% 1. Древо целей и принципы государственного управления

Когда человек не знает, к какой

пристани держит путь, аля него

ни один ветер не будет попутным.

Сенека

Многие не дают своим принципам

пустить корни и то и дело

вырывают их, как дети вырывают

цветы, которые они посадили,

чтобы посмотреть, растут ли они.

Г. Лонгфелло

Организационно-функциональная структура государствен-   , ного управления - цель государственного управления - древо целей в государственном управлении - виды целей: классифи­кация, обусловленность и обоснованность - принципы государ­ственного управления: классификация и систематизация

Система государственного управления, как и всякое социально органи­зованное образование, состоит из функционально объединенных связями подсистем (элементов), которые обладают специфическими свойствами, бла­годаря чему и находят свое место в структуре организации. Организацией- л, но-функциональная структура государственного управления представ- ) ляет собой определенным образом организованный, функционально взаимо­связанный состав системообразующих элементов (структурных частей): госу- * дарственные институты, обеспечивающие функционирование системы управ-

^___________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ления, в их вертикальной и горизонтальной зависимости, в организационном взаимодействии и соподчиненности. Она определяется факторами организаци­онно-функциональной устойчивости: подсистемами целей и принципов; раз­граничением компетенции, распределением функций и полномочий между субъектами и объектами управления; подсистемами используемых форм, мето­дов, средств и ресурсов управления.

Построение организационно-функциональной структуры управления начинается с определения его целей. Цель государственного управления заключается в создании оптимальных условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в соответствии с намеченными перспективами их развития.

Цели государств отличаются большим разнообразием. Однако нет прак­тически ни одного политического режима, который хотя бы формально, де­магогически не выдвигал в качестве главной цели благосостояние граждан (подданных) своего государства. В этом отношении характерен пример Рос­сии. Исторические условия ее развития, геополитическое положение, траги­ческие последствия политических экспериментов XX в. предопределили тра­диционный подход к человеку не как к цели, а как к средству, с помощью которого власти предержащие решали выдвигаемые ими задачи, которые, несмотря на всю их грандиозность, так и не привели Россию к экономиче­скому процветанию. Однако, даже учитывая все сложности нынешней эко­номической и политической ситуации, можно с большой долей уверенности и надежды утверждать, что в России возобладала тенденция отношения к народу как субъекту формирования целей государственного управления.

Согласно ныне действующей Конституции Российская Федерация явля­ется социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это главная, конституционно провозглашенная цель российского государст­ва, магистральное направление его внутренней и внешней политики. В ней берет начало древо целей государственного управления, которое имеет четко выраженную иерархическую структуру в зависимости от масштабов, сложно­стей, приоритетности решаемых государством задач.

При достижении главной цели обычно доминирует один из двух спосо­бов: директивное управление или терминальное управление. Первый пред­ставляет собой систему жесткого программирования, второй - свободного программирования движения к цели Выбор путей представляет собой опре­деление обеспечивающих целей и в конечном счете может играть решающую роль в достижении заданных целей. В ряде случаев система обеспечивающих целей превращается в самоцель, а государство и общество становятся ее за­ложниками, как это имеет место при тиранических режимах.

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает ог­ромное многообразие побочных целей, призванных обеспечивать целост­ность, динамизм и надежную управляемость государства как системы. Сфор­мировать структуру целей государственного управления, расположить их в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями раз­ного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в государственном управлении есть способ формирования структуры целей программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь мно­жества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических, экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения качест­венных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет иерархиче­скую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия государ­ственного управления, что придает ему системно-организованный характер.

Древо целей государственного управления образует конкретную систе­му зависимости, позволяющую определить место и роль каждой конкретной цели в процессе ее осуществления, разграничить их по степени важности при существующих условиях управленческой деятельности. Формирование древа целей государственного управления происходит 'по восходящей от общего к частному. Отправным началом служит главная цель. От нее берут начало отдельные составляющие промежуточные цели, которые в свою очередь рас­членяются на более частные, восходя к своей вершине. Тем самым происхо­дят целеполагание, целеопределение и целеутверждение осуществления го­сударственного управления.

Хотя построение древа целей - технико-методологический прием, кото­рый не несет в своей основе идеологической и политической нагрузки, сама^ совокупность элементов, составляющих «ствол», «ветви», «крону» и другие элементы древа, дает достаточно полное представление о характере государ­ства, социальной направленности его целей, их приоритетности и средствах достижения.

Идея представить систему целей государственного управления в виде древа, уходящего «корнями» (средствами коммуникации) в «почву» (социум), родилась не случайно. В самом деле, общество, государство, с точки зрения жизнедеятельности, развития и функционирования, приспособления к усло­виям существования, принципиально не отличается от живого организма. И то, и другое - системы, где совершаются процессы, которые могут быть опи­саны категориями теории систем. В частности, к обществу и государству применимо такое свойство системы, как стремление к достижению целей последовательного совершенствования, отработки механизмов обеспечения жизнедеятельности. Сравнение социума с «почвой», которая питает древо целей, тоже не случайно. В этом находит подтверждение мысль классика о

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

том, что человечество ставит перед собой только те задачи, которые оно в состоянии решить. Если питательная среда не в состоянии обеспечить жизне­деятельность древа целей, последнее погибает, какими бы прекрасными по­рывами ни руководствовались его создатели.

При формировании древа целей государственного управления субъект управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь отчетливое представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая матери­альные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности, правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму элемент субъективизма при определении целей управления.

Обусловленность и обоснованность целей государственного управления определяются многими параметрами: характером общественных отношений, проведением реформ, решением стратегических задач, закономерностями об­щественного развития, историческим опытом, природными и человеческими ресурсами, демократизмом, правозаконностью, духовными ценностями, куль­турными традициями, интеллектуальным потенциалом, национальным харак­тером и др. При этом должны учитываться закономерности и тенденции обще­ственного развития, а также исторический опыт страны. События последнего десятилетия в России показали, насколько важно при определении целей трансформации общества в новое качественное состояние учитывать уроки истории. «Знание своего прошлого, - писал В.О. Ключевский, - облегчает вы­бор: оно не только потребность мыслящего ума, но и существенное условие сознательной и корректной деятельности. Вырабатывающееся из него истори­ческое сознание дает обществу, им владеющему, тот глазомер, то чутье мину­ты, которые предохраняют его как от косности, так и от торопливости».

Утверждение демократии и рыночных отношений не должно прово­диться любой ценой. Демонтаж тоталитарной системы может и должен быть значительно менее болезненным, чем проведение иллюзорного социалисти­ческого эксперимента, поскольку, во-первых, человечество обладает необхо­димым опытом, во-вторых, переход осуществляется к принципиально нор­мальной системе человеческих отношений. Реформы не должны противоре­чить интересам и чаяниям народа, в противном случае люди отвернутся от реформаторов. Реформы станут вполне продуктивными только тогда, когда большинство народа осознает их жизненную необходимость для России.

Всякая цель может быть достижимой только в том случае, если она реаль­на, если ее достижение обеспечено природными и человеческими ресурсами. Следует иметь в виду, что и те и другие истощаются. Истощение первых зако-' .номерно и при бурном развитии научно-технического прогресса идет достаточ­но быстро и необратимо. Поэтому человечество постоянно озабоченно их по-

'\

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иском. Истощение человеческих ресурсов связано с неблагоприятными усло­виями, вызываемыми серьезными социальными катаклизмами. При определен­ных обстоятельствах, вызванных войнами, особенно гражданскими, голодом, репрессиями и т.д., может наступить так называемая отрицательная селекция, вызванная гибелью в короткий исторический срок наиболее пассионарной час­ти населения и резко снижающая интеллектуальный, нравственный и творче­ский потенциал населения. Жертвами отрицательной селекции стали в свое время Древняя Греция и Древний Рим, утратившие свои позиции на мировой арене. По крайней мере дважды ее пережила Россия: в период смутного време­нит начала XVII в. и в XX в. от начала Первой мировой войны. Наряду с други­ми факторами это сказалось на динамике объективно необходимых преобразо­ваний в нашей стране на современном этапе. Требуются определенное время и условия для восстановления человеческого потенциала.

С точки зрения организации и функционирования государственного управления, формирования и осуществления целеполагания огромным по­тенциалом обладает демократия. Не случайно в современном мире только государства, избравшие демократическую форму организации власти, доби­лись высокого развития экономики, уровня жизни, социальной защиты. Де­мократически организованное общество предоставляет наиболее широкий спектр прав и свобод гражданам государства, вовлекает их в процесс выра­ботки и определения целей государственного развития, дает им реальную возможность влиять на государственную власть и контролировать ее. «Демо­кратия, - отмечал А. Токвиль, - не обеспечивает людям наиболее квалифици­рованное управление, но она производит то, что часто не могут создать спо­собнейшие правительства, а именно - всепроникающую и неуемную актив­ность, сверхмощную силу и неотделимую от нее энергию, которая способна творить чудеса, какими бы неблагоприятными ни были обстоятельства. Тако­вы истинные преимущества демократии». Цели государственного управления в условиях демократии обретают надежную поддержку со стороны граждан­ского общества. Гражданское общество обладает огромным демократиче­ским потенциалом и является своего рода питательной средой, в которой может жить и развиваться демократия. Только в условиях демократии и раз­витого гражданского общества народ становится субъектом формирования целей государственного управления, у него появляется доверие к этим целям, реальное ощущение своей причастности к политике государства, чувство гражданской ответственности.

Со времен Сократа человечеству известно, что самый надежный путь цивилизованного достижения цели - это путь следования требованиям права и закона. Только имея в своих руках хорошо отлаженный механизм реализа­ции права, общество с помощью государства способно обеспечить себе прочные гарантии желаемого продвижения к поставленным целям. Механизм

8

»

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

реализации права предполагает наряду с правовой системой высокий уровень правовой культуры, а также последовательный курс государственной власти на защиту законных прав и свобод человека и гражданина. Идею правового государства мы с полным основанием можем рассматривать как одно из ве­личайших достижений цивилизации, а практику его построения - как опреде­ляющую цель мирового сообщества. Поэтому все без исключения цели госу­дарственного управления должны оцениваться с точки зрения их соответст­вия праву и закону. Правовое государство не может возникнуть сразу. Кон­ституционное закрепление основных его положений - только предпосылка. Поэтому правовое государство - это также программная цель, реализация ко­торой будет проходить поэтапно, в соответствии с достижением обществом определенной стадии зрелости, высокого уровня правосознания граждан и вла­сти. Очень важной стороной в этом процессе является преодоление традицион­ного для российского менталитета правового нигилизма как в сознании рядо­вых граждан, так и в деятельности государственных органов и облеченных вла­стью лиц. Сейчас к этому добавилась проблема преодоления противоречий в российской правовой системе, когда законодательства субъектов Российской Федерации с самого начала оказались отягощенными многочисленными проти­воречиями с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

Важным условием целеполагания в государственном управлении явля­ется организация. С помощью организации происходит упорядочение и ра­ционализация выработки целей государственного управления, а также объе­динение и сплочение людей для их достижения. Назначение организации со­стоит в том, чтобы заблаговременно иметь все необходимое для достижения поставленной цели. Практическое осуществление древа целей всегда сопря­жено с внесением необходимых поправок и корректировок. Всякий раз, когда возникает эта задача, появляется потребность в организационной работе. Пу­тем грамотной организации можно быстрее и с минимальными издержками достичь поставленные цели.

При определении целей государственного управления необходимо опи­раться на интеллектуальный багаж, накопленный человечеством, а также на духовные ценности общества, культурные традиции конкретного государст­ва. Только при этом условии поставленные цели будут иметь достаточные основания. В деле организации управления весомое слово сказала западная цивилизация. Ее опыт исключительно важен. Однако слепое его копирование может привести к противоположным результатам. Арнольд Тойнби справед­ливо возражал против необоснованного «западоцентризма», искусственного принижения других цивилизаций. Примером продуманного подхода к этой проблеме может служить Япония.

История знает немало примеров, когда благие намерения, опирающиеся на не вполне достоверные или неполные знания, на поверку оказывались кра-

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сивыми утопиями, а их реализация превращалась в полную противополож­ность первоначальному замыслу. Так, определение коммунизма, данное Кар­лом Марксом в его работе «Критика Готской программы», послужившее ос­новой целеполагания в государственном управлении целого ряда стран, при ближайшем рассмотрении, свободном от идеологических штампов, оказыва­ется в глубоком противоречии с основополагающим принципом формальной логики - принципом достаточного основания, который требует, чтобы каждое утверждение основывалось на научно доказанных положениях. При осуществ­лении крупных реформ и преобразований реформаторы обязаны учитывать национальный характер, менталитет, национальные традиции. Непонимание или нежелание учитывать их неминуемо приводит к большим сложностям при реализации целей государственного управления, а нередко - и к полному их провалу. Примерами могут служить неудачные попытки копирования опыта США при создании ряда федераций в Латинской Америке, трудности, с кото­рыми столкнулись реформы последнего десятилетия в нашей стране, и т/д.

При формулировании целей государственного управления необходимо исходить из наличия адекватных им средств их достижения. На протяжении всего двадцатого столетия Россия являла пример такого несоответствия, когда трагические результаты, дискредитирующие великие идеи, были следствием негодных средств, злой воли лидеров и т.д. Но это - упрощенный подход. В самой идее, если она умозрительна и противоречит природе социального орга­низма, заложена основа насильственного осуществления. Проанализируйте любую социальную утопию, и вы обнаружите ее антигуманную сущность.

Выдвигая определенные цели, субъект управления должен иметь в виду по крайней мере два обстоятельства. Во-первых, проверить, решены ли зада­чи, стоявшие перед обществом и государством на предыдущем этапе, осо­бенно, если это этапы переломные, исторически судьбоносные. Политологи­ческий анализ прошлого позволяет обнаружить те тенденции в общественном развитии, которые не смогли быть реализованы в силу тех или иных причин, но не утратили при этом своей жизненной силы, а только оказались временно забытыми. Так было, например, в октябре 1917 г. в России. Это позволило видным представителям русской эмиграции еще в начале 1920-х гг. доста­точно точно определить временной отрезок коммунистического эксперимен­та. Во-вторых, формулируя цели будущего развития, необходимо предусмот­реть возможности их корректировки в случае социальных флуктуации (от лат. Яисйшйо - колебание, отклонение). Определив тенденции общественно­го развития и оценив возможности, можно с высокой степенью вероятности предвидеть события. Для предотвращения стихийности их развития и воз­можных негативных последствий следует просчитать варианты и модели их возможного проявления, т.е. составить прогноз развития событий. Современ­ные технические средства и методики позволяют осуществить программиро-

1О

_________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

вание наиболее приемлемого варианта такого развития. И уже на этой основе определить образ действий, исполнителей, средства, сроки, последователь­ность реализации намеченных целей, т.е. планирование. Риск при этом неиз­бежен. Нужно только хорошо представлять его степень. Планирование, та­ким образом, выступает необходимым атрибутом управления.

При структурировании целей государственного управления следует исхо­дить из логики исторического процесса развития государства как системы, в которой каждая предыдущая цель детерминирует последующую. Естественно, что наряду с общей определяющей целью государство выдвигает множество иных весьма значимых целей, но все они призваны развивать и дополнять ос­новную цель. Таким образом, можно выделить цепь основных видов целей государственного управления: общественно-политические - социальные - ду­ховные - экономические - организационные - деятельностно-праксиологи-ческие - информационные - разъяснительные.

Цели общественно-политического развития имеют особую значи­мость. В них выражена общая направленность государственного курса на долгую перспективу. Ошибки в определении этих целей имеют, как правило, тяжелые последствия. Так, с принятием в 1960-е гг. программы коммунисти­ческого строительства в СССР была провозглашена цель - «нынешнее поко­ление советских людей будет жить при коммунизме». При этом также выдви­галась цель «догнать и перегнать Америку». Цели общественно-политичес­кого развития носят комплексный характер и определяют качественное со­стояние общества как системы. Конституция Российской Федерации 1993 гг., закрепив федеративную форму государственного устройства и демократиче-кий строй, изменила всю систему парадигм общественного развития и предо­пределила общественно-политические цели государственного управления. Это коренным образом повлияло на все остальные цели государственного управления. При этом необходимо иметь в виду традиционные особенности российского менталитета, сформированного под влиянием многовекового жестко централизованного государственного управления.

Цели социального развития определяются общественно-политическим курсом государства. Применительно к современной России они включают обеспечение условий для развития социальной структуры, создания «средне­го класса» - опоры политической стабильности, достижения достойного че­ловека уровня и качества жизни.

Весьма деликатной сферой государственного управления является ду­ховная жизнь общества. Исторический опыт передовых стран показал, на­сколько велико было влияние духовного настроя, общеобразовательного и научного потенциала на развитие их экономики, политики, культуры, образа жизни. Сохранив, несмотря на поражение во Второй мировой войне, свои достижения в области образования и культуры, тщательно оберегая нацио-

11

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нальные традиции, Западная Германия и Япония, например, смогли в корот­кий исторический срок бросить вызов крупнейшим государствам мира. Цели государства в области управления духовной жизнью не имеют ничего общего с духовным насилием, навязыванием идеологических штампов, всепрони­кающей цензурой. Они заключаются в создании оптимальных условий, в том числе экономических, для развития духовной культуры, обеспечения свобод­ного доступа к ее ценностям широких слоев населения.

Целями государственного управления в экономической сфере являются определение долгосрочной стратегии экономического развития страны, соз­дание оптимальных условий ее реализации для обеспечения реального и ус­тойчивого роста материального благосостояния граждан. В области управле­ния производственными процессами цели государства состоят в том, чтобы обеспечить хозяйственную самостоятельность и высокую активность управ­ляемых объектов, их умение действовать в условиях как внутренней, так и международной конкуренции.

Организационные цели государственного управления заключаются в создании системы функциональных и организационных структур, их инсти-туциализации, способной обеспечить соответствующее влияние субъекта управления на объект управления.

Деятельностно-праксиологические цели предполагают оптимизацию человеческого фактора и конкретизацию деятельности всех структур и со­ставных частей управляемой системы на основе максимального приближения к совершенной деятельности с точки зрения ее эффективности.

Информационные цели государственного управления предполагают ус­тановление социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой системы, для оператив­ной корректировки управляющего воздействия на объект управления. Без этого условия абсолютно невозможно принятие правильных решений.

С информационными целями тесно связаны разъяснительные цели, ко­торые играют важную роль в государственном управлении, поскольку граж­дане государства должны отчетливо представлять себе, какие задачи решает государство, какими мотивами руководствуются органы власти при принятии тех или иных, в том числе и непопулярных, решений. Поскольку в управле­нии всегда присутствует элемент принуждения и ограничения свободы дея­тельности управляемого объекта, то аргументированная информация о про­текающих в обществе процессах, объясняющая их объективную необходи­мость, значительно ослабляет социальную напряженность, оказывает моби­лизующее воздействие.

Приведенная классификация целей государственного управления отра­жает их горизонтальный срез и не дает еще представления об их субордина-

12

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ции. Для того, чтобы расположить их по значимости, требуется построение древа целей государственного управления.

Цели государственного управления формируются исходя из целей госу­дарства, преследующих реализацию его общественных функций. Основной стратегической целью, стержнем государственной политики, стволом, от ко­торого, как ветви, идут все остальные цели государственного управления, вы­ступает обозначенная в начале главы конституционная цель создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Поскольку управленческие цели намечаются и формулируются людьми, они носят субъек­тивный характер. Но, будучи выражением реальных потребностей общества на определенном этапе его развития, они объективны по своей сути.

Достижение стратегической цели разбивается на этапы, временные от­резки, в течение которых с учетом меняющихся обстоятельств и наличия оп­ределенных ресурсов выдвигаются оперативные цели, которые в свою оче­редь могут подразделяться на множество целей или блоков, носящих более частный характер.

Корректировка движения по направлению достижения стратегических целевых установок осуществляется посредством тактических целей. По­следние требуют от субъекта управления высокого управленческого мастер­ства, способности быстрого реагирования на происходящие события. Поэто­му тактические цели еще именуют обеспечивающими.

Цели государственного управления могут быть классифицированы и по другим основаниям. Например, по объему они могут быть общими или част­ными. Общие охватывают весь комплекс государственного управления. Ча­стные - отдельные подсистемы. По результатам цели государственного управления могут быть конечными и промежуточными. По времени они могут быть перспективными (отдаленными, близкими) или непосредствен­ными. По отношению к главным целям могут возникать побочные (вторич­ные), которые нередко связаны с преодолением разного рода препятствий при достижении основных целей.

Каждому историческому периоду в развитии производительных сил и общественных отношений соответствует своя система целей государственно­го управления. Однако эти цели не должны носить волюнтаристского харак­тера и призваны отвечать проверенной мировой практикой системе требова­ний. Они должны быть научно обоснованными, обусловленными объектив­ными тенденциями общественного развития, социально мотивированными, иметь достаточное ресурсное обеспечение и системную организацию.

Реализация целей государственного управления основывается на базис­ных положениях, которые заключаются в принципах государственного управления. Принципы (от лат. «рппаршт») - это исходные, фундаменталь­ные положения, ориентиры, проверенные теорией и практикой. Они содер-

13

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

жат в себе закономерности, отношения, взаимосвязи, которые путем проб и ошибок человечество накопило в течение многих веков. «Управление, - пи­сал президент Международной академии управления Гарольд Кунц, - искус­ство, подобное медицине или инженерному делу, которое должно полагаться на лежащую в его основе науку - концепции, теории, принципы и методы».

По своей природе принципы объективны, познаваемы и функциональ­ны. В отличие от закономерностей, которые действуют независимо от воли людей, принципы реализуются в результате их сознательной деятельности, будучи определенным образом поняты и интерпретированы ими. В силу это­го они достаточно часто отягощены элементами субъективизма. Однако дан­ное обстоятельство не дает оснований считать принципы по сути своей субъ­ективными. Действенность принципов государственного управления значи­тельно повышается, а их объективный характер проявляется наиболее полно, если они находят соответствующее правовое закрепление. Например, в тео­рии управления известна группа принципов делегирования полномочий. Они могут с успехом применяться в различных отраслях управленческой деятель­ности, а могут и не применяться или применяться выборочно. Однако при создании федерации принцип разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов получает конституционное закрепление. Что касается, напри­мер, разграничения предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти Российской Федерации и органами государственной вла­сти ее субъектов, то возникла необходимость в принятии специального феде­рального закона, который закрепил бы порядок и принципы этого важнейше­го аспекта федеративных отношений.

Поскольку государственное управление многообразно по избранным целям и решаемым задачам, то наиболее существенные, специфические, объ­ективно необходимые, устойчивые связи и отношения, присущие именно этому виду управленческой деятельности, выявляются и находят должное обоснование в заложенных в ее основу принципах. Таким образом, принци­пы государственного управления - это фундаментальные, научно обосно­ванные и по большей части законодательно закрепленные положения, в соот­ветствии с которыми строится и функционирует система государственного управления. Отступление от того или иного принципа может вызвать серьез­ные сбои во всей системе. Социальный организм изобилует таким количест­вом связей и отношений, что порой даже самое на первый взгляд незначи­тельное отклонение или разрыв в какой либо цепочке взаимоотношений вле­чет за собой цепную реакцию с непредсказуемыми последствиями.

В отечественной и зарубежной науке существуют различные подходы к классификации и систематизации принципов управления. С учетом спе­цифики государственного управления можно выделить следующие подсис­темы (блоки) принципов управления: общие (общесистемные), организаци-

14

______________$ /. Древо цепей и принципы государственного управления

онно-технологические, частные. Первые раскрывают содержательную и об­щецелевую направленность управления, вторые - ее организационную и тех­нологическую стороны, третьи касаются главным образом непосредственно­го руководства деятельностью людей, участников управленческого процесса и исполнителей.

Данная классификация не является исчерпывающей. Признанный авто­ритет в теории администрирования Анри Файоль утверждал, что число прин­ципов управления не ограничено, и что любое правило, любое администра­тивное средство занимает свое место среди принципов, во всяком случае на все то время, пока опыт утверждает его в этом высоком звании. Поскольку охватить все богатство принципов, используемых в практике государствен­ного управления, - задача изначально непосильная, остановимся на рассмот­рении общесистемных принципов, имеющих наиболее существенное значе­ние для этого вида деятельности.

Имея в виду, что общество рассматривается как система, блок общесис­темных принципов можно подразделить на социально-ценностные и соци­ально-функциональные. К первой подгруппе относятся: гуманизм, демокра­тизм, социальная ориентированность управления и др. Вторую подгруппу образуют: системность, научная обоснованность, объективность, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность, саморегулирование, каузальность (причинность), дополнительность, инфор­мационная достаточность, оптимальность (эффективность), эволюционизм, вероятность, прямой и обратной связей и др.

Говоря об общесистемных принципах управления, следует иметь в виду, что общество как система принципиально подчиняется всем требованиям теории систем, однако фактор человеческого целеполагания существенным образом отличает его от всех иных систем живой и неживой природы. В об­ществе как субъект, так и объект управления в равной мере обладают соци­альной активностью, и субъект управления не может не считаться с реакцией на свою деятельность объекта управления. Поэтому названные общие прин­ципы в равной мере применимы к управлению всеми сферами1 общества, в том числе и к государственному управлению.

Общество представляет собой сложную систему, и поэтому ведущим принципом управления по праву можно считать принцип системности. По характеристике взаимодействия с окружающей средой системы бывают закры­тые (замкнутые) и открытые. Также и общества (государства) могут быть за­крытыми и открытыми. Первые жестко детерминированы волей субъекта управления, обратная связь между субъектом и объектом управления для них не имеет существенного значения. Управление движением этой системы для достижения цели осуществляется посредством принципа директивного управ­ления. Типичным примером такого подхода была советская плановая система.

15

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

Произвольно задавалась цель, заранее определялась траектория движения к ней, которая корректировалась различными директивными указаниями. Хотя планирование носило тотальный (всеобъемлющий) характер, осуществлявшие его органы не были в состоянии обеспечить достоверность и полноту инфор­мации, которая ложилась в ее основу В результате советская директивно-пла­новая экономика оказалась крайне неэффективной и расточительной. Второй вид - открытое общество, свободное от жестко заданного варианта развития, предполагает плюралистический подход и в качестве принципа достижения цели использует принцип терминального управления, т.е. свободного про­граммирования движения В этом случае система самоорганизуется, что обес­печивает ей поддержание равновесия и устойчивости путем своевременной корректировки курса на основе обновления информации и прогнозирования движения. Данный подход позволяет системе быть более адаптированной к негативным воздействиям внешней среды, ошибкам управления и т.д., что в конечном счете обеспечивает ей более высокую эффективность по сравнению с закрытой системой. Правда, в этом случае усложняются весь процесс выработ­ки решений и вся система управления в целом.

В современной практике управления используются оба эти принципа. Все зависит от характера решаемых задач. Умелое их сочетание способно повысить эффективность управления. Решая рутинные задачи, не требующие поиска не­ординарных подходов, можно эффективно применять директивный метод, ос­вободив его от наиболее одиозных приемов. Там, где невозможно избежать случайностей и дать заранее точный прогноз, следует отдать предпочтение все­сторонней проработке принимаемых решений, анализу всех возможных вари­антов их реализации, координации усилий на различных направлениях.

Основное содержание принципа научной обоснованности заключает­ся в том, что в основе всех управленческих действий лежат научные подхо­ды и методы.

Центральным звеном в системе управления являются люди, а значит со­временное демократическое правовое социальное государство может быть та­ковым только при условии следования принципу гуманизма (от лат. питание -человечный). Суть его в том, чтобы во всей деятельности государства и его властных структур во главу угла ставились интересы человека. Именно во имя этой высшей цели и осуществляется государственное управление.

Человек - это «клетка» социального организма. Если человек деятелен и активен, то возможности общества, эффективность его развития многократно возрастают. Как отмечает известный японский менеджер Акио Мориата, при том же оборудовании и сырье японцы добиваются лучшего качества, потому что его дают не станки, а люди. Поэтому и для достижения целей государст­венного управления важно следовать принципу социальной ориентирован­ности управления.

16

______________$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Мировой опыт, особенно двух последних столетий, неопровержимо свидетельствует, что наибольших успехов в экономическом и социальном развитии достигли страны, избравшие демократический путь развития. В этом отношении принцип демократизма в управлении сыграл роль вели­чайшего стимулятора. Данный принцип аккумулирует в себе преимущества многих рассмотренных выше принципов. Он как бы соприкасается своими гранями с принципами прямой и обратной связей, информационной доста­точности, объективности и др. Он позволяет полнее учитывать интересы граждан, объединять их усилия для достижения целей государственного управления, в нем полнее проявляется диалектическая связь государства и гражданского общества. Неудачи демократических реформ в России при от­сутствии у нашего народа развитых демократических традиций в значитель­ной степени дискредитировали само понятие «демократия» в сознании части населения. В результате многие понимают демократию как власть опреде­ленной группы людей, «демократов», в то время как демократия — это власть самого народа. Конечно, у демократии есть немало изъянов, особенно на первых этапах трансформации тоталитарного общества в демократическое, когда свободу и ответственность зачастую путают с волей и произволом.

Применительно к процессам управления принцип демократизма вовсе не исключает элементов централизма. Административные и самоуправлен­ческие начала находятся здесь в диалектическом единстве, взаимно допол­няют друг друга. Единство этих начал способно уберечь общество, с одной стороны, от административного произвола, а с другой - от хаоса и анархии.

При достижении целей государственного управления, особенно в облас­ти экономики, высокую эффективность продемонстрировала практика, осно­ванная на принципе индикативного планирования, которое при отсутствии директивное™ ориентирует общество и государство на достижение реальных целей, используя для этого экономические, политические, правовые, админи­стративные и иные рычаги. Своими успехами в послевоенном развитии во второй половине XX в. Германия, Япония, Италия, Франция и некоторые другие государства обязаны в значительной степени активной роли государ­ства и индикативному планированию. Именно это обстоятельство позволило им использовать мировой научный потенциал для квалифицированного со­ставления планов; разнообразить методы и инструментарий их реализации, избежав догматизма и узости подходов; обеспечить твердость государствен­ной линии в условиях политической нестабильности, которая нередко сопро­вождала ход осуществления непопулярных реформ и программ; постепенно создать атмосферу социального партнерства, ослабить классовую конфрон­тацию, добиться национального согласия в отношении главных целей соци­ально-экономического и политического развития общества.

2 За, 5093

17

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

Принцип демократизма корреспондируется с принципом публичности государственного управления. Он предполагает широкое участие граждан в государственном управлении как через непосредственное волеизъявление, так и опосредствованно - через институты представительства на основе осу­ществления их активного и пассивного избирательного права, открытость и подконтрольность деятельности государственных и муниципальных органов власти, а также через многие другие формы народного волеизъявления в ре­шении государственных дел.

Управление делами демократического общества и государства невоз­можно без правового обеспечения. В этом состоит одно из основных назна­чений самого права. Достижение целей государственного управления должно основываться на принципе законности. Выдающаяся роль законов в жизни общества людьми понята давно. В Евангелии от Матфея говорится: «Бремя закона легко, иго его - благо». Опытный администратор Древнего Рима Ци­церон утверждал: «Государство - это общество Закона». И далее: «Без закона и правительства ни дом, ни горбд, ни нация, ни раса, ни природа, ни сама Вселенная не могут существовать». Демократическое государство по опреде­лению преследует цели служения обществу, утверждения справедливости, защиты интересов граждан, их прав и свобод. Этим же целям подчинена дея­тельность властных структур всех уровней, должностных лиц. Закон обязате­лен для всех, и отступление от него не может быть оправдано никакими ссыл­ками на целесообразность. Если для достижения целей государственного управления та или иная правовая норма стала серьезным препятствием, она должна быть в законном порядке изменена или отменена. В законах государст­ва заключена высшая справедливость. Однако не во всяких, а только в право­вых законах. Вновь обратимся к авторитету Цицерона, который считал: «Пра­ведный закон - разум в согласии с природой». К сожалению, история изобилует примерами неправовых законов, антигуманных, несправедливых, нарушающих естественные права личности, служащих интересам узкой группы людей.

При достижении целей государственного управления используется принцип правовой упорядоченности. Прежде всего он предполагает ие­рархию нормативных правовых актов, а в федеративном государстве - без­условное соответствие законодательства субъектов федерации федераль­ному законодательству.

Величайшим достижением мировой цивилизации является открытие принципа разделения власти. Данный принцип создает гарантии надежно­сти системы государственной власти и управления, придает им гибкость и динамизм при возникновении кризисных ситуаций. Однако действенность этого принципа в полной мере реализуется лишь тогда, когда он подкреплен наличием механизма «сдержек и противовесов».

18

______________$ /. Древо целей и принципы государственного управления

В настоящее время в практике государственного управления все боль­шее распространение получает принцип федерализма. Суть его в том, чтобы путем разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации наиболее эффективно использовать региональные возможности, особенно если речь идет о крупных государствах, в которых составляющие его части значительно различаются между собой. Данный принцип применим не только к федеративным государствам. Он с успехом может применяться и в так называемых регионалистских унитарных государ­ствах, территории которых состоят из автономных единиц, не являющихся субъектами федерации (например, Испания, Италия, Филиппины и др.).

Оптимальность функционирования системы государственного управ­ления может быть достигнута при условии следования принципу объек­тивности, который предполагает учитывание объективно существующих закономерностей и соразмерности поставленных целей возможностям их достижения. Нельзя, например, ставить цель предотвратить шторм или кризисные явления в экономике. Но вполне можно» опираясь на достиже­ния современной науки, обойти в океане бушующую стихию и в случае экономического потрясения принять своевременные меры по смягчению его социальных последствий. В равной мере ошибаются те, кто считает, что волюнтаристским путем можно наперекор здравому смыслу, даже пу­тем принятия «хороших» законов, решать сложные социальные проблемы без достаточных на то оснований, как и те, кто склонен абсолютизировать объективную закономерность, сводя ее до уровня фатальности.

Однако реальная жизнь ломает любые схемы прежде всего потому, что в ней велико значение случайного. Истина, что «случай ненадежен, но щедр», имеет глубокий смысл потому, что. порою именно случай открывает непред­виденные возможности для социального и политического творчества. Дости­жения синергетики (науки об общих закономерностях самоорганизации, са­морегулирования, становления устойчивых структур в открытых системах) позволили по-новому взглянуть на проблему необходимости и случайности, вписать последнюю в цепь закономерных событий. Это особенно усиливает роль государственного управления, требуя от профессиональных политиков и чиновников не только знания объективных закономерностей, но и умения принимать адекватные решения в неординарных условиях.

Первейшей целью любой системы, государства в том числе, является сохранение своего гомеостаза (от греч. Ьогпоюв - подобный, одинаковый и 513515 - неподвижность, состояние), т.е. способности к самосохранению и восстановлению равновесия. В управлении системой это достигается путем следования принципу саморегулирования. Быстро меняющаяся конъюнктура мирового рынка, геополитическая ситуация, смена приоритетов в межгосу­дарственных отношениях стремительно формируют новый облик мирового

2-                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    19

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сообщества. Все больше растет понимание, что мир во всем его многообра­зии - это самоорганизующаяся, саморегулирующаяся система, которая тре­бует от мирового сообщества, и прежде всего от тех, кому доверено управ­лять политическими процессами, высокой ответственности за будущее пла­неты. Отсюда и цели государственного управления должны быть адекватны масштабам современных глобальных проблем. Принцип саморегулирования имеет особое значение для России с ее традиционно высоким уровнем цен­трализации экономики и функций управления, поскольку сегодня она пере­живает процесс создания рыночной экономики. Известно, что механизм са­морегулирования лежит в основе рыночного механизма.

Принцип каузальности (от лат. саизаИз - причинный, саиза - причи­на), т.е. причинности в теории государственного управления, - один из наиболее общих принципов, устанавливающий допустимые пределы влия­ния друг на друга социальных событий, происходящих в результате прини­маемых решений. Он подчеркивает генетическую связь между отдельными состояниями видов и форм системы государственного управления в про­цессе его осуществления.

Всякий, кто связан с управлением, знает, что в реальной жизни постоян­но приходится сталкиваться как с заранее предсказуемыми закономерными явлениями, так и со всякого рода непредвиденными обстоятельствами, кото­рые дополняют либо взаимоисключают друг друга. Типичным примером мо­жет служить взаимоотношение государства и гражданского общества. В дан­ном случае действует принцип дополнительности. Суть его в том, чтобы нормативное регулирование дополнять процессом спонтанного саморегули­рования, обеспечивая при этом баланс этих двух начал.

Чем выше степень открытости общества, чем сильнее в нем демократи­ческие начала, тем большую значимость приобретает в нем принцип обрат­ной связи между субъектом и объектом управления. Принцип обратной связи может быть включен также в группу организационно-технологических прин­ципов, но применительно к принципам государственного управления логично рассматривать его в качестве базового, поскольку он играет значительную роль в функционировании политической системы. Субъект управления дол­жен своевременно и точно знать реакцию объекта управления для того, что­бы оперативно корректировать управленческие решения. Обратная связь вы­полняет в известной степени контрольную функцию в отношении работников государственного аппарата управления.

С принципом обратной связи тесно связан принцип информационной достаточности. Интенсивность коммуникационных процессов и объем информационных потоков в обществе постоянно нарастают, и благодаря им усиливается связь элементов системы. Правильное использование дан­ного принципа должно упорядочивать информацию путем ее агрегирова-20

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

ния по мере того, как поднимается уровень ее получателя. В противном случае верхний управленческий уровень окажется перегруженным избы­точной информацией. Следует иметь в виду, что чрезмерное обобщение может снизить содержательность информации. Важным условием дейст­венности управления является достоверность информации. При ее искаже­нии управленческие ошибки неизбежны. Ограниченность и недостовер­ность информации, постоянные приписки и сокрытие истинного положения дел пагубно сказались на развитии советского общества, в значительной степени предопределили трагический финал его истории.

Движение к поставленной цели будет тем успешнее, чем последователь­нее субъект управления будет следовать принципу оптимальности. Суще­ствует мнение, что оптимальность - это достижение максимального резуль­тата при минимальных затратах. Однако затраты должны быть достаточны­ми, не превышающими при этом необходимых пределов. В противном случае достижение результата может осуществляться за счет ухудшения условий труда, нарушений законодательства, приписок и т.д. Таким образом, для оп­тимальности управления необходимы следующие условия: наличие функцио­нально соответствующих управляемому объекту органов управления; приня­тие управленческих решений на основе объективной информации, адекватно отражающей состояние объекта управления; наличие достаточных ресурсных возможностей для решения поставленных задач; наличие хорошо отлаженно­го механизма обратной связи.

Важным принципом государственного управления, доказавшим, особенно в период новой и новейшей истории, свое несомненное превосходство, являет­ся принцип эволюционизма. Он обеспечивает плавный, последовательный, планомерный, созидательный характер управления. На его основе управляемая система приводится в соответствие с новыми условиями, в ходе ее совершенст­вования удается избежать социальных и политических катаклизмов, хаоса и кризисов. Предсказать в деталях развитие социальных систем практически не­возможно в силу их неравности и нелинейности, а также зависимости развития социальных процессов от статистических закономерностей. Даже при наличии хорошо спланированного курса в обществе возникают многочисленные слу­чайные флуктуации (колебания), накопление которых приводит его в состояние бифуркации (от лат. Ы/игсш - раздвоенный), т.е. разветвления. В результате возникает многовариантность дальнейшего развития. Побеждает, как правило, тот вариант, для реализации которого имеется больше исторических шансов, причем это не означает, что он сам по себе наилучший. Следование принципу эволюционизма позволяет сохранить ранее достигнутое, присоединив к нему то, что содеяно на новом историческом этапе. В качестве примера можно при­вести традиционный английский консерватизм, который вовсе не помешал этой стране занять одно из лидирующих мест в мировом сообществе. Традиционно

21

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

иную позицию занимали власти предержащие в России. Со времен Владимира Святого и по сей день утверждение нового начинается у нас с полного разру­шения старого, что всякий раз лишает наше общество преемственности собст­венных исторических традиций.

Едва ли возможно переоценить значение в теории и практике государст­венного управления принципа вероятности. Многовариантность развития исторического процесса говорит о том, что он по природе своей вероятен, заранее строго не определен и не запрограммирован. Принятие тех или иных управленческих решений может повлечь за собой далеко не предсказуемые последствия. Однако хорошо поставленное управление процессами государ­ственного развития, умелое применение его принципов, вовлечение в про­цессы политического творчества возможно большего числа граждан государ­ства способны в значительной степени ослабить воздействие негативных по­следствий нежелательных случайностей. Отсюда - принцип социального прогнозирования (предвидения). Помимо всего прочего он помогает значи­тельно уменьшить риск принятия неправильного решения.

На основе блока организационно-технологических принципов управ­ления реализуется организационно-распорядительная и административно-исполнительная деятельность органов государственной власти. Среди этой группы принципов особое значение имеют принципы разделения труда, ие­рархичности, оптимального сочетания централизации и децентрализации, единоначалия, сочетания федерального, регионального и местного управле­ния, конкретности, единства распорядительства, одного начальника, делеги­рования полномочий, диапазона управления, и т.д. Начало разработки дан­ных принципов положено в трудах М. Вебера и А. Файоля. Они активно раз­рабатываются в теории и практике отечественного управления. Эти принци­пы не являются специфическими для государственного управления, но могут успешно в нем применяться.

Так, принцип разделения труда означает наделение соответствующего органа или должностного лица определенными конкретными правами и обя­занностями, возложение на него ответственности за решение поставленных перед ним задач.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих струк­тур управления перед вышестоящими, причем каждый служащий администра­тивной иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и за деятель­ность подчиненных ему лиц. Таким образом, формируется скалярная (от лат. зса1ап5 - ступенчатый) цепочка, звенья которой контролируются в иерархиче­ской последовательности и их деятельность оперативно корректируется выше­стоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и децентрализма

позволяет избежать двух крайностей. С одной стороны, он позволяет избе-22

______________§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

жать анархии, ставит определенные законом пределы «самодеятельности», что особенно актуально, например, в период становления федеративных от­ношений, когда власти субъектов федерации стремятся взять на себя несвой­ственные им полномочия. С другой стороны, он создает необходимые усло­вия для развития здоровой инициативы на местах, гарантирует защиту закон­ных прав нижестоящих структур.

Принцип сочетания федерального, регионального и местного управле­ния достаточно сложен, и его специфика для каждой страны (не обязательно федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа раз­граничения предметов ведения и полномочий, обеспечивая единство при де­централизации управления, и тесно связан с принципом субсидиарности (от лат. зиЫсиагшз - резервный, вспомагательный), предполагающим, в частности, решение возникающих вопросов управления на том уровне, где они возникают. Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позволяет по­высить уровень ответственности должностных лиц и вовлечь в выработку решений руководящих работников разного уровня.

Принцип единства распорядительства означает, что приказы и рас­поряжения для каждого конкретного работника исходят от одного началь­ника, что обеспечивает оперативность, ответственность, четкость, единство

требований.

Принцип одного начальника непосредственно Связан с предыдущим, и его специфика заключается в том, что каждый нижестоящий работник дол­жен напрямую подчиняться, выполнять указания и докладывать одному вы­шестоящему должностному лицу.

Благодаря принципу делегирования полномочий удается разгрузить вышестоящего руководителя (вышестоящую инстанцию) от решения рутин­ных вопросов, которые возлагаются на подчиненных (нижестоящую инстан­цию) и за которые последние несут ответственность.

Суть принципа диапазона управления заключается в том, что любой вышестоящий начальник несет ответственность за деятельность строго опре­деленного числа подчиненных ему лиц.

Организационно-технологические принципы, связанные с древом целей государственного управления, можно классифицировать в соответствии с их назначением. Существуют методики, позволяющие объединить их по край­ней мере в четыре группы: структурно-целевые, структурно-функциональ­ные, структурно-организационные, структурно-процессуальные.

К структурно-целевым принципам относятся: согласованность, непро­тиворечивость, взаимодополняемость и иерархия целей государственного управления; последовательность в достижении всей совокупности целей, ко­гда достигнутые результаты становятся источником последующих целей;

23

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дифференциация управленческих функций государственных органов в соот­ветствии с их местом и ролью в государственном управлении.

Структурно-функциональные принципы включают: правовое закреп­ление управленческих функций в компетенции соответствующих органов государственной власти; концентрацию управленческих функций и необхо­димых для этой цели ресурсов в руках компетентного органа в соответствии с интересами и потребностями объекта управления; комбинирование дейст­вий организационных структур для исключения дублирования и параллелиз­ма в их работе и др.

Структурно-организационные принципы предполагают: единство сис­темы государственной власти, что при наличии принципа ее разделенности по горизонтали (законодательная, исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, региональная) обеспечивает целостность, согласованность и последовательность процессов государственного управления; территориаль­но-отраслевую обусловленность организационных структур; сочетание кол­легиальности и единоначалия и др.

Организация государственно-управленческой деятельности подчиняется структурно-процессуальным принципам: соответствия элементов (методов, форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной вла­сти их функциям и организации; конкретизации управленческой деятельно­сти и личной ответственности за ее результаты; стимулирования рациональ­ной и эффективной управленческой деятельности.

Достижение целей государственного управления предполагает активиза­цию человеческого фактора. Этому служат частные принципы управления. Превращение людей в «колесики и винтики», породившее всеобщую безответ­ственность при всеобщей имитации социальной активности, привело советское общество к системному кризису, поразившему самую его сущность - человека. Однако в странах, достигших высокого уровня развития, была решена эта глав­ная задача - активизация человеческого фактора и с помощью частных прин­ципов достигались стратегические цели.

Впервые вопрос о частных принципах управления поставил известный американский ученый Гаррингтон Эмерсон. Он сформулировал их в книге «Двенадцать принципов производительности» (1912), это:

•             точно поставленные идеалы или цели;

•             здравый смысл;

•              компетентная консультация;

•            дисциплина;

•             справедливое отношение к персоналу;

•             быстрый, надежный, полный, точный и постоянный учет;

•            диспетчеризация;

24

§ 1. Древо целей и принципы государственного управления

•              нормы и расписания;

•              нормализация условий;

•               нормирование операций;

•              писаные стандартные инструкции;

•              вознаграждение за производительность.

Эти принципы можно считать классическими. Они не утрачивают сво­его значения со временем.

Блок частных принципов принято делить на две группы.

1.                      Принципы, применяемые в различных подсистемах или сферах общества (экономической, социально-политической, духовной). Так, в эко­номической сфере применяются принципы экономического планирования, хозрасчета, распределения, маркетинга, ценообразования и т.д. Например, три принципа маркетинга (по Ф. Котлеру): отыщите потребности и удовле­творите их; производите то, что можете продать, вместо того, чтобы пытать­ся продать то, что можете производить; любите клиента, а не товар. Планово-распределительная система полностью игнорировала эти принципы, что сде­лало наши товары практически неконкурентоспособными на мировом рынке. Даже временное отступление от этих принципов вызвало резкое ослабление позиций США на мировом автомобильном рынке в 1970-х гг. Одной из глав­ных целей «рейганомики» было исправление создавшегося положения.

2.                            Принципы функционирования различных институтов, целена­правленной деятельности государства в какой-либо специфической сфере. Например, существуют принципы государственной службы, принципы под­бора кадров, принципы обучения и воспитания и т.д.

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Россий­ской Федерации» перечислены 12 принципов организации и действия госу­дарственной службы. В них отражена степень познания правовых явлений в сфере государственно-служебных отношений, представлений, которые составляют основу правовой доктрины о государственной службе в Рос­сийской Федерации.

К частным принципам управления относятся" и такие, которые в равной мере могут быть применены как в государственной деятельности, так и в дея­тельности коммерческих организаций. В них проявляются как общецивилиза-ционные, так и сугубо специфически-национальные подходы. Например, аме­риканская фирма по производству компьютеров «1ВМ» в управлении придер­живается принципов уважения к личности, пожизненной занятости, равных возможностей для всех. Японская компания «Мицусита электрик» руково­дствуется семью принципами, в число которых входят: объективность, спра­ведливость, сплоченность, благоустройство, скромность, гармония, оценка.

Дейл Карнеги разработал целую серию принципов (правил) общения людей между собЗй в самых разных сферах и ситуациях. Отметим лишь те,

25

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления____

которые ближе всего подходят к рассматриваемой нами проблеме и «соблю­дение которых позволяет действовать на людей, не оскорбляя их и не вызы­вая у них чувства обиды»:

•             начинайте с похвалы и искреннего признания достоинств собеседника;

•            указывайте на ошибки других не прямо, а косвенно;

•              сначала поговорите о собственных ошибках, а затем уж критикуйте своего собеседника;

•            задавайте собеседнику вопросы, вместо того, чтобы ему что-то прика­зывать;

•           дайте людям спасти свой престиж;

•             выражайте людям одобрение по поводу малейшей их удачи и отмечай­те каждый их успех;

•             будьте чистосердечны в своей оценке и щедры на похвалу;

•             создавайте людям хорошую репутацию, которую они будут стараться оправдать;

•              прибегайте к поощрению;

•             создавайте впечатление, что ошибка, которую вы хотите видеть ис­правленной, легко исправима;

•           делайте так, чтобы то, на что вы побуждаете людей, казалось им не­трудным;

•            добивайтесь, чтобы люди были рады сделать то, что вы предлагаете.

Как уже отмечалось, принципы государственного управления имеют од­ну характерную особенность. Будучи объективными по сути, они всегда реа­лизуются через осознанную деятельность людей. Чем выше поднимается че­ловек по служебной лестнице, тем важнее превращение принципов в его лич­ное убеждение, жизненную позицию.

Показателен в этом отношении пример выдающегося американского уче­ного и государственного деятеля Бенджамина Франклина (1710-1790), кото­рый выработал для себя 13 принципов поведения в повседневной жизни и стро­го им следовал. Вот эти принципы: сдержанность, молчаливость, порядок, ре­шительность, бережливость, деятельность, откровенность, справедливость, умеренность, чистоплотность, спокойствие, целомудрие, скромность. Каждую неделю он посвящал особое время упражнению в одной из этих добродетелей, чтобы ввести ее в привычку, и так много лет подряд.

Научно обоснованная постановка целей государственного управления исключительно важна, потому что именно они обусловливают формирование и функционирование определенного механизма управления, содержание и принципы, стиль управленческой деятельности, выбор ее форм, методов, средств и технологических приемов.

$ 1. Древо целей и принципы государственного управления

Контрольные вопросы

1.                                 Что понимается под древом целей государственного управления и в чем его смысловое значение?

2.                               Каковы основания для классификации принципов государственного управления?

3.                               Охарактеризуйте блоки принципов государственного управления.

Литература

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Рос­сийской Федерации: Учебник. - М, 1997.

Атаманчук Г.В.'Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997.

БахрахД.Н. Административное право: Учебник для вузов. - М., 1996. Гэйбрейт Джон К. Экономические теории и цели общества / Пер с англ. -М., 1976.

Карнеги Д. Как завоевывать друзей и оказывать влияние на людей / Пер. с англ.-М., 1994.

КноррингВ.И. Искусство управления. - М., 1997. Общая теория управления: Курс лекций. - М., 1994.

Оптимизация структур и механизмов федерального и регионального управ­ления. Вып. 2. - М., 1994.

Социальное управление: Словарь / Под ред. В.И. Добренькова, И.М. Слепен-кова.-М., 1994.

Социальный менеджмент. - М., 1999.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. Т. 1-5.-М., 1992.

26

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления