§ 2. Формы и структура правового регулирования государственного управления

Организации и их формы

невозможны без правовых норм,

регулирующих их.

Б.А. Кисгяковский

Механизм правового регулирования отношений государст­венного управления - правовые формы - формы правового ре­гулирования отношений государственного управления - право­вые акты: нормативные, ненормативные - структура видов правового регулирования

Государство посредством органов государственной власти регулирует определенные сферы общественных процессов и отношений, устанавливая правила и порядок поведения и деятельности субъектов этих отношений. Для этого оно использует весь находящийся в его распоряжении арсенал возмож­ностей юридического воздействия на социум. Такое воздействие, имея право­вой характер и выражение, осуществляется при помощи механизма правового регулирования. Он приводится в действие в результате применения взаимо­увязанных и согласованно функционирующих элементов, условно образую­щих в своей совокупности сам этот механизм. Тем самым механизм правового регулирования отношений государственного управления с известной долей ус­ловной схематизации может быть представлен следующим образом (см. схему).

Механизм правового регулирования отношений государственного управления - это единая система юридических элементов, при помощи кото­рых обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения в сфере осуществления властно-управленческих функций государ­ства, которые организуются в соответствии с задачами общества. Структура данного механизма включает такие элементы, как нормы права и его принци­пы, объективированные в законах, подзаконных нормативных и иных право­вых актах; правовые отношения; правовая ответственность; правовое созна­ние; юридические факты; акты применения норм права, акты реализации прав и обязанностей; государственно-правовые институты, оргструктуры, органи­зационно-правовые меры, средства, методы, формы и другие элементы юри­дического опосредствования социально значимых явлений, процессов и отно­шений. Субъекты права при этом так или иначе реагируют на требования и дозволения государственной воли. Их положительная реакция образует право­мерное поведение, отвечающее установленному правопорядку. Отклоняющее­ся от юридически властных предписаний поведение образует правонарушения.

76

§ 2. Формы и структура правового регулирования ______________________________государственного управления

Схема 1. Механизм правового регулирования отношений государственного управления

Пояснение к схеме. Государство (посредством органов государственной власти), используя механизм правового регулирования (состоящий из: государственно-правовых институтов; структур (органов) власти; организационно-правовых средств и мер; правовых форм и методов; норм права; правовой ответственности; правового

77

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

сознания; юридических фактов), воздействует на общественные отношения (склады­вающиеся как вовне, так и внутри государственного аппарата), субъектами которых являются народ, граждане, их организации и сами органы государственной власти, должностные лица, представители власти, государственные служащие.

Механизм правового регулирования в принципе един для всех отраслей права. В многообразной государственно-управленческой практике находят применение все известные юридической науке виды и формы правового ре­гулирования общественных процессов и отношений. Это связано с необхо­димостью широкого охвата правовым регулированием фактически всех яв­лений, возникающих в данной сфере. Особенно это важно в связи с необхо­димостью возможно более полной и единообразной правовой регуляции осуществления властных полномочий государственными органами и их должностными лицами. Но это же и усложняет структуру правового регули­рования отношений государственного управления. Важно подчеркнуть, что элементы правового регулирования, их потенциал и процедура действия, их восприятие массой людей должны соответствовать общественным запросам, надежно обеспечивая упорядочение и гармоничное развитие социального пространства. Здесь, однако не должно быть чрезмерной зарегулированности конкретных государственно-управленческих действий, которые должны со­вершаться с учетом компетенционной самостоятельности и инициативы го­сударственных органов и государственных служащих.

Используемые формы правового регулирования предопределяются формой государства, которую характеризуют форма государственного уст­ройства, форма правления, политический и государственный режимы. Пра­вовое демократическое государство с экономической системой, свободной от пут тоталитарного администрирования и общественного распределения, ис­пользует исключительно правовые способы воздействия на сферы общест­венных отношений. Правда, формы правового регулирования во всех госу­дарствах обычно типичны (с учетом известных отличий в государствах, при­надлежащих к так называемым англосаксонской, континентальной либо му­сульманской правовым семьям). Главные различия заключаются в норматив­ном содержании, которое облечено в правовые формы.

Правовые формы в теории права, в науке конституционного права -форма государства, форма государственного устройства, форма правления; в гражданском праве - форма собственности (в соответствии с Конституцией РФ и Гражданским кодексом РФ признаются и гарантируются равноправные формы собственности: государственная (федеральная и субъектов федера­ции), муниципальная, частная, а также допускаются иные формы собствен­ности); таможенное оформление - процедура помещения товаров и транс­портных средств под определенный таможенный режим и завершения дейст­вия этого режима в соответствии с Таможенным кодексом РФ; формы осу-

78

§ 2. Формы и структура правового регулирования _____________государственного управления

ществления государственной власти (например, принятие нормативных пра­вовых актов); формы контроля народа за деятельностью государства, его органов и должностных лиц (например, посредством институтов референду­мов, выборов и отзывов должностных лиц как местного значения, так и об­щегосударственного); и т.д. Работа государственной администрации прохо­дит в многообразных правовых формах: правотворчество, правоприменение, правоохранение, правосудие, правозащита, юрисдикция и т.п. Правовые формы связаны с изданием правовых актов (законы и подзаконные акты, управленческие (административные) акты), которые влекут возникновение, изменение или прекращение тех или иных правоотношений между их субъ­ектами. К правовым формам относятся и формы правового регулирования общественных отношений.

Формы правового регулирования отношений государственного управления - правовые формы, используемые для определения юридического состояния и регламентации институтов, процессов и отношений государствен­ного управления с целью придания им должной структурной организованно­сти и официально выраженной фиксации. Они должны соответствовать со­держательной сущности и функциональному предназначению его элементов с точки зрения их целесообразного закрепления и обеспечения эффективной реализуемости.

Важнейшими формами средств, входящих в механизм правового регу­лирования государственного управления, являются правовые акты. Они представляют собой правовые формы официальных документов, порож­дающих определенные юридические последствия, создающих юридическое состояние и направленных на регулирование определенных общественных отношений. Их подразделяют на нормативные, т.е. содержащие нормы права, регулирующие определенные сферы общественных отношений, и ненормативные (индивидуальные), порождающие права и обязанности только у тех субъектов, которым они адресованы. Отсюда они имеют двоя­кую природу правового регулирования. Во-первых, составляют общие пра­вила поведения людей, а, во-вторых, - образуют индивидуальные акты, определяющие на основе правовой нормы обязанности и права участников правоотношений. Акт применения норм права включается в механизм как официально оформленное средство реализации прав, обязанностей и мер юридической ответственности. Например, в административно-правовом отношении как элементе правового регулирования государственного управления индивидуализируются положения той или иной нормы админи­стративного права, определяются характер, права и обязанности участни­ков правоотношения.

Государственное управление отражает множественные проявления воз­никающих в связи с этим общественных отношений, происходящих при этом процессов и складывающихся взаимосвязей. Все эти государственно-управ-

79

Глава 8.

Проводов регулирование отношений государственного управления

ленческие отношения, явления, процессы и взаимосвязи должны быть урегу­лированы в необходимых правовых формах при помощи юридических норм. Для правового регулирования в нормативной форме большое значение имеет то, какие виды правовых норм используются применительно к определенным отношениям. Классификация норм, используемых в механизме правового регулирования, в полной мере относится и к сфере государственного управ­ления. Выделяются следующие виды правовых норм:

-            по предмету регулирования: материальные и процессуальные;

-            по характеру предписания: обязывающие, управомочивающие, запре­щающие, поощряющие,

-            по форме предписания или методу воздействия (регулирования): кате­горические (императивные), рекомендательные, диспозитивные;

-            по назначению: регулятивные, процессуальные, охранительные, спе­циализированные, оперативные, коллизионные;

-            по действию в пространстве: общегосударственные - федеральные, региональные - субъектов федерации, местные - локально-территориальные, межрегиональные - в пределах нескольких территориальных образований, международные - трансграничные, т.е. действующие в разных государствах безотносительно их суверенитета;

-             по времени действия: постоянные, временные;

-            по субъектам регулирования: общие и специальные - регулируют по­ведение граждан (физических лиц), деятельность госорганов, субъектов раз­личных видов деятельности (юридических лиц);

-по отраслям права: административно-правовые, уголовно-правовые, гражданско-правовые и др.;

-            по нормативному содержанию (текстуальному смыслу): абсолютно определенные, относительно определенные, дефинитивные, декларативные, ситуационные, альтернативные, факультативные, основные (генеральные), детализирующие, вариативные, общие, особенные.

Нормативное регулирование (нормоустановление) есть определение системы правил, порядка и процедур общественной жизнедеятельности в сфе­ре осуществления государственной власти и управления посредством обеспе­чения реализации функций права уполномоченными субъектами властно-управленческих отношений и легитимированных доверием и признанием об­щества (народа). Разработка и юридическое закрепление в актах государствен­ных органов норм (правил, установлений) поведения людей и порядка ведения общественно значимых дел - суть нормативного регулирования.

Для воздействия на множество общественных отношений в сфере госу­дарственного управления используются нормы различных отраслей права. В зависимости от отраслевой принадлежности юридических норм различают конституционное, административное, трудовое, гражданское, уголовное и любое иное регулирование. Вместе с тем правовое регулирование может

80

§ 2. Формы и структура правового регулирования _____________государственного управления

быть не только моноотраслевым, но и комплексным. Это происходит тогда, когда для полноты регулирования определенных отношений прибегают к нормам других отраслей права. Именно поэтому праворегулирование отно­шений государственного управления имеет не только моноотраслевой, но и комплексно-отраслевой характер. Комплексность (сложность) такого пра-ворегулирования заключается в том, что, во-первых, здесь имеется объек­тивная потребность в использовании множества правовых норм самых раз­ных отраслей права (как публичного, так и частного), а, во-вторых, оно со­стоит из отдельных, весьма обособленных пединститутов.

Рассмотрение нормативной структуры праворегулирования государст­венного управления по первому основанию комплексности включает в себя нормы многих отраслей права, регламентирующих государственно-управ­ленческие отношения. Второе основание комплексности правового регули­рования- наличие в институтах правового регулирования нескольких пе­динститутов.

Теория права обосновывает, что организация и осуществление госу­дарственного управления определяются преимущественно нормами пуб­личного права. Публичное .право представляет собой функционально-структурную подсистему права, выражающую государственные, межгосу­дарственные и общественные отношения. Предмет публично-правового регулирования включает широкий круг объектов воздействия и весьма спе­цифичен в этом. Здесь юридический приоритет принадлежит воле, исходя­щей от государственных органов. Такое регулирование централизовано и строится на началах субординации по принципу «власть - подчинение». Соответственно выделяются следующие его отрасли: конституционное (го­сударственное), административное, муниципальное, уголовное, таможен­ное, налоговое, банковское, международное регулирование и др. Их глав­ные отличия раскрываются по трем признакам: 1) объект регулирования, т.е. круг общественных отношений; 2) методы правового регулирования; 3) система источников права и структура нормативного массива.

В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают осо­бым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие пол­номочия, решать политические, государственные, социально значимые зада­чи, способствуя решению многих других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизнедеятельности и с помощью разных отраслей за­конодательства. Специфический статус государственных служащих обуслов­лен его публично-правовой природой и определяется традиционными разли­чиями между публичным и частным правом. Если, к примеру, иметь в виду систему госслужбы, то общая линия разграничения проводится в отношении статуса должностных лиц. Так, одна часть правового регулирования отрас­лями публичного права распространяется на госслужащих, которые, в связи с осуществлением государственно-властных функций, выступают от имени

6 3...5093                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                             **

Глава В.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

госоргана в отношениях с третьими лицами - организациями или граждана­ми; другая часть правового регулирования касается отношений госслужаще­го с госорганом по поводу собственно профессиональной (трудовой) дея­тельности, а потому относится к частно-правовому регулированию, т.е. ре­гулированию отраслями частного права, среди которых большое место зани­мают трудовое, гражданское и некоторые другие отрасли законодательства. Административные (публично-правовые) и трудовые (частно-правовые) от­ношения, возникающие у госслужащих в связи с исполнением ими должно­стных обязанностей, являются самостоятельными видами правовых отноше­ний. И потому они регулируются различными отраслями права.

Конституционное регулирование основывается на установленных Кон­ституцией РФ базовых принципах и положениях, относящихся к основам кон­ституционного строя (ст. 1-16), правам и свободам человека (ст. 17-64), феде­ративному устройству, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79), институту президентства (ст. 80-93) и другим высшим органам государственной власти - Правительству РФ (ст. 110-112), Федеральному Собранию РФ (ст. 94-109), судебной власти (ст. 118-129), местному самоуправлению (ст. 134-137). Статья 32 закрепляет право граждан на участие в управлении делами государства как непосредст­венно, так и через своих представителей. Такое участие может выражаться, например, через право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления, право участвовать в референдуме, право на равный доступ к государственной службе и право на участие в отправле­нии правосудия.

Международно-правовое регулирование предусмотрено положениями Конституции РФ о приоритете норм международного права над правом национальным, т.е. над нормами российского права. В ней определяется, что общепризнанные нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; а если международным договором России установлены иные пра­вила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна­родного договора (ч. 4 ст. 15). Это чрезвычайно значимая конституционная новелла оказывает существенное влияние на характер функционирования российской правовой системы. Ее значение выходит за рамки технико-юридической проблемы имплементации норм международного права во внутреннем праве, поскольку отныне принятые Россией международные обязательства становятся международной частью внутригосударственного правового регулирования. Так, после официального признания и ратифика­ции международные договоры в установленном порядке приобретают юри­дическую силу на всей территории России. На практике данный принцип дает возможность прямого действия и применения норм международного права различными органами государства, включая суды.

82

§ 2. Формы и структура правового регулирования _____________государственного управления

Согласно ст. 46 Конституции РФ каждый гражданин вправе обращать­ся в межгосударственные органы по защите прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Поэто­му многие положения международно-правовых документов являются ис­точником регулирования общественных отношений государственного управления. Например, Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. «Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка»; Международный пакт о гражданских и политических пра­вах от 16 декабря 1966 г., определяющий, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных огра­ничений право и возможность участия в государственном управлении, на подлинно демократических выборах голосовать и баллотироваться в орга­ны власти, (п. «а», «в» ст. 25); положение о допуске в своей стране и на общих условиях равенства к государственной службе устанавливает в п. 2 ст. 21 Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.; ст. 3 Кон­венции о политических правах женщин от 31 марта 1953 г. гласит о равных правах мужчин и женщин занимать должности в общественной и государ­ственной службе и выполнять все общественно-государственные функции, установленные национальным законом.

Договорное регулирование имеет своей правовой основой многосто­ронние и двусторонние соглашения (договоры), заключаемые между Рос­сийской Федерацией и иностранными государствами (международно-договорное регулирование) либо между Российской Федерацией и ее субъ­ектами, как и между самими субъектами федерации (внутригосударствен­ное договорное регулирование).

Среди правовых отраслей, входящих в систему публичного права, про­филирующей отраслью регулятивного типа является административное пра­во, использующее специфический метод централизованного, властного регу­лирования. Такой административный режим характерен для работы государ­ственных и муниципальных служащих, которые выступают представителями публичной организации: государства, органов государственной власти и ме­стного самоуправления. Административное регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие общественные отношения, в кото­рых исключается равенство их субъектов.

В публичном праве, затрагивающем сферу общественных, государст­венных интересов, не менее важную роль играют уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное право, организация судебной системы, государственного и муниципального аппарата управления, нало­говых органов, таможни, контрольно-надзорных органов, репрессивного аппарата и т.д., выполняющих преимущественно правоохранительные функции.

аз

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Правоохранительное регулирование - регулирование управленческих процессов по линии контрольно-надзорных, инспекционно-ревизионных и иных органов специальной компетенции в сфере осуществления правоохра­нительных функций государства в целях защиты и обеспечения гарантий прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, общественной и государственной безопасности и т.п. В порядке правоохранительного регу­лирования большое значение отводится охранительным нормам, регламен­тирующим отношения, связанные с юридической ответственностью и при­менением мер государственного принуждения.

Уголовное регулирование заключается в установлении мер юридиче­ской ответственности и государственного принуждения, санкционирован­ных нормами Уголовного кодекса РФ, который введен в действие с 1 янва­ря 1997 г. В нем, в частности, содержатся разделы: IX, посвященный пре­ступлениям против общественной безопасности и общественного порядка; X - против государственной власти; XI - против военной службы; XII -против мира и безопасности человечества. Обратим особое внимание на раздел X, само название глав которого говорит о содержании уголовно на­казуемых деяний: гл. 29 - преступления против основ конституционного строя и безопасности государства, под которыми понимаются, в том числе, государственная измена (ст. 275), шпионаж (ст. 276), насильственный за­хват власти или насильственное удержание власти (ст. 278), разглашение государственной тайны (ст. 283); гл. 30 - преступления против государст­венной власти, интересов государственной службы и службы в органах ме­стного самоуправления, имеются в виду злоупотребления должностными полномочиями (ст. 285), отказ в предоставлении информации Федерально­му Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), получение и дача взятки (ст. 290 и 291), служебный подлог (ст. 292); гл. 31 - преступления против правосудия; гл. 32 - преступления против порядка управления. Именно в УК РФ даются понятия должностного лица (примеч. к ст. 285) и представи­теля власти (примеч. к ст. 318).

Финансовое регулирование во многом связано с бюджетным правом и процессом, системой налогообложения, банковским законодательством, ко­торые получают в нынешних условиях все большее развитие. Поэтому оно ведется в рамках публично-правового регулирования отношений государст­венного управления в финансовой сфере. Финансовая деятельность государ­ства, являясь управленческой и будучи регламентированной нормами финан­сового права, относится к отраслям права, обеспечивающим реальное осуще­ствление публичной государственной власти. Субъектом финансовой дея­тельности государства выступают компетентные органы и уполномоченные должностные лица Российской Федерации и всех ее субъектов.

84

§ 2. Формы и структура правового регулирования _____________государственного управления

В первую очередь в числе отраслей частного права, затрагивающих в той или иной мере сферу правового регулирования государственного управ­ления, можно обозначить трудовое право.

Трудовое регулирование (правовое регулирование посредством норм трудового законодательства) согласно Конституции РФ находится в совме­стном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ст. 72). Это означает, что на федеральном уровне вырабатываются принципы и общие основы правового регулирования общественных отношений в данной сфе­ре, закрепляются наиболее важные положения; а на уровне субъектов фе­дерации могут издаваться их собственные нормативные акты, учитываю­щие региональные особенности. Многие из этих основ оказывают влияние на деятельность государственных органов, которые выступают, например, работодателями по отношению к наемным работникам (в том числе и госу­дарственным служащим).

Итак, деятельность субъектов государственного управления опосредст­вуется нормами не одной отрасли права, а правовыми установлениями мно­гих других правовых отраслей и институтов, в которых содержатся нормы материального и процессуального права. Она также характеризуется приме­нением не только регулятивных, но и диспозитивных методов. Ввиду на­правленности регулятивного воздействия на внутриорганизационные либо внешние отношения можно выделить соответственно внутриорганизацион-ное и внешнее правовое регулирование.

Материальное регулирование обеспечивается материальными нор­мами, которые устанавливают статутные и институциональные элементы, определяющие принципиальные положения в сфере ведения государствен­ных дел. К этому виду правового регулирования относятся нормы, устанав­ливающие государственно-правовые институты, структуры, понятия госу­дарственного управления, принципы его осуществления и правовой статус его субъектов, их права, обязанности, правоограничения, компетенцию, а также касающиеся вопросов государственной дисциплины, юридической ответственности, контроля и надзора в системе государственного управле­ния и т.д.

Процессуальное регулирование использует правовые нормы, с помо­щью которых регламентируются отношения по реальному исполнению по­ложений, содержащихся в материальных правовых нормах. К ним относятся специфические процессуальные положения и процедуры, например, дисцип­линарное, административное производство, конституционный, законода­тельный, парламентский, административный, избирательный процессы, про­цедуры прохождения государственной службы и т.д.

Государственное управление характеризуется определенными внешни­ми проявлениями и значимыми в правовом смысле действиями. В силу этого в государственно-управленческой практике используются разнообразные

85

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

виды, формы и методы правового регулирования властного воздействия на общественные процессы и отношения. Таким образом, в структурном плане правовое регулирование, в зависимости от особенностей его направленности и предметной специфики, формируется разнообразием собственных видов. Поэтому структура правового регулирования отношений государственного управления предстает как разнообразие его видов, которые находят здесь свое применение.

Структура видов правового регулирования

I.               Нормативное (нормоустановление)

II.                                                   А) Законодательное (законодательство)

Б) Подзаконное

III.

IV.

А) Публично-правовое Б) Частно-правовое А) Отраслевое Б) Комплексное

(- президентское (указное)

-           правительственное

-           парламентское

-          судебное

^- ведомственное

V. VI.

' - конституционное

-           административное

-          трудовое

-           налоговое

-          финансовое

-          таможенное

-         уголовное .-и др.

Международное А) Федеральное Б) Региональное (субъектно-федеральное)

VII.                     Договорное

VIII.      А) Внешнее

Б) Внутриорганизационное

IX.                                   А) Материальное Б) Процессуальное

В) Правоохранительное А) Централизованное (императивное) Б) Децентрализованное (диспозитивное) В) Субсидиарное (вспомогательное)

X.

86

§ 2. Формы и структура правового регулирования ____________государственного управления

Каждый вид государственной деятельности находит свое юридически значимое выражение в определенных правовых формах. Они же, в свою оче­редь, сообразны видам правового регулирования.

Федеративный характер современной российской государственности положил в основание правового регулирования принцип трехуровнего за­конодательства: 1) общегосударственное (федеральное законодательство); 2) региональное (законодательство субъектов федерации); 3) местного са­моуправления (муниципальное законодательство). Правда, третий уровень законодательного регулирования, близкий по содержанию властно-управ­ленческой деятельности и примыкающий к первым двум, - муниципаль­ный, строго говоря, по Конституции РФ выведен за пределы государствен­ной власти. И надо признать, что это отвечает возобладавшему в мировом сообществе пониманию организации публичной власти демократического государства. Но актуальность проблем данного периода становления в Рос­сии местного самоуправления как института гражданского общества и со­ответствующих прав граждан заключается в том, что властеотношения ме­жду уровнями государственного и муниципального управления остаются во многом непроясненными и неурегулированными. Вместе с тем, по­скольку муниципальные образования не входят в федеративное устройство, целесообразнее иметь в виду нормативное регулирование на трех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Федеральное, или регио­нальное (субъектно-федеральное), правовое регулирование ведется в форме правовых актов, принимаемых органами государственной власти того или другого уровня, а муниципальное - актов органов местного само­управления.

Принцип разделения властей предполагает самостоятельное функцио­нирование органов каждой ветви единой государственной власти и различие в формах принимаемых ими правовых актов. Так, законодательное регули­рование, которое ведут органы законодательной власти, приобретает форму законов и постановлений, обязательных для исполнения как на всей террито­рии Российской Федерации (федеральные законы, а также, например, поста­новления Государственной Думы об амнистии - парламентское регулиро­вание), так и на территориях отдельных ее субъектов (законы конкретных субъектов федерации). Правосудие, осуществляемое судебными органами, выражается в форме принятия приговоров, решений, постановлений, опреде­лений - судебное регулирование. В форме издания указов и распоряжений Президента РФ осуществляется президентское регулирование. Правитель­ственное регулирование оформляется в правовых актах, которые могут из­давать Правительство РФ и правительства субъектов федерации. В порядке осуществления исполнительной и распорядительной деятельности органами исполнительной власти, которая может выражаться в совершении ими раз­личных действий, характеризующих как внешние, так и внутренние управ-

87

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ленческие отношения, ведется ведомственное регулирование. В этом прояв­ляются осуществляемые ими управленческие функции, реализация властных полномочий в пределах собственной компетенции.

Кроме того, правовое регулирование всегда осуществляется в процессу­альной форме, которая является его атрибутивным признаком. Процессуаль­ная форма - это юридическая конструкция, регламентированная процессу­альными нормами, которые закрепляют порядок и процедуры целесообраз­ного использования способов реализации властных полномочий. Ее разви­тость - необходимое условие и показатель состояния демократии и законно­сти в стране, в отдельных сферах государственной жизни. В этой связи мож­но рассматривать юридический процесс как форму урегулирования управ­ленческой деятельности уполномоченных субъектов власти, направленной на решение конкретных юридических дел. Соответственно выделяются зако­нодательный процесс, а также избирательный, конституционный, админист­ративный, уголовный, арбитражный, гражданский и другие виды правопри­менительных юридических процессов.

Таким образом, виды и формы правового регулирования, связанные с реализацией правоустановительных, правоприменительных и правоохрани­тельных функций государственной власти вызывают наиболее существен­ные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значе­ние с позиций обеспечения законности в сфере государственного управле­ния.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  '

Контрольные вопросы

1.                               Объясните смысл действия механизма правового регулирования отноше­ний государственного управления и охарактеризуйте его структурные элементы.

2.                               Выделите правовые формы, в которых ведется работа государственной администрации.

3.                                Что представляют собой формы правового регулирования и чем предо­пределен их выбор применительно к государственному управлению?

4.                                Как выстраивается структура видов правового регулирования в зависимо­сти от особенностей его направленности и предметной специфики госу­дарственного управления?

5.                              Дайте характеристику правовых актов как важнейших форм правового регулирования по юридической силе и области применения.

88

§ 2. Формы и структура правового регулирования _____________государственного у правленая

Нормативные акты

Указ Президента РФ № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и иных нормативных правовых ак­тов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. - Собра­ние законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2663.

Литература

Алексеев С.С. Теория права. - М., 1994.

Атаманчук Г.В. Государственное управление как субъект управления обще­ственными процессами. - М., 1995. ОесянкоД.М. Административное право. - М., 1996.

Права человека. Основные международные документы: Сб. документов. -М., 1989.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 1998; Он же. Публичное право. - М., 1995.

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________