§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

В поведении и культуре чиновников

находится та точка, где законы и

решения правительства затрагивают

единичность и проявляют свою силу

в действительности.

Г. Гегель

Профессия государственного служащего - институт государ­ственной службы: сущность, социально-правовые основы, прин­ципы - законодательство о государственной службе Российской Федерации

В любом государственно организованном обществе невозможно обойтись без государственного управления, а значит и без государственных служащих. Их услуги необходимы любой стране независимо от.государственного устрой­ства, формы правления, политической системы или правящего режима. Имен­но государственные служащие выполняют практические задачи, которые все цивилизованные общества мира возлагают на свои государства.

Государство как политически организованная сила, способная прово­дить в жизнь властные предписания, оказывает управляющие воздействия на весь ход и направленность общественных преобразований. Проводником государственного управления является государственная служба. Она высту­пает основным средством практической реализации задач и функций госу­дарства, обеспечивая функционирование его структур, создающих условия для нормальной жизнедеятельности общества и человека.

Опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое над­лежащим образом не организовало труд государственных служащих, испы­тывает серьезные трудности, связанные с качеством государственного управления. В зарубежном государствоведении высказывается даже мнение, правда, не бесспорное, что хорошая администрация для общества важнее,

238

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

чем самая совершенная конституция. Канцлер Германии Бисмарк утверждал: «С плохими законами еще можно управлять государством, но с плохими чи­новниками не помогут никакие законы». Русский император Николай 1 как-то посетовал: «Не я правлю Россией, а двадцать пять тысяч столоначальни­ков». С тех времен население России выросло втрое, а число чиновников - в сорок раз. Очевидно, любой современный руководитель государства мог бы подтвердить значимость подобных высказываний. В наше время, когда стра­на и общество переходят рубеж XXI столетия, - время надежд на то, что «не­видимая рука рынка» расставит все по своим местам, нельзя забывать, что в стране есть и вполне осязаемая «рука чиновника». От его профессионализма, нравственных качеств и деловой активности во многом зависит уровень ка­чества нашей жизни. Следовательно, формирование современной, хорошо отлаженной и эффективно действующей системы государственной службы России относится к приоритетным направлениям преобразований, происхо­дящих в административно-политической сфере.

Новое государственное строительство осуществляется в условиях, когда идет интенсивный пересмотр многих из существовавших ранее представле­ний об организующем и регулирующем воздействии государства, о его функциях, системе государственной власти, отношениях собственности. Ос­мысливать их приходится с учетом кардинальных общественно-политичес­ких преобразований, реформирования социально-экономической структуры общества, жизненного уклада. Изменяясь, российское общество строит новое государство, которому нужны квалифицированные специалисты, способные эффективно реализовывать функции государства, а точнее - государственно­го управления, согласно новым потребностям общественного развития. Го­сударственным служащим принадлежит важнейшая роль в укреплении рос­сийской государственности, модернизации и стабилизации общества на ос­новах демократии и права. Государственная служба Российской Федерации, формируемая как социальный институт, призвана опираться на принципы взаимодействия государства и общества, соблюдения гражданских свобод и прав человека, определяющие суть государственного управления в его со­временном понимании.

Вопрос о государственной службе как профессиональной деятельности по обеспечению полномочий органов государственной власти приобрел свою значимость в связи с конституционным провозглашением целей строитель­ства демократического, правового, социально ориентированного государст­ва. Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и представляет государство в его действиях по защите общественных интере­сов в целом и человека - как отдельной личности.

Профессия государственного служащего есть род трудовой общест­венно необходимой деятельности людей, владеющих специальными теоре-

239

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления_________

тическими знаниями, навыками и умениями, приобретенными в результат»! образовательной подготовки, опыта работы в системе государственного"! управления. Владея специальной образовательной подготовкой, государст­венный служащий профессионально занят государственным управлением. Он нанят обществом на государственную службу для выполнения управлен-, ческих задач, а потому в профессиональном плане он представляет собой социального менеджера (от англ. тапа§ег < тапа§е управлять) - управленца, т.е. специалиста в области управления, в том числе и в государственной сфе­ре, в отличие от инженера (от фр. ш@ешеиг) - специалиста с высшим образо­ванием в какой-либо области техники. По букве и духу действующего зако­нодательства государственные служащие Российской Федерации представ­ляют собой профессиональный слой людей, занятых управленческим трудом в различных областях государственно-властной деятельности.

Корпус государственных служащих тесно примыкает к лидирующей политической элите («ведущему слою» по И. Ильину). Госслужащие нацеле­ны прежде всего на обеспечение реализации функций власти, политики, управления.

Социально-правовой характер профессиональной деятельности госслу­жащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей ин­дивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социаль­ный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной вла­сти. Объем этой власти может быть большим или меньшим в зависимости от занимаемого им положения, но власть у чиновника есть всегда. Наличие в ее основе, волевого компонента предполагает при этом зависимость от подчи­ненности во властных отношениях Русский философ И. Ильин так определил характер властных отношений: «Властвовать - значит как бы налагать свою волю на волю других; однако с тем, чтобы это наложение добровольно прини­малось теми, кто подчиняется».

Власть госслужащих, принадлежащая им по праву государственного управления, имеет триединое значение: во-первых, - способность, возмож­ность и право оказывать воздействие на поведение и деятельность людей с помощью различных средств (закона, авторитета, воли, принуждения); во-вторых, - система соответствующих институтов и органов, принимающих властные решения; в-третьих, - лица, облеченные соответствующими власт­ными полномочиями.

Особый характер профессиональной деятельности государственных слу­жащих обусловливается спецификой выполняемых задач по реализации функ­ций государства, их общественно-полезной масштабностью. Выделение госу­дарственно-служебной деятельности как профессии среди других видов соци­ального управления (структурами бизнеса, политическими организациями, профсоюзами и т.д.) позволяет определить присущие ей характеристики:

240

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

•             сфера профессиональной деятельности - органы государственной власти;

•         род занятий - государственная служба;

•            предмет труда - информация, которая также и средство воздействия на управляемых (обслуживаемых) наряду с принуждением, побуждением, поощрением и т.д.;

•             продукты труда - управленческие решения и их последствия. Работа госслужащих имеет свои профессиональные особенности: -участие во властных и управленческих структурах, а значит возмож­ность влияния на принятие и реализацию решений, исходящих от государства;

•         знание законодательства и следование нормам права;

— требования государственной дисциплины, регламентированность ап­паратной работы;

•        умение находить оригинальные решения для конкретной ситуации; -высокий уровень ответственности за принимаемые решения и совер­шаемые действия;

-подверженность морально-психологическим нагрузкам, связанным с условиями службы;

-публично-правовой характер отношений с гражданами и организа­циями, с которыми они вступают во взаимодействие в процессе выполнения функций государственного управления.

Государственная служба обеспечивает реализацию полномочий госу­дарственных органов и должностных лиц, наделенных государственной вла­стью. Как постоянно действующий институт, не зависящий от срока полно­мочий избираемых органов власти, она объективно сориентирована на со­хранение преемственности осуществления управленческих функций, кото­рые производны от политической власти. В этом смысле соотношение таких понятий, как власть, политика, право, государственное управление, которые являются основными категориями профессионально^ деятельности государ­ственных служащих, в решающей мере определяет характер их взаимодейст­вия с участниками социального процесса.

Государственные служащие выступают субъектами государственного управления, находясь во взаимосвязи с его объектами - общественными, го­сударственными, муниципальными, частными институтами, организациями, гражданами, иностранцами и лицами без гражданства. Что же касается сфе­ры государственного управления как профессии государственных служащих, то представления о ней и критерии профессионального отбора выстраивают­ся в зависимости от идеалов и норм научной рациональности, а также под влиянием общественно-государственных ценностей, доминирующих поли­тических ориентиров и личностных предпочтений. В этом смысле значи­тельная часть требований к профессиональной деятельности государствен­ных служащих формируется исходя из установок политической культуры,

16 3.^5693                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                    2*1

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

управленческих способностей и нравственно-волевых предпочтений. Совре­менный корпус госслужащих должен соответствовать высоким требованиям, которые предъявляются сегодня к их профессионализму и компетентности, знаниям и опыту, личностным моральным, деловым, психологическим и фи­зическим качествам, способности прогрессивно мыслить и умело выполнять стоящие перед ними задачи, достигая служебно-целевой результативности.

В одном из популярных отечественных кинофильмов прозвучали сло­ва, ставшие крылатыми: «Есть такая профессия - Родину защищать». Это -профессия офицера, который находится на государственной службе. Если перефразировать, то о государственном служащем можно сказать: «Есть такая профессия - Родине служить». Для госслужащего это значит прежде всего служить людям своей страны так, чтобы не было «за державу обид­но». Служить не абстрактному понятию, не ради принципа, возведенного в куб, не слепо следуя инструкции, начальственному указанию, не ради ко­рысти. Служить Родине - это совсем даже и не чиновничий крикливо-бумажный «ура-патриотизм», от которого много шуму и пышных фраз, да проку нет. Для этого мало быть высоким профессионалом. Здесь нужно иметь призвание.

Человек, избравший своим профессиональным делом государственную службу, должен обладать не только профессиональными (приобретенными) качествами, но и моральными и деловыми достоинствами, воспитанными в нем. Можно сказать, что госслужащий - это особый тип личности, как, напри­мер, тип личности ученого, политика, художника, предпринимателя, врача, преподавателя, военного. Среди качеств человека, которые могут определять его склонность к госслужбе, можно назвать черты лидерства, коммуникабель­ность, умение работать в команде, способность брать ответственность на себя, дисциплинированность, самоорганизованность, умение руководить и подчи­няться, быстро и пунктуально выполнять необходимые действия, вниматель­ность и тактичность в общении с окружающими, настроенность на доброжела­тельное отношение к людям, чувство оптимизма, уверенности в своих силах и желание сочетать личные интересы с общественными, чувство долга.

При формировании кадрового корпуса госслужбы, т.е. профессионалов госуправления, изначально значимо то, каковы побудительные мотивы чело­века, приходящего на работу в орган государственной власти. Большинство тех, кто избирает своей профессиональной деятельностью госслужбу, ориен­тировано на добросовестное исполнение должностных обязанностей, они хотят использовать свой интеллектуально-творческий потенциал в интересах общества. Их предпочтения вполне очевидны: перспективы служебного и профессионального роста, стремление занять достойное место в обществе, реализовать себя в качестве управленца в определенной сфере госдеятельно­сти, иметь постоянную работу с гарантированным уровнем оплаты социаль­ных льгот. Такая установка содержит немалый заряд оптимизма, способству-

242

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

ет благоприятному социально-психологическому климату в государственном аппарате. Другое дело, что не всякий, кто стремится стать госчиновником, готов признать при необходимости свою неспособность компетентно испол­нять служебные функции, соответствовать занимаемой должности. Ведь роль госслужащего не сводится только к механическому выполнению бюро­кратических задач. Выступая в статусе должностного лица, управленца от имени государства, ему нельзя забывать о том, что в каком бы чине он ни состоял, он всегда служит не конкретному начальнику (президенту, минист­ру, губернатору, мэру), а призван выражать и защищать своими действиями интересы граждан. Однако же проза жизни свидетельствует о том, что син­дром власти, корысть и амбиции нередко берут верх над представлениями об идеалах долга перед отечеством. В этой связи не следует игнорировать и об­ратную (или «теневую») мотивацию поступления на госслужбу. Недеклари­руемое, а потому скрытое побуждение руководствуется не общественно зна­чимыми, целями, а весьма обыденными вещами: кто-то не смог найти себя в бизнесе; у кого-то есть влиятельные покровители; кому-то нужны возможно­сти для налаживания личных контактов, обретения связей; некоторые не прочь потешить свое самолюбие в строительстве карьеры, пользуясь рыча­гами власти; а иные видят в определенной должности доходное место. Нель­зя отрицать, что такое, к сожалению, возможно.

Для современных российских политических условий характерно вы­движение системы новых требований к профессионализму госслужащих/ вытекающих из новых политических и экономических реалий, что впрямую связано с изменением функций государства и государственного управления, Эти изменения предопределены прежде всего коренной перестройкой отно­шений собственности и власти, состоявшимся переходом к новой общест­венной системе, основы конституционного строя и государственного устрой­ства которой установлены Конституцией Российской Федерации 1993 г.

Государственный служащий призван, с одной стороны, на охрану и обеспечение государственных интересов и общества в целом, а с другой, - он должен с уважением относиться к разнообразным формам собственности и видам деятельности, защищать интересы, права и свободы граждан. И тот и другой интересы взаимосвязаны, здесь нет политических приоритетов для государственных служащих.

Наряду с установками и ценностями политической культуры профессии государственного служащего формируются требования управленческой культуры. Достижения управленческих наук конца XX столетия, в том числе и менеджмента в государственной сфере, требуют от государственного слу­жащего профессионального владения управленческими технологиями. Их удельный вес и степень заинтересованности ими могут значительно меняться под влиянием исходной управленческой ситуации. Это зависит как от уровня социального развития, так и от смены режима управления при переходе от

16-                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     243

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

стабильных условий к экстремальным (кризисное управление) либо обратно (управление развитием) или от одного объекта управления к другому. Под­тверждение тому дает история развития отечественной и зарубежной госу­дарственной службы. Например, в истории госслужбы США выделяют це­лый ряд периодов, переходы в пределах которых существенно меняли прин­ципы и содержание административного управления и требования к профес­сионализму госслужащих: правление «наследников и джентльменов», прав­ление «людей, пробившихся собственными силами», возобладание принципа «общего блага», господство «научного управления». А в истории нашей гос­службы можно выделить, например, такие периоды, как дворянский - «слу­жения царю и отечеству», партийно-советской номенклатуры - «преданно­сти идеалам коммунизма», либеральный - «правления демократов», на смену которым приходят центристы-прагматики.

Проблемы нравственной сформированное™, воспитания чувств граж­данского долга, моральной ответственности, надежности государственных служащих представляются сверхактуальными, особенно в настоящее время длящихся социальных реформ, обостренных экономическим кризисом. Если проблемы подготовки в области профессиональных знаний и умений сооб­разно новейшим требованиям решаются, то личностно-нравственный уро­вень госчиновников никак нельзя признать соответствующим идеальным представлениям. По этому поводу уместно вспомнить фразу Теодора Руз­вельта: «Вор, не получивший начального образования, может украсть что-нибудь из товарного вагона; но если он окончил университет, он способен украсть целую железную дорогу». К сожалению, это одна из давних бед рос­сийского чиновничества, пагубно сказывающаяся на его морально-нравственном облике. Нередко к ней добавляются еще и безволие, равноду­шие, безответственность и некомпетентность в решении государственных проблем, что также подрывает авторитет госслужащего. Избавиться от этих явлений, которые создают ощущение даже не дилетантизма в профессио­нальной деятельности, но асоциальности, возможно лишь с помощью целого комплека социальных, организационно-правовых, финансово-экономических мер. Они должны приниматься на общегосударственном уровне, в норма­тивной форме, т.е. в централизованном порядке.

В настоящее время, когда идет становление новой российской государ­ственности, процесс реформирования государственной службы еще не за­вершен. Продолжается поиск оптимального соотношения политико-право­вых, деловых, нравственных, этических начал в профессии госслужащего. Но очевидно, что в результате должна сложиться такая модель системы государ­ственной службы, которая будет отвечать нормативно-ценностным установ­кам и в то же время будет соотноситься с реалиями жизни, опираться на ме­тоды научного анализа. При этом крайне важно, чтобы весь процесс модели­рования государственной службы был подчинен установке на создание усло-

244

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

вий. когда престижно и выгодно служить государству честно, добросовестно, на благо общества и в интересах человека. От того, кем принимаются управ­ленческие решения, а значит, каким образом они проводятся на практике и воплощаются в жизнь, зависит состояние государства и его граждан, общест­ва в целом и каждого человека.

Как институциональное понятие государственная служба отличается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое общественное явление. Характеристики государственной службы как одно­го из социальных институтов, обладающих специфическим содержанием, определяются глубинными свойствами конкретного общества, его политиче­ским развитием, традициями, государственным устройством. Институциона-лизация государственной службы в концентрированной форме отражает су­ществующие в данном обществе экономические, политические, духовные отношения и способ организации социального управления.

Конституция РФ 1993 г. определяет государство как демократическое, федеративное, правовое, социальное и светское. Все эти пять важнейших свойств современной российской государственности должны найти концеп­туальное отражение в законодательстве и практике государственной службы. Понятийное содержание государственной службы как социальной публично-правовой категории заключается в том, что она представляет собой норма­тивно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граж­дан, защиты их прав и свобод.

Государственная служба призвана обеспечивать реализацию функций власти государства. Однако современное государство само по себе не явля­ется первоисточником властных полномочий. Они ему делегированы наро­дом. В демократическом процессе, в поступательном развитии положитель­ного взаимодействия органов власти с укрепляющимся гражданским обще­ством меняется само государство. По мере своей демократизации оно стано­вится правовым и социальным. Этим же изменениям подвергается и государ­ственная служба. Оставаясь государственно-правовым институтом, она при­обретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориента­цию, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени государства, она становится менее директивной, но более обслужи­вающей общество и человека в той мере, в какой она способствует реализа­ции его интересов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности.

В социальном плане государственная служба представляет собой ин­ститут взаимодействия общества и государства, госаппарата и обществен­ных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система гос­службы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интере­сами, склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями.

245

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления___________

Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечению социаль­ных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией РФ и законода­тельством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных по­требностей.

По мере становления и укрепления в общественно-государственной жизни провозглашаемых Конституцией РФ приоритетов развития, госслужба будет все в большей мере выражать и защищать интересы не только государ­ства как института организованной власти, но и всех граждан, каждого чело­века. В ст. 2 Конституции РФ определен правовой статус личности, провоз­глашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». По­этому, далее, в ст. 18, устанавливается, что именно права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, дея­тельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправ­ления и обеспечиваются правосудием». Для государственной службы важно обратить внимание на подчеркнутые нами слова, поскольку они раскрывают сущность государственно-служебной деятельности, указывая на подчинен­ность ее правам и свободам гражданина и человека как высшей ценности. Не государство наделяет человека жизненными правами и свободами - они при­надлежат ему от рождения и неотчуждаемы. Реализация этих основопола­гающих конституционных положений (а они признаны непосредственно действующими) значительно обогащает деятельностное содержание гос­службы как социально-правового института, ставит ее в прямую зависимость не столько от государства, сколько от граждан, народа. Чиновник государства призван конституцией служить прежде всего человеку. Общество выше госу­дарства, которое есть лишь форма организации общественных отношений, их регулирования посредством государственного управления. Госслужба, высту­пая проводником госуправления, руководствуется приоритетами развития об­щества, приумножения его духовного и материального благосостояния.

Процесс создания государственной службы как социальной, повернутой к обществу, к человеку структуры государства, требует новых акцентов в работе чиновников. Усиление функции служения людям позволит придать корпоративной культуре новый импульс, связанный с качеством социального обслуживания людей. Выражением этого может стать азбучный для сферы быта и услуг принцип: «клиент всегда должен быть доволен». Для общества было бы весьма желательно и полезно, чтобы этот принцип мышления был воспринят не только предпринимателями, но и чиновниками государства.

Разумеется воплощение конституционных идеалов в обыденной жизни, учитывая опыт не только отечественной, но и всемирной истории и совре­менные проблемы российской государственности, процесс становления гос­службы, отвечающей таким целям и задачам, будет весьма длительным и тернистым. Действительность такова, что поиск путей и новых технологий

245

$ /. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

правового и кадрового обеспечения госслужбы Российской Федерации ве­дется не всегда, отвечая насущным задачам, передовых устремлений общест­венной мысли.

Государственная служба представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства. Она выполняет связующую роль между го­сударством и обществом. Главный критерий выделения ее сущности заклю­чен в ее основном предназначении - профессионально выполнять и компе­тентно реализовывать функции государственного управления по организа­ции и регулированию общества. В претворении задач и функций государства по руководству обществом состоит функциональное назначение государст­венной службы.

Сущность госслужбы имеет социальную обусловленность, так как пре­следует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении обще­народным интересам. Решая многие общественные и государственные зада­чи госслужба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна служить обществу.

Имея тесную связь с реализацией власти, технологией и механизмом управления, госслужба нацелена на выполнение функций социальной орга­низации, планирования и прогнозирования, разработки и исполнения реше­ний, социальной коммуникации, координации, контроля, информирования. На современном этапе функционирования госслужбы все более домини­рующей становится тенденция производства государственных социальных услуг - образовательных, воспитательных, правовой защиты, безопасности и т.д. Если исходить из сущности госслужбы как административной дея­тельности, то можно выделить такие функции: информационно-аналити­ческие, организационно-технические, экспертные, соблюдения управленче­ских процедур и выполнения управленческих решений, финансово-хозяйственные, правовые, кадровые.

Как важная сфера государственно-управленческой деятельности госу­дарственная служба организуется на определенных началах, основах, чем придается четкий ориентир ее правовому регулированию и деятельности государственных служащих. Социально-правовые основы госслужбы обра­зуют официально провозглашаемые приоритеты и направления обществен­ного развития, соответствующие им установки и цели государственного строительства, а также нормативно установленные принципы и основы орга­низации и функционирования госслужбы.

Социальным началом здесь выступают прежде всего приоритеты и цен­ности гражданского общества, правового демократического государства, инте­ресы, права и свободы человека и гражданина (обеспечение и защита прав и свобод личности, верховенство закона, гласность, демократизм службы и т.п.). Социальная роль госслужбы, ее социальный статус предопределены характе­ром общественно-экономического строя, политической системы, типом госу-

247

Глава П.

Государственная служба в системе государственного управления__________

дарства, внутренним устройством госаппарата, характером механизма его функционирования, персональным составом корпуса госслужащих Диалекти­ка взаимодействия субъекта и объекта госуправления подчиняет цели и задачи государственно-служебных взаимоотношений потребностям и воле социума, его первосубъекта — народа. В конечном счете эффективность госслужбы, ее социальная полезность определяются тем, как, каким образом и насколько ка­чественно она обслуживает потребности человека, помогает ему в жизни.

Правовое начало госслужбы составляют юридические нормы, принци­пы, установления, регламентирующие порядок формирования и практики ее осуществления. В юридическом смысле госслужба принадлежит к публично-правовой сфере, регулирующей общественную, государственную жизнь че­ловека. Госслужба всегда связана с властью, что предопределяет специфику ее правового опосредствования и организации. В ней много императивного -должного, необходимого, обязательного, того, что непременно следует осу­ществлять независимо от желания или воли лица, находящегося на госслуж­бе или с ней соприкасающегося. Здесь проявляется отличие госслужбы от труда, относящегося к частной жизни человека (по крайней мере в свобод­ном обществе), где частноправовые отношения регулируются гражданским законодательством.

К принципам, определяющим демократическую сущность государст­венной службы, относятся те, которые постулируют воплощение идеалов социальной справедливости в государственно-служебной практике. В Рос­сийской Федерации государственная служба строится на принципах, уста­новленных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (ст. 5):

1) верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными ак­тами; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредствен­ного действия; 3) единства системы госвласти, разграничения предметов веде­ния между РФ и ее субъектами; 4) разделения власти на законодательную, ис­полнительную и судебную; 5) равного доступа граждан к госслужбе; 6) обяза­тельности для госслужащих решений вышестоящих госорганов и руководите­лей; 7) единства основных требований, предъявляемых к госслужбе; 8) про­фессионализма и компетентности госслужащих; 9) гласности; 10) ответствен­ности госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неиспол­нение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 11) внепартийности и внерелигиозности; 12) стабильности кадров.

Таким образом, государственная служба Российской Федерации должна олицетворять собой единство элементов двух групп. С одной стороны - сис­темы правовых институтов, определяющих порядок формирования и реали­зации целей и функций государства и применения государственной власти. А с другой, - совокупности людей, специально подготовленных и профессио­нально занятых в госаппарате для воплощения социальной роли государства.

248

§ 1. Государственная служба как социально-правовой институт и сфера деятельности

Такое единство придает государственной службе параметры социального публично-правового института, занимающего самостоятельное место среди государственных, правовых и общественных институтов.

Конституционно-правовые основы государственной службы Россий­ской Федерации образует система законодательных и иных нормативных правовых актов конституционного, административного, административно-процессуального, трудового и социального законодательства.

Федеративный характер современной российской государственности положил в конституционное основание правового регулирования государст­венной службы принцип двухуровневого законодательства: 1) общегосудар­ственного (федеральное законодательство), 2) регионального (законодатель­ство субъектов РФ).

Законодательство о государственной службе Российской Федерации состоит из Конституции РФ и федеральных законов, иных нормативных пра­вовых актов РФ, конституций, уставов, законов и иных нормативных право­вых актов субъектов РФ. Весьма обширно госслужба регулируется подза­конными актами: указами и распоряжениями Президента РФ, постановле­ниями Правительства РФ, актами министерств и других федеральных орга­нов исполнительной власти. В соответствии с конституционным принципом федерализма законодательство о госслужбе делится на два уровня: феде­ральный и региональный (субъектов РФ). Вместе с тем государством регули­руются основы организации муниципальной службы в органах местного са­моуправления. На эту службу распространяются нормы, относящиеся к госу­дарственной службе, но только в той части, в какой они не урегулированы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» от 28 августа 1995 г. и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. На государственных и муниципальных служащих распространяется действие законодательства о труде с особенностями, предусмотренными законами о них.

Правовой базой для организации и регулирования госслужбы и кадро­вых мероприятий, как уже отмечалось является ФЗ «Об основах государст­венной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Он определяет основы организации госслужбы и правового положения госслужащего, поря­док поступления на службу, условия ее прохождения, устанавливает соци­ально-правовую защищенность госслужащих, а также элементы кадровой работы - проведение испытательных сроков, аттестаций, квалификационных экзаменов, присвоение чинов (разрядов), поощрений и др. Основные прин­ципы и положения данного закона распространяются на всех государствен­ных служащих независимо от уровня и вида государственной службы. Ее особенности в отдельных госорганах могут устанавливаться специальными федеральными законами только на основании и в соответствии с данным законом.

249

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления

Контрольные вопросы

1.                               Как Вы понимаете профессиональный характер государственно-служебной деятельности по осуществлению функций государственного управления?

2.                              Что представляет собой государственная служба как социально-правовой институт?

3.                              Дайте характеристику законодательства о государственной службе Рос­сийской Федерации.

Литература

Вебер М. Избранные произведения. - М, 1990.

Воробьев В.В. Проблемы становления и тенденции развития государственной службы России. - М., 1999.

Государственная служба: комплексный подход / Отв. ред. А.В. Оболонский. -М., 1999.

Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998. Государственный служащий как человек и профессионал. - М., 1996. Калачева Т.Г. Профессионализм государственных служащих субъекта Рос­сийской Федерации: методологический и методический подходы к анализу проблемы. - Н. Новгород, 1998.

Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Рос­сийской Федерации. - М., 1999.

Наздранев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государст­венных служащих. - М., 1999.

Профессионализм в системе государственной службы. - Ростов-на-Дону, 1997. Старшее Ю.Н. Служебное право. - М., 1996.

§ 2. Основы правового статуса и классификации _____________государственных служащих