Глава 1. Центральні органи виконавчої влади: основні напрями реформування

Сучасна адміністративна реформа в Україні розглядається не як новий перерозподіл владних повноважень чи чергова кадрово-структурна перестановка, а як концептуально осмислений перехід до нової "філософії" управління, що потребує проведення не часткових змін, а системного оновлення всього механізму функціонування виконавчої влади.

Головним носієм виконавчої влади є система органів виконавчої влади, які становлять так званий апарат державного управління (управлінський апарат). Сьогодні вимоги до ефективності роботи цього апарату значно Ігідвишуються у зв'язку з потребами прискорення здійснення адміністративної реформи.

Однак поки що життєво необхідні зміни в управлінському апараті відбуваються некомплексно, суперечливо, а іноді й стихійно. Як наслідок, він занадто повільно позбавляється вад минулого. Не послаблюється бюрократизм у роботі, корумпованість певної частини його посадових осіб, не зменшується розрив між соціальними очікуваннями від створення нових управлінських структур та невиправдано низькою віддачею вад їх діяльності.

З огляду на це апарат державного управління невідкладно потребує всебічної раціоналізації, приведення чисельності працівників і витрат на їх утримання у відповідність з вимогами забезпечення належних результатів його дальності. При цьому будь-які структурні реорганізації органів виконавчої влади повинні проводитись обов'язково за умов попереднього визначення реальної необхідності та напрямів зміни функцій і компетенції, форм і методів діяльності відповідних структур. Це потребує розробки та затвердження єдиного класифікатора функцій апарату державного управління, який повинен стати

В.Б. Авер 'янов 291

складовою частиною нормативної бази системи органів виконавчої влади.

Водночас дуже важливо пам'ятати, що будь-які скорочення чисельності працівників апарату або витрат на його утримання самі по собі не є обов'язковою ознакою реформування, а тим більше - оп-тимізації апарату. Більше того, будь-які скорочення в ньому повинні проводитись лише в тих ланках, у яких це сприятиме його кращій організації, або принаймні не погіршить результати його діяльності.

Найгострішою і найскладнішою проблемою реформування апарату державного управління є реалізація зазначених вимог стосовно організації та діяльності центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ).

292

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 1

До того ж слід додати, що конституційна легітимація згаданих вище рівнів органів виконавчої влади означає, що і'х наявність є обов'язковою для функціонування виконавчої влади в Україні.

Водночас зміст Конституції України, на наш погляд, аж ніяк не виключає можливості створення якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів. Адже Конституція не містить суворого визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади.

Натомість згідно ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються "організація і діяльність органів виконавчої влади" (п. 12). Відтак доречно припустити, що Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших (неосновних) рівнів на розсуд законодавця через прийняття відповідних законів.

Об'єктивну основу реформування на рівні ЦОВВ становлять потреби, по-перше, у припустимій мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо підприємницьких суб'єктів. По-друге, необхідно забезпечити стратегічну переорієнтацію діяльності органів виконавчої влади з суто адміністративнсі-розпорядчих функцій на надання приватним особам послуг, пов'язаних з юридичним оформленням цими органами умов, необхідних для належної реалізації або охорони прав і свобод громадян, включаючи видачу дозволів, свідоцтв, реєстрацію тощо.

Нарешті, дуже важливо зберегти за виконавчою владою, за умов скорочення або іншої трансформації сфери відповідальності ЦОВВ, достатні важелі управління соцігільно важливими процесами, коли це є необхідним та виправданим.

Керуючись наведеними позиціями, слід значно посилити увагу до визначення і запровадження основних напрямів подальшого реформування су*упності центральних органів виконавчої влади.

П Провідна роль міністерств. Зокрема, слід послідовно запроваджувати й оптимізувати таку 4ункціонально-компетенційну модель міністерств, яка б забезпечувала реальне утвердження їх провідної ролі серед ЦОВВ. Ця роль має виявлятися в тому, що:

•  саме між міністерствами розподілені всі напрями урядової політики, по яких лише міністерства безпосередньо беруть участь у її формуванні і реалізації;

•   лише міністерства мають право видавати загальнообов'язкові нормативно-правові акти на підставі безпосередньо свого правового статусу, а не спеціального уповноваження у відповідних законах;

В.Б. Авер'яное 293

•  лише міністерства можуть мати у своєму підпорядкуванні інші центральні органи;

•  лише стосовно міністерств постала нагальна проблема чіткого розмежування функцій політичного керівництва й адміністрування (управління), або інакше - "політики" й "управління". Це розмежування повинне забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого - певну незалежність від політичної кон'юнктури і стабільність професійних кадрів управління.

Вирішення проблеми співвідношення "політики" й "управління" стосовно сфери виконавчої влади є цілком новим для українського державотворення і поки що не має належного відтворення в наукових дослідженнях та практичній діяльності державного апарату. Цим пояснюється необхідність приділити даній проблемі окрему увагу.

Нагадаємо, що конкретною спробою вирішення зазначеної проблеми в Україні стало запровадження інституту державних секретарів міністерств, посади яких булк введені Указом Президента України від 29 травня 2001 р. "Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні".

Як відомо, інститут державних секретарів або аналогічних за суттю посад у міністерствах існує в багатьох країнах світу, головним чином з парламентарною формою державного правління (як у республіках, так і в конституційних монархіях), наприклад у Великій Британії, Німеччині, Нідерландах, ,ЗанІЇ, Бельгії, Чехії, Угорщині, Польщі та інших.

Основні результати, які передбачається досягти шляхом введення посад державних секретарів міністерств в Україні, це:

•   чітке відмежування функцій політичного від ({Іункцій адміністративного керівництва в сфері виконавчої влади;

•   звільнення міністрів від поточної оперативної роботи з керівництвом апарату міністерства;

• забезпечення стабільності професійних кадрів міністерств та їх незалежності від змін політичного курсу і сашк політичних діячів;

•  нарешті, забезпечення професійного наступництва, тобто так званої "інституцшної пам'яті' в роботі міністерств.

Однак сьогоднішня практика породжує у багатьох фахівців небезпідставні побоювання, що держанні секретарі поступово почнуть домінувати над міністрами.

Щоб запобігти цьому, слід чітко уявляти, що міністр повинен стати зовсім іншою фігурою в системі виконавчої влади, ніж це було

294

РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 1

дотепер. Зміст роботи міністра кардинально змінюється, оскільки він переходить від суто адміністративно-виконавчої діяльності до діяльності з політичного керівництва. Цьому і має сприяти більш чітке розмежування таких явищ і понять, як "політика" й "адміністрування".

Водночас із введенням у міністерствах посад державних секретарів це розмежування обумовлене тим, що радикальна зміна пріоритетів у діяльності міністра реально можлива за рахунок того, що державний секретар бере на себе тягар адміністрування всередині міністерства.

Інакше кажучи, запровадження інституту державних секретарів міністерств не є самодостатнім кроком, самоціллю. Цей крок слід обов'язково розглядати в контексті більш вагомого завдання - надати можливість міністрам максимально зосередитись на питаннях вироблення і реалізації державної політики, забезпечуючи тим самим більшу, так би мовити, "політичність" самого уряду.

З огляду на це немає, як здається, реального сенсу в полеміці, чи зменшується або посилюється роль міністра у зв'язку із появою державних секретарів. Адже ця роль і не зменшується, і не посилюється - вона просто суттєво змінюється.

Оскільки на міністра персонально покладається політичне керівництво в певномусекторі державного управління, то він повинен мати повну впевненість в ефективній роботі апарату міністерства, який має беззаперечно служити виконанню його політичних цілей. За це і відповідає державний секретар.

Звідси, до речі, випливає, що державний секретар повинен бути не просто політично нейтральним, а обов'язково лояльним до політики міністра, і повинен забезпечувати таку саму лояльність від ключових посадових осіб апарату. Відтак, політична лояльність щодо міністра - це найперша вимога до цього поста в міністерстві.

Помилково також вважати, що державний секретар взагалі 'не стосується політики. Він причетний до неї, принаймні, в двох напрямах:

а)   забезпечення неухильного втілення політики міністра в роботі апарату;

б) підготовка і надання міністру кваліфікованих політичних консультацій та порад.

Отже, на поточному етапі запровадження інституту державних секретарів важливо не допустити крайнощів: з одного боку, полі-тизації посад державних секретарів, а з другого - бюрократизації (тобто надмірної концентрації важелів адміністрування) посад міністрів.

В.Б. Аеер'янов 295

Введення посад державних секретарів - лише перший крок на порівняно тривалому шляху до оптимального розмежування політичних і адміністративних функцій у системі виконавчої влади. Про складність пошуку найбільш досконалої моделі свідчить хоча б те, що через деякий час після запровадження посад державних секретарів Указом Президента України від 15 січня 2002 р. "Про внесення змін до деяких указів Президента України" були проведеш деякі корективи правового статусу державних секретарів міністерств, унормованого затвердженим Указом Президента України від 14 липня 2001 р. Примірним положенням про державного секретаря міністерства.

Зокрема, за згаданим Указом Президента України від 15 січня 2002 р. державні секретарі позбавлені існуючих раніше прав:

1)  затверджувати структуру міністерства, призначати на посади та звільняти з посад керівників територіальних органів міністерств, а також підприємств, установ і організацій, що належать до сфери його управління (п. 2 ст. 1);

2)   цілком самостійно - без погодження з Міністром - призначати на посади та звільняти з посад працівників центрального апарату міністерства (п. З ст. 1);

3)  розподіляти між першим заступником та заступниками державного секретаря обов'язки й визначати ступінь їх відповідальності (п. З ст. 1);

4)  подавати Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо призначення на посади першого заступника та заступників державного секретаря (п.З ст. 1).

З огляду на це слід теоретично і практично утверджувати єдино можливу і правильну позицію - ставлення до міністра як до центральної постаті в міністерстві, на потреби політичного керівництва котрого повинен працювати персонал службовців на чолі з державним секретарем. Разом з тим за стан роботи персоналу міністерства цілком відповідає саме державний секретар, який повинен мати всі необхідні важелі службового, включаючи і дисциплінарний, впливу на працівників.

Відтак, діючі державні секретарі мають якомога швидше позбавитися синдрому "перших заступників" міністра. Хоча державний секретар забезпечує адміністративну підтримку конкретного міністра, але він перебуває, на відміну від міністра, на постійній державній службі. В цьому сенсі він служить не конкретному міністру, а державі в цілому, забезпечуючи ефективне використання її професійного кадрового ресурсу.

П ЦОВВ зі спеціальним статусом. Досить важливе значення Для реформування на рівні центральних органів має також більш

296  РОЗДІЛ VII • ГЛАВА 1

обґрунтоване вирішення питання щодо існування так званих ЦОВВ зі спеціальним ст;пусом. Вважаємо, що вони мають бути взагалі виведені зі складу центральних органів виконавчої влади і тим самим мають отримати новий статус, який би повніше відповідав його "спеціальному" призначенню.

З урахуванням цього було (5 доцільно законодавче запровадити окрему категорію органів виконавчої влади, а саме загальнодержавні органи зі спеціальним статусом (ЗОСС).

їх підвідомчість уряду має обмежуватись залежно від конкретного змісту спеціального статусу такого органу, який встановлюється в кожному випадку окремим комштенційним (або статусним, тобто таким, що закріплює статус) законом.

Існування таких органів в одних випадках уже передбачено Конституцією Украііни (п. 14 частини першої ст. 106, п. 22 частини першої ст. 85), де йдеться про особливий порядок призначення на посаду та звільнення з посади голів Антимонопольного комітету України, Фонду державного майна України, Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

В інших випадках воно може бути додатково передбачено шляхом прийняття відповідних статусних законів. У звичайних (тобто за-гальнорегулятивних) законах, а також у підзаконних актах питання утворення і визначення конкретної організацшно-правової форми таких спеціальних органів вирішуїшгися не можуть.

Стосовно ж поняття "спеціального статусу" розглядуваних органів слід пояснити, що його змістом визначаються особливості правового положення того чи іншого органу, насамперед з таких питань: а) його утвореній, реорганізації та ліквідації; б) призначення на посаду та звільнення з посади його керівників та заступників; в) його функціонального призначення, прав і обов'язків; г) його взаємовідносин з іншими державними органами; д) його відповідальності, підкон-трольності і підзвітності; е) порядку скасування чи зупинення його актів.

Отже, на противагу центральним органам виконавчої влади ключові установчі та кадрові Іштанет стосовно ЗОСС повинні вирішуватись в індивідуально визначеному порядку, закріпленому Конституцією та відповідними статутними законами України.

Важливо, що на ЗОСС не можуть бути автоматично поширені правила п. 15 частини першої ст. 106 Конституції України щодо порядку вирішення питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації.

Є підстави передбачати, що не всі ЗОСС матимуть такий статус постійно, їх перелік може змінюватись залежно від потреб держави -як нинішніх, так і майбутніх. Деякі органи з цього переліку можуть

В.Б. Аеер 'янов 297

бути переведет до традиційних видів ЦОВВ, якщо це не вимагатиме внесення змін до Конституції України. Тобто склад цих органів не буде постійним. Але головне, щоб і'х кількість не була значною (не більше 4-5), інакше це посилюватиме некерованість з; боку уряду системою органів виконавчої влади.

Що ж стосується кількості основних категорій ЦОВВ -міністерств і державних комітетів, - то тут важливо дотримуватись більш виважених кількісних пропозицій.

Зокрема, кількість міністерств не повинна бути, з одного боку, надто малою, щоб кожний міністр мав можливість охопити все коло питань, віднесених до його відання, а з іншого боку - надто великою, щоб якомога рідше виникали ситуації, коли вирішення однакових питань покладається водночас на кількох міністрів, що з;агрожує виникненням конфліктів інтересів.

З урахуванням світового досвіду і дійсних потреб соціально-економічного розвитку нашої країни було б доцільним орієнтуватись на стабілізацію кількості міністерств у межах двадцяти. При виникненні об'єктивної потреби у збільшенні цігї кількості можна було б запровадити правило, за яким одному міністру мали б підпорядковуватись кілька міністерств (а також інших ЦОВВ).

Що ж до кількості державних комітетів, то їх існування виправдане лише в тому разі, коли певні функції державного управління неможливо чи небажано віднести до відання якогось одного міністерства або коли існує необхідність організаційно (структурно) розмежувати відповідальність за прийняття стратегічних рішень та за їх реалізацію.

Цілком зрозуміло, що належне практичне запровадження наведених вище положень потребує врахування їх при підготовці Закону України "Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади".

Саме в контексті підготовки даного законопроект/ має бути корисним пропонований у наступній главі розгляд питань щодо запровадження в органах виконавчої влади політичних посад.