних напрямів такого регулювання. Прикладом може слугувати зміст частини першої ст. 6 Конституції України: "Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову". Визначаючи виконавчу владу як одну з трьох сфер (галузей, "гілок") державного владарювання, Конституція України встановлює орієнтири розвитку адміністративного права. При цьому вона вчиняє лише опосередкований вплив на предмет адміністративного права.

Конституційне регулювання відносин політичного характеру у сфері організації і здійснення виконавчої влади спрямовує розвиток адміністративно-правового регулювання похідних від них відносин державного управління. Більше того, конкретні конституційні правовідносини можуть об'єктивно вимагати виникнення саме похідних адміністративних правовідносин і прогнозувати їх зміст. Зокрема, у розділі VI Конституції України визначені основні параметри системи органів виконавчої влади.

Більше того, Конституція України містить досить велику кількість норм, які мають адміністративно-правову спрямованість. Практично адміністративне право запозичує свої змістовні засади з Основного Закону. Ці засади конкретизуються відповідними законами. Саме законами визначаються механізми реалізації прав і свобод людини і громадянина, організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби тощо.

Отже, слід резюмувати, що Конституція України лише опосередковано може вважатися джерелом адміністративного права.

76   РОЗДІЛ II • ГЛАВА З

Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин здійснюється в інших, позаконституційних нормативних формах, хоча в цілому його зміст зумовлено положеннями Конституції України.