Глава 2. Конституційні засади здійснення парламентського контролю щодо виконавчої влади

Верховна Рада України виконує юнституційно вюначені функції: представницькі, законодавчі, установчі, номінаційш, контрольні. Проте функціональна характеристика парламенту не привернула належної уваги у вітчизняній політологічній та юридичній літературі, хоча у теорії та на практиці сучасного парламентаризму широко використовуються класичні моделі функціональних характеристик, передусім відомий функціональний підхід британського конституціоналіста В. Беджгота, який ще в другій половиш XIX ст. чітко відокремлював

482  РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2

представництво нації, політичне волеутворення, законодавство, формування уряду, контроль за ним 1.

Подальший розвиток теорії парламентаризму призвів до дещо іншого розміщення переліку функцій парламенту, але ж їх номенклатура в цілому залишилась 2. Вітчизняні конституціоналісти, зберігаючи функції, що вказані вище, доповнюють їх перелік так званими "супутніми" функціями (зокрема, зовнішньополітичними і судовими) 3, класифікують їх за об'єктними ознаками. Існують і інші підходи 4. Разом з тим спеціальних монографічних досліджень, які "придатні" для втілення в сучасну парламентську діяльність, бракує.

Як наслідок, склалаїся ситуація, коли представницька, установча, у деякій мірі - номінацшна, функції парламенту мають науково-дослідну базу, чинний нормативно-правовий матеріал, посідають певне місце у законопроекгній діяльності (адже в різному стані у Верховній Раді України знаходяться проекти законів про законодавчу діяльність, її результат - законодавство, про порядок призначення посадових осіб тощо), а контрольна діяльність парламенту регламентована фрагментарно, колізійно, неповно щодо окремих суб'єктів, які мають повноваження з парламентського контролю, або врегульована застарілим законодавством (наприклад, діяльність комітетів Верховної Ради України).

За спрямованістю-(характером об'єкта контролю) парламентський контроль не відрізняється від інших видів державного контролю, так само як і відокремлення загального та спеціального контролю. Відповідає загальній теорії і практиці державного контролю також стадійність (етапи) здійснення парламентського контролю, а саме:

•   перший етап - передконтрольний: планування та прогнозування контрольної діяльності; визначення об'єкта та виду контролю; встановлення меж і засобів контрольних дій; визначення колективної або індивідуальної особи з контрольними функціями;

•  другий етап - контрольний процес: рішення про проведення контрольного захисту; використання засобів контрольної діяльності у відповідних організаційних формах; проведення контрольних дій;

•  третій етап - завершальний: підсумково-аналітична робота; узагальнення вкконання контрольного завдання; прийняття рішення за результатами контролю в формах постанови, рекомендацій, висновків, подання.

Традиційними є засоби парламентського контролю: наглядові дії, перевірки, ревізії, визначення ефективності й оцінка діяльності, акти контрольного реагування на одержані результати контролю.

М.П. Орзіх   483

П Особливості парламентського контролю. Поряд з цим парламентський контроль у системі державного контролю має суттєві відмінності, які обумовлені статусом суб'єкта контролю - представницького органу держави. Саме це - підстава для виокремлення "вищого за своєю природою парламентського контролю" 5 як вищої форми державного контролю, котрий виходить за межі традиційного уявлення про державний контроль як, зокрема, засіб забезпечення законності в державному управлінні.

В Україні подібний висновок достатньо проблематичний. Як слушно зазначає Ю.С. Шемшученко, "Верховна Рада, приймаючи закони, за Конституцією фактично не має права контролювати виконання багатьох із них" 6. Хоча за новітніх поглядав конституціоналістів, на перший план ставиться саме контроль за діяльністю виконавчої влади, що, на думку І. Мені, ніколи не був таким ефективним, яку даний час 7.

Щодо парламенту України навіть Конституція України не виокремлює контрольні функції його спеціалізованих органів, зосереджуючи увагу на тому, що, зокрема, комітети перш за все "здійснюють законопроектну роботу", а потім - "готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України" (ст. 89). Хоча саме тут є нагальна потреба не тільки в активізації комітетів, а й у функціонуванні в сфері контрольної діяльності народних депутатів - членів комітету певного профілю - парламентських комісарів, контролерів тощо, які здійснювали б контроль поза спеціальним дорученням відповідно до плану контрольної діяльності Верховної Ради України. Але, за висновком Конституційного Суду України, "правом здійснення будь-яких: повноважень від імені Верховної Ради України комітети не наділено", більше того, вони взагалі "не є самостійними суб'єктами парламентського контролю" 8.

Водночас у поточному законодавстві наголошується на значущості контрольних функцій комітетів. Так, ст. 16 Закону України "Про боротьбу з корупцією" контроль за виконанням Закону покладено безпосередньо на Верховну Раду України і Комітет з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю. У Законі України "Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб" контрольній функції парламенту присвячена ст. 25 "Контроль Верховної Ради України за додержанням чинного законодавства Управлінням державної охорони України", згідно з вимогами якої контроль за додержанням Управлінням державної охорони чинного законодавства у сфері державної охорони, забезпечення прав і свобод людини здійснюється Верховною Радою України.

484 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2

Останній З.акон має значенні не тільки як приклад, а й принципово. У мотивуючій частині ухвали Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. наведено судження Президента України як суб'єкта права на конституційне подання про те, що "Конституція України не наділяє Верховну Раду України правом контролювати діяльність Управління державної охорони, у неї немає необхідних для цього важелів і засобів". Голова Верховної Ради України стверджував, що Управління державної охорони Уісраїни "відповідає змісту загального поняття "військове формування", про що йдеться у п. 22 ст. 85 Конституції України" 9. Але тут слід; врахувати, що:

по-перше, в указах Президента України стосовно національної безпеки й оборони: "Про військову форму одягу військовослужбовців Збройних Сил та інших військових формувань України" від 1 квітня 1994 р. (із змінами, внесеними згідно з Указами Президента України від 27 січня 1999 p., від 11 лютого 2000 р.), "Про впорядкування грошового забезпечення військовослужбовців" від 16 травня 2000 р. та інших - Управління державної охорони України віднесено до військових формувань;

по-друге, зазначене Управління є структурним підрозділом (суб'єктом) виконавчої влади, щодо якої поширюється парламентський контроль.

"Ключовим положенням щодо діяльності комітетів Верховної Ради України, їх участі у здійсненні парламентського контролю є те, - як зазначено в літературі, - що відповідний контроль пов'язаний з діяльністю орггінів виконавчої влади" 10. Лише після внесення змін до Закону України "Про загальний військовий обов'язок і військову службу" (18 червня 1999 p.), згідно з якими згадане Управління віднесено до військових формувань, Конституційний Суд України дійшов висновку, що ":це впливає на правовий статус Управління державної охорони України і нівелює аргументацію конституційного подання щодо неконституційності положень частини другої ст. 11 Закону, і отже, правового обґрунтування щодо неконституційності положень частини другої ст. 11 Закону немає" 11.

На рівні зашну не визначено, що взагалі може бути об'єктом парламентського контролю, не передбачено, чи є формою контролю номінацшна функція парламенту (як це зазначено, наприклад, у ст. 51.2.3 Закону України "Про Національний банк України" щодо підзвітності НБУ).

Спеціалізовані контрольні органи парламенту - Рахункова палата, Уповноважгний з прав людини - не обіймають увесь обсяг відповідних об'єктів контролю. Так, компетенція Уповноваженого з прав людини не поширюється на права військовослужбовців, на сто-

М. П. Орзіх  485

сунки в військових формуваннях України. Завдання Р;ахункової палати обмежені "виконанням видаткової частини Державного бюджету" (ст. 2 Закону України "Про Рахункову палату"). Крім того, Рахункова палата здійснює контроль "від імені Верховної Ради України" (ст. 98 Конституції України), має майже ті самі функції та завдання, що мала до 23 грудня 1997 р. як орган Верховної Ради України, але ж і тут фактично заперечується парламентський характер її конгрольної діяльності, оскільки "здійснення контролю за виконанням Державного бюджету України від імені Верховної Ради ще не означає, що цей контроль є парламентським" 12.

На особливу увагу заслуговує статус тимчасових спеціальних комісій та тимчасових слідчих комісій. Організація і порядок їх діяльності, як і їх повноваження, мають бути встановлені законом (ст. 89 Конституції України). Але відповідного закону нема і це дає можливість вільно тлумачити питання щодо їх статусу, ставити під сумнів висновки, пропозиції, рішення комісій, нехтувати їх вимоги.

Тут, мабуть, слід для законодавчого вирішення цих питань звернутися до Закону України "Про статус народного депутата України^', який передбачає право народних депутатів "об'єднуватися в депутатські клуби, інші депутатські форіїїування". Ці об'єднання мають відповідну мету, для якої вони створені, наприклад ".аля підготовки і попереднього розгляду питань", "для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес" (див. ст. 89 Конституції України). Природно, що пропозиції цих об'єднань не є "вирішальними для слідства і суду" (ст. 89), взагалі не мають обов'язкового характеру для об'єктів парламентського контролю, навіть не мають ознак саме парламентського контролю. Але вони базуються на поважному ставленні до парламенту, його рішень, у тому числі до доручень, адресованих не тільки окремим депутатам, а й їх об'єднанням, на владі авторитету парламенту та на обсязі повноважень окремих народних депутатів.

Взагалі згідно зі згадуваним висновком Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. парламентський контроль за чинним законодавством є "винятковим повноваженням Верховної Ради України" 13, тобто ці функції та відповідні повноваження не можуть бути делеговані або передоручені певним суб'єктам навіть на визначений термін.

На цьому науково-практичному тлі дивно, що в чинній Конституції України лише в статтях 85, 98, 101 термінологічно використовуються "контроль Верховної Ради України", "парламентський контроль". Навіть ст. 89, яка регламентує організацію спеціальних суб'єктів парламентського контролю, є бланкетною.

486 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2

У конституційному законодавстві не враховано, що метою парламентського контролю є встановлення не тільки відповідності тієї чи іншої діяльності на території України або в межах її інтересів за кордоном Конституції і законам України, а й доцільності, соціально-економічної та політичної обґрунтованості зазначеної діяльності; виявлення відхилень, причин незаконної або недоцільної діяльності і засобів, спрямованих на вдосконалення, раціоналізацію, розвиток об'єкта контролю; встановлення передумов щодо притягнення винних (індивідуальних або колективних суб'єктів) до відповідальності згідно із повноваженням суб'єкта контролю.

О Діяльність суб'єктів парламентського контролю. Безпосередньо здійснює парламентський контроль Верховна Рада України, яка діє поза будь-яким дорученням, власне на підставі Конституції і законів України, в межах своєї компетенції стосовно будь-яких об'єктів контролю, за винятком судів та правоохоронних органів при провадженні оперативно-розшукової роботи, досудового слідства, здійснення правосуддя по окремих справах.

Щодо цих об'єктів здійснюється непрямий парламентський контроль при призначенні шести суддів Конституційного Суду України, обранні суддів у системі судів загальної юрисдикції, наданні згоди Верховної Ради України на затримання чи арешт судді, призначенні трьох членів Вищої ради юстиції.

Непрямий парламентський контроль Верховна Рада України здійснює також щодо діяльності Президента України при:

заслуховуванні щорічних та позачергових послань Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України;

затвердженні рішень про надання Україною займів та економічної допомоги іноземним та міжнародним організаціям, про одержання Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій займів, не передбачених Державним бюджетом України, здійсненні контролю за їх використанням;

вирішенні питань про згоду щодо надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України в іншу державу або допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України;

затвердженні указів Президента України про введення воєнного або надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації;

обговоренні подання Президента України про стан війни й укладання миру, рішення Президента України про згоду на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсації міжнародних договорів

М. П. Орзіх 487

України; прийнятті рішення про направлення до Президента України запиту на вимогу народного депутата, групи народних депутатів, комітету Верховної Ради України;

усуненні Президента України з поста в порядку імпічменту.

Прямий (безпосередній) контроль Верховна Рада України здійснює щодо:

• забезпечення конституційних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина;

•   діяльності Кабінету Міністрів України, Генерального прокурора України, інших державних органів та посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода;

•  фінансово-економічної діяльності держави. Парламентський контроль за забезпеченням прав, свобод та

обов'язків людини і громадянина здійснюється Верховною Радою України безпосередньо та через Уповноваженого з прав людини, інші державні органи.

Парламентський контроль щодо діяльності Кабінету Міністрів України здійснюється при:

розгляді та прийнятті рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України;

затвердженні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

наданні згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра України;

щорічному та позачерговому обговореннях звіту Кабінету Міністрів України;

розгляді питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийнятті резолюції довіри (недовіри) Кабінету Міністрів України;

обговоренні проекту закону про Державний бюджет України;

затвердженні загальної структури, чисельності, визначення функцій Збройних Сил України, Служби безпеки України, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України.

За діяльністю посадових осіб, які обираються, призначаються, затверджуються Верховною Радою України або на призначення яких потрібна її згода, парламентський контроль здійснюється при виконанні Верховною Радою номінаційних функцій, обговоренні звітів та інформант вказаних посадових осіб.

Парламентський контроль за фінансово-економічною діяльністю держави здійснюється безпосередньо Верховною Радою України:

488   РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2

щодо всіх етапів бюджетного процесу;

шляхом затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації, визнання правових засад вилучення об'єктів права приватної власності;

через Рахункову палату, яка діє на підставі закону;

при наданні згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України голів Національного банку України, Антимонопольного їомітету України. Фонду державного майна України, призначенні половини складу Ради Національного банку України.

Народні депутати України беруть участь у здійсненні парламентського контролю безпосередньо на підставі Закону України "Про статус народного депутата України", а також у складі органів Верховної Ради України, за дорученням: спеціальних суб'єктів парламентського контролю. Тут слід враховувати весь обсяг констшуційно та законодавче встановлених прав деігутатів щодо контрольної діяльності. Зокрема, вони мають право:

а) брати участь у розгляді в органах державної влади будь-яких питань, що зачіпають інтереси громадян та організацій;

б)   звертатися в державні органи та органи об'єднань громадян, підприємств, установ і організаиій, посадових осіб з питань своєї депутатської діяльності;

в)   відвідувати будь-які державні органи й органи об'єднань громадян, підприємства, установи й організації з питань своєї депутатської діяльності;

г)   перевіряти з власної ініціативи із залученням за необхідності представників державних органів і об'єднань громадян відомості про порушення закону, прав та інтересів громадян і організацій, що захищаються законом;

д)   вимагати від відповідних органів і посадових осіб припинення порушень закону, прав та інтересів громадян і організацій, що охороняються законом;

е)  одержувати повну і достовірну інформацію з питань, пов'язаних із здійсненням депутатських повноважень, від усіх державних органів та органів об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій і посадових осіб (ст. 76 Конституції України, ст. 18 Закону України "Про статус народного депутата України").

Закон України "Про статус народного депутата" (ст. 13) передбачає право народного депутата України за дорученням Верховної Ради України "брати участь у перевірках додержання законів державними органами та органами об'єднань громадян, підприємствами, установами й організаціями". Стаття 16 зобов'язує народного депутата "брати участь у конгролі за виконанням законів та інших актів Верховної

М.П. Орзіх 489

Ради України". Стаття 14 передбачає право народного депутата на участь у депутатському розслідуваній та обов'язок Верховної Ради України прийняти за результатами розслідування постанову. Стосовно питання - чи є це однією з контрольних функцій парламенту - в літературі виникає безпідставний, на наш погляд, з урізхуванням чинного законодавства сумнів, зокрема, право народного депутата порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ, організацій 14.

Парламентський контроль щодо виконавчої влади прямо не пов'язаний з внутрішнім контролем за організацією роботи парламенту. Однак у дійсності внутрішній контроль об'єктивно обумовлює дієвість організаційних форм реалізації зовнішньоконтрольних функцій щодо виконавчої влади. Тому здається доречним, розглядаючи зовнішній контроль, враховувати суб'єктно-об'єктні особливості внутрішнього контролю.

Це, передусім, стосується статусу Голови Верховної Ради України, Першого заступника та Заступника голови Верховної Ради України, органів і структурних підроздшв, комітетів та комісій Верховної Ради, народних депутатів, уповноважених Верховною Радою осіб для виконання доручень з підготовки та проведення контрольної діяльності, а також стосовно безпосередньо підпорядкованих об'єктів контролю.

Зокрема, Голова Верховної Ради України здійснює внутрішній парламентський контроль щодо: дотримання на засіданнях Верховної Ради України Закону про Регламент Верховної Ради України; дотримання в діяльності Верховної Ради України розпорядку і розкладу роботи; присутності народних депутатів на засіданнях Верховної Ради України та її органів; викошіння річного і перспективного планів законопроектних робіт та контрольної діяльності Верховної Ради України; виконання завдань та замовлень законопроектів й інших актів Верховної Ради України, якості наукової, юридичної чи іншої експертизи проектів, актів та чинного законодавства; відряджень народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради України; виконання посадових обов'язків Першим заступником і Заступником Голови Верховної Ради України, головами комітетів, тимчасових спеціальних та тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України, збройних формувань, які використовуються - з метою забезпечення безпеки; використання споруд, пришщень, будівель, обладнання, а також територій, що знаходяться у віданні Верховної Ради України; порядку проходження документів у Верховній Раді України; виконання кошторису Верховної Ради України; використання коштів та майна, які надійшли до Верховної Ради України внаслідок господарської

490 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 2

діяльності, дарувань тощо; діяльності Апарату Верховної Ради України тощо.

Отже, парламентська реформа має бути інституціонально спрямована на функціональні характеристики парламенту, включаючи функції та механізм парламентського контролю щодо виконавчої влади.

Література (до гл. 2)

1. Див.: Современное буржуазное государственное право. Критические очерки. Т.1. Буржуазная наука государственного права. - М., 1987. - С.138.

2.   Див.: Государственное право Германии. Т.1. -М., 1994. - С.155.

3.   Шаповал В.М. Конституційне право зарубіжних країн. - К., 1992. -С.161.

4.   Докладніше див.: ГеоргіцаА.З. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії та практики. Розд. IV. - Чернівці, 1998.

5.   Див.: Висновок Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. №1-в/99 за справою №1 - 19/99//Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. Кн.1. - С.355-356.

6. Шемшученко Ю.С. Український парламентаризм: проблеми становлення і розвитку // Правова держава. Щорічник наукових праць. - К., 1998. -С.66.

7. Див.: Сравнительное конституционное право. - М., 1998. - С.533-534.

8. Висновок Конституційного Суду України від 14 березня 2001 р. №1-в/2001 за справою №1-11/2001 // Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. Кн.2. - С.335-336.

9. Ухвала Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. №12-уп/2001 за справою №1-10/2001 // Вісник Конституційного Суду України. - 2001. - №4. - С.50.

10.  Єрмолін В.П. Контроль за органами виконавчої влади як складова розвитку парламентаризму в Україні // Парламентаризм в Україні: теорія і практика. - К., 2001. - С.404.

11. Ухвала Конституційного Суду України від 12 липня 2001 р. - С.50.

12.  Окрема думка судці Конституційного Суду України Євграфова П.Б. // Вісник Конституційного Суду України. - 1999. - №2. - С.12.

13.   Висновок Конституційного Суду України від 25 березня 1999 р. -С.355-356.

14.   Висоеень О.В. Контрольні функції парламенту України як одна з умов його ефективної діяльності // Парламентаризм в Україні: теорія та практика. -С.395.

М.К. Якимчук  491