Глава 3. Прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері виконавчої влади

В Україні прокуратура посідає особливе місце серед інших правоохоронних органів держави. Звичайно, функції цього органу на різних етапах розвитку державності не залишаються незмінними, їхній зміст і обсяг залежать від багатьох факторів соціально-економічного, політичного, історичного характеру. Як правило, ці функції знаходять своє втілення у конституційному закріпленні місця прокуратури у державному механізмі.

На прокуратуру України як єдину систему згідно зі ст. 121 Конституції України покладаються: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян 1.

О Доцільність прокурорського нагляду за законністю на перехідному етапі. Відповідно до розділу XV Конституції України "Перехідні положення" та п. 2 Перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про прокуратуру" прокуратура продовжує виконувати функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів (тобто за законністю) до моменту введення в дію законів, які регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Інакше кажучи, вона продовжує здійснювати на перехідний період так званий "загальний нагляд" у межах, передбачених законом. А з моменту законодавчого визначення органів, на які буде покладено контроль за додержанням законів, і введення зазначених законів у дію ці органи виступатимуть як правонаступники прокуратури з питань контролю за додержанням законів у межах, що будуть передбачені законом.

Термін здійснення такого правонаступництва в Конституції України не визначено, але кінцевою його межею виступатиме момент введення в дію законів, які врегулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Дане правонаступництво відбуватиметься в межах, визначених законодавцем. А отже, прокуратура і надалі зобов'язана здійснювати нагляд за додержанням і застосуванням законів у межах, визначених законом.

Уявляється, що при визначенні змісту функцій прокуратури потрібно виходити з поставлених перед нею цілей, що визначають

492  РОЗДІЛ XI • ГЛАВА З

сутність і роль прокурорської дальності, місце прокуратури в державному механізмі Важливо врахоїувати, що прокуратура в межах своєї компетенції бере участь у реалізації функцій держави та, передусім, функції забезпечення законності й правопорядку, охорони прав та інтересів громадян. Функції прокуратури похідні від зазначених державних функцій, взаємопов'язані з ними.

У сучасних умовах і протягом усього перехідного періоду потреби зміцнення правових засад у різних сферах життя суспільства беззаперечно вимагають, щоб діяльність прокуратури залишалася орієнтованою на забезпечення верховенства закону та інших вимог законності, прав і свобод людини й громадянина, прав місцевого самоврядування, політичних партій, Іромадських об'єднань, організацій та підприємств незалежно від належності та форм власності.

Жодної з цих цілей неможливо досягти без здійснення прокуратурою основної її функції - нагляду за додержанням законів учасниками суспільних відносин. У діючому державному механізмі немає органів, здатних здійснювати ефективний позавідомчий нагляд за: 1) додержанням законів у сфері дер;кавного управління, місцевого самоврядування та стосовно охорони прав і свобод громадян; 2) відповідністю законам підзаконних нормативних, актів; 3) виконанням законів контролюючими органами та їх посадовими особами 2; 4) виконанням законів органами військового управління, військовими частинами та установами.

Слід враховувати існування певної тенденції на обмеження ролі та значення прокуратури в житті нашого суспільства. При цьому основним аргументом виступають посилання на відповідну практику зарубіжних країн (хоча і далеко не всіх), де прокуратура: по-перше, не є відокремленою ланкою державного апарату, а належить як складова частина до системи інших органів (наприклад, міністерства юстиції); по-друге, її компетенція в основному зводиться до забезпечення підтримання державного обвинувачення при розгляді кримінальних справу судах3.

Іноді фахівці не тільки не враховують специфіку стану державно-правового розвитку України, а й прямо ігнорують той факт, що в країнах з, так би мовити, "обвинувальним типом" прокуратури функціонують найсильніші саморегулятори громадянського суспільства, передусім - стабільне законодавство, діють традиції поваги до закону та відповідальності перед ним, правовою культурою пройняті всі структури державного й соціального механізму. Саме цим об'єктивно зумовлено звуження сфери державного контролю та нагляду 4.

На сьогодїіі ліквідація фушщії загального нагляду з боку прокуратури була б, на нашу думку, передчасною. Адже реалізація цього за-

М.К. Якимчук   493

ходу передбачає суттєві зміни не тільки в системі органів прокуратури. Вона потребує перебудови держанного контролю ;а додержанням законів органами державного управління, місцевої представницької влади та їхніми посадовими особами А це, в свою чергу, вимагатиме прийняття нових законодавчих акгів, які мають врегульовувати діяльність державних інституцій щодо контролю за додержанням законів, і, відповідно, виділення державою на це значних коштів, яких і так не вистачає для вирішення першочергових щюблем нашого суспільства.

Своєрідне місце в системі контролю за діяльністю органів виконавчої влади посідає прокуратура, ява здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів, тобто за законністю їх ,тдяльності. Цей нагляд - один із найважливіших напрямів діяльності прокуратури, що поширюється на широке коло органів виконавчої влади: Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації та інші місцеві органи виконавчої влади. Завдання прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади - забезпечити відповідність правових актів, які видаються органами виконавчої влади, їх посадовими особами, вимогам Конституції та чинних законів Украпш. До правових актів, на які поширюється прокурорський нагляд, належать постанови та розпорядження Кабінету Міністрів, накази, рішення, інструкції, розпорядження й інші акти, які видаються керівниками міністерств і відомств, місцевих державних адміністрацій та деякими посадовими особами.

Правові акти, а також рішення та дії посадових осіб, які не відповідають вимогам Конституції України та чинним законам, прокурор опротестовує в орган, який його видав, або до вищого органу. У такому ж порядку вносяться протести на незаконні рішення чи дії посадової особи. У разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися з заявою до суду про визнання акта незаконним. Подача такої заяви зупиняє дію правоіюго акта.

Залежно від характеру та тяжкості правопорушення посадові особи, які допустили їх, можуть у встановленому порядку притягуватися до дисциплінарної, адміністративної, матеріальної або кримінальної відповідальності. Для цього використовуються подання з вимогами усунення порушень закону, причин цих порушень і умов, що їм сприяють, а також мотивовані постанови про дисциплінарве провадження, провадження про адміністративне пр;шопорушення або про порушення кримінальної справи.

Особливістю прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади є те, що єдиною підставою для використання прокурором наданих йому повноважень з притягнення До відповідальності

494 РОЗДІЛ XI • ГЛАВА З

посадових осіб є порушення закону. Прокурори оцінюють діяльність органів виконавчої влади та їх посадових осіб тільки з цих позицій, не втручаючись в оцінку доцільності її змісту.

Перевірки виконання законів у сфері виконавчої влади проводять за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. При цьому прокуратура не підмінює інші органи державної, в тому числі виконавчої, влади.

О Характерні риси прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади. Щоб повніше розкрити сутність і характерні риси прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади, його роль у вирішенні загальнодержавних завдань, необхідно визначити предмет, об'єкт та межі прокурорського нагляду.

Вважаємо, що предметом прокурорського нагляду необхідно вважати порушення Конституції і Законів України у діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Об'єктові прокурорського нагляду можна дати чітке визначення тільки при розгляді діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб у контексті її відповідності Конституції України та законам. Необхідно мати на увазі, що їх діяльність може стати об'єктом прокурорського нагляду тільки у разі порушення ними вимог закону. Отже, на нашу думку, об'єктом прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів є врегульовані конкретними законами певні сфери суспільних відносин, що виникають і здійснюються в галузі управління, в межах яких прокурори виконують наглядову діяльність в інтересах зміцнення законності з метою забезпечення правопорядку.

Правильне визначення меж прокурорського нагляду можливе лише у випадку, коли наглядова діяльність прокуратури розглядається та досліджується не відокремлено, а у тісному зв'язку з діяльністю органів державної влади та їх посадових осіб, з якими прокурор вступає в наглядові правовідносини. Питання щодо меж прокурорського нагляду набуває важливого теоретичного та практичного значення тому, що від правильного його вирішення залежить, по-перше, обгрунтованість і законність заходів, здійснюваних прокуратурою щодо інших учасників прокурорськонаглядових правовідносин, і, по-друге, чітке розмежування компетенції прокуратури, з одного боку, та інших органів держави, що здійснюють у тій чи іншій формі функції державного контролю (умовно кажучи, органів контролю), - з іншого.

Вважаємо, що таке розмежування повинно здійснюватися з урахуванням змістовної спрямованості "нагляду" та "контролю", про що докладніше було сказано у гл. З попереднього розділу цієї книги. За-

U.K. Якимчук   495

вдання прокуратури - це саме нагляд за додер;канням органами, посадовими особами вимог законодавчих актів, віслючаючи відповідність закону актів, що видаються відповідними органами; завдання органів контролю - контроль за виконанням підзаконних нормативних актів, інструкцій та положень, а також індивідуальних актів господарського управління. Це розуміння повинно враховуватися у діяльності органів прокуратури і відображатися у наказах та вказівках, що видаються вищими органами.

Таким чином, межі нагляду, що здійснюється прокуратурою, як здається, вужчі, ніж межі функцій органів контролю, яким надані значні повноваження щодо виявлення, усунення та попередження не тільки порушень закону, а й будь-яких недоліків та упущень у діяльності підлеглих органів, а також підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб.

У такому розумінні межі розглядуваного нагляду характеризуються певним переліком і характером повноважень прокуратури щодо виявлення, усунення та попередження порушень законності у сфері виконавчої влади. Здійснюючи нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів, прокурор, у свою чергу, повинен суворо керуватися принципом законності у своїй діяльності (п. 2 частини першої ст. 6 Закону України "Про прокуратуру") та використовувати повноваження, які йому надані законом, у точній відповідності з їх призначенням (ст. 20 цього ж Закону).

Дії прокурора при здійсненні нагляду не мають владно-розпорядчого характеру, однак розрізняються за ступенем владності. В одних випадках його вимоги, безумовно, є обов'язковими до виконання: пов'язані з виявленням порушень закону, а також приписи про усунення порушень. В інших - вимоги прокурора про усунення правопорушень, причин порушень і обставин, що їм сприяють, хоч і є обов'язковими для органу чи посадової особи, яким воїни адресовані, однак адресат має право обрати зручну для себе форму реалізації цієї вимоги.

Майже по всьому спектру наглядової діяльності прокуратурі не надане право самостійно приймати правові рішення щодо усунення порушень закону, і вона не володіє в цьому аспекті ніякою, так би мовити, "правовідновлювальною" владою. Висловлена в прокурорських протестах та інших документах правова позиція не має сили відміняти рішення органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Однак у протесті прокурор ставить питання про скасування акта або приведення його у відповідність з законом, а також припинення незаконної дії посадової особи, поновлення порушеного права. Протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта та підлягає обов'язковому розгляду відповідним органом або посадовою особою у деся-

496   РОЗДІЛ XI • ГЛАВА З

тиденний строк після його надходження. Про наслідки розгляду протесту в цей самий строк повідомляється прокурору.

Письмовий же припис про усунення порушень закону вноситься прокурором, його заступником органу чи посадовій особі, які допустили порушенні!, або вищому у порядку підпорядкованості органу чи посадовій особі, які правомочні усунути порушення. Письмовий припис вноситься у випадках, коли порушення закону має очевидний характер і може завдати істотної шкоди інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадянам, якщо не буде негайно усу]*уто. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору.

Проте в усіх випадках остаточне рішення по документах прокурора приймає суд. І оскільки саме суд робить висновок про правомірність чи необґрунтованість прокурорської оцінки, нагляд прокуратури може виступати гарантом законності лише тією мірою, в якій він спирається на судову владу та підтримується нею 5.

О Роль наглядової діяльності прокуратури. Прокуратура тісно взаємодіє з суб 'єктами інших гілок влади як самостійний державний інститут, впливаючи на їхнє функціонування, передусім, шляхом здійснення нагляду за додержанням і застосуванням законів. У державі, яка претендує стати правовою, будь-яка гілка, будь-який орган влади не можуть нормально функціонувати (відповідно до потреб суспільства), якщо вони не дотримуються вимог законності. Домагаючись виконання своєї мети - забезпечення законності - прокуратура бере активну участь у забезпеченні поділу державної влади та взаємодії її гілок. Для виконанім цих завдань використовуються всі функції прокур.зтури 6.

Прокурорський нагляд за відповідністю законам діяльності й актів органів виконавчої влади є надійним засобом забезпечення функціонування виконавчої влади у межах її компетенції, передбаченої законодавством.

Нагляд за відповідністю законам актів органів місцевого самоврядування знову ж таки забезпечує функціонування цих органів у межах тієї компетенції, яка для них визначена.

В умовах, шли значно послаблені або навіть повністю ліквідовані деякі контрольні механізми держави, прокурорська система стала фактично єдиним універсальним незалежним наглядовим інструментом у державі. Зокрема, існуючі в межах виконавчої влади держави контрольно-наглядові органи (пожежний нагляд, органи Держстандарту тощо), безумовно, необхідні, але сфера діяльності кожного з них досить вузька, вони залежні від інших суб'єктів виконавчої влади, нерідко самі допускають порушення законності.

М.К. Якимчук   497

Нагляд за додержанням і застосуванням законів займає свою власну правову "нішу", яку поки не можуть заповнити інші існуючі структури - Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, Уповноважений Верховної Ради України з пр;зв людини, різноманітні органи адміністративного контролю.

"Вертикаль" виконавчої влади й досі не здатна виконати своє головне призначення - забезпечити належне виконання законів. До цього слід додати, що на сьогодні в Україні створена досить значна і доволі безсистемна мережа контролюючих органів як внутрішньовідомчого, так і міжвідомчого характеру.

Загалом, нині в Україні налічується кілька десятків видів державного контролю та нагляду за додержанням законів у сфері управління, їх здійснюють десятки державних служб, державних інспекцій, різних комітетів, комісій, управлінь та інших спеціальних утворень 7.

Правозахисник же потенціал прокуратури можна проілюструвати такими цифрами. У місцевих державних адміністраціях за 2001 р. було розглянуто із вжиттям заходів 5559 протестів, приписів і подань прокуратури. Притягнуто до відповідальності 1525 посадових осіб, порушено щодо них 122 кримінальні спр;ши. На загальну суму 4 477 988 грн. відшкодовано за прокурорського втручання збитків, нанесених місцевими державними адміністраціями.

Реформи, що відбуваються в нашій країні, можуть досягти своєї мети лише за умови, якщо вони базуватимуться на міцному правовому фундаменті, неухильному дотриманні законності в усіх сферах життя суспільства, на забезпеченні гарантій прав, свобод і законних інтересів громадян. Ось чому позбавлення органів прокуратури права нагляду за додержанням законів у сфері виконавчої влади буде не лише не на користь законослухняним громадянам і в цілому державі, а й зашкодить їхнім інтересам.

Таким чином, у сучасних умовах жоден з державних органів не може в повному обсязі взяти на себе функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади. На перехідний період побудови правової держави здійснення цієї функції прокуратурою необхідно, на наш погляд, зберегти як дощльну і досить ефективну форму забезпечення законності у зазначеній сфері.

Прокурорський нагляд за відповідністю діяльності й актів органів виконавчої влади Конституції та законам України є вагомим засобом зміцнення законності в діяльності органів виконавчої влади в межах їх компетенції, визначеної законом. Відтак, прокуратура України, здійснюючи нагляд за додержанням та застосуванням законів у сфері виконавчої влади, бере активну участь у забезпеченні ефективного функціонування цієї гілки державної влади.

498   РОЗДІЛ XI • ГЛАВА 4

Література (до гл. 3)

1. Закон України від 5 листопада 1991 р. "Про прокуратуру" // Відомості Верховної Ради. - 1991. - № 53. - Ст. 794 (зі змінами та доповненнями, в редакції від 12.07.2001У

І.Давиденко Л., Суботі» Е., Черв 'якова О., Марочкін І. Загальний нагляд прокуратури: Минуле, сучасне, майбутнє // Право України. - 1996. - № 10. -С. 26.

3.  ПотебеньхоМ. Предмет, завдання та повноваження прокуратури в сучасних умовах // Вісник прокуратур]». - 2001 .-№5(11).- С.3-6.

4.   Тацій В. Прокуратура в системі поділу влади //' Вісник прокуратури. -1999. -№2. -С. 31.

5. Прокуратура в правовом государстве // Материалы многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ. - М., 1997. - С. 13.

6.  Клочков В.В. Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры // Государство и право. - 1994. - № 5. - С. 5.

7.  Руденко М. Щодо усунення підміни прокуратурою інститутів контролю і нагляду в сфері управління // Право України. - 1996. - № 9. - С. 60.