§ 4. управление государственной службой

если, управляя царством,

не заботиться о служащих,

то страна булет потеряна.

Мо-Цзы

Искусство управления состоит

в искусстве быть честным.

И*А. Бунин

Организация государственной службы - система органов управления государственной службой - Совет по вопросам госу­дарственной службы при Президенте РФ - кадровые службы -кадрово-политические мероприятия - организационно-право­вые меры - механизм кадрового обеспечения государственных органов - управление персоналом государственной службы

Вопросы управления государственной службой включены современным российским законодательством в комплекс отношений, подлежащих регули­рованию с точки зрения обеспечения ее эффективной организации. Все то, что относится к организации государственной службы - учреждение госу­дарственных должностей, определение их статуса, установление квалифика­ционных разрядов и порядка их присвоения, весь обширный перечень норм и правил прохождения государственной службы, задачи по формированию кадрового состава государственных органов, функции управления персона­лом, проведение кадрово-политических и организационно-правовых меро­приятий, обеспечение эффективности государственной службы и т.д., - со­ставляет предмет и содержание управления государственной службой. Зна­чимость проблем управления государственной службой возрастает потому, что они требуют решения на общегосударственном уровне, в нормативной форме, т.е. в централизованном порядке. Для руководства этой деятельно­стью предусмотрено создание специальных государственных органов.

ФЗ «Об основах ГС РФ» устанавливает трехзвенную систему органов управления персоналом госслужбы. В этой системе управления кадрами гос­службы должны быть четко определены функции и задачи каждого звена управления, каждого структурного подразделения, а также порядок взаимо­действия между ними. Система органов управления государственной службой включает: Совет по вопросам государственной службы при Прези­денте РФ в качестве федерального органа, органы по вопросам государст­венной службы субъектов РФ, кадровые службы государственных органов.

272

§ 4. Управление государственной службой

На основе общегосударственной кадровой политики для всей системы государственной службы Российской Федерации в каждом государственном органе разрабатывается своя конкретная кадровая политика, вытекающая из его целей, задач и основных функций. Здесь кадровая политика проводится через аппарат, его структуры и персонал.

Общее руководство кадровой деятельностью государственных органов осуществляют их руководители - Президент РФ, Председатель Правительст­ва РФ, председатели палат Парламента РФ, председатели судов РФ, минист­ры и другие руководители федеральных органов власти, а на региональном уровне - руководители субъектов РФ, главы органов законодательной и ис­полнительной власти.

Наиболее широкими полномочиями в сфере государственной службы наделен Президент РФ. Он подписывает законы и издает указы по вопросам государственной службы, в которых выражается проводимая им кадровая политика; утверждает Реестр государственных должностей государственной службы РФ; присваивает квалификационные разряды и воинские звания высших рангов; награждает государственными наградами. Им единолично принимаются решения о назначении на должности и освобождении от них многих руководящих должностных лиц государства.

Решениями Правительства РФ назначаются на должности и освобожда­ются от них заместители федеральных министров, руководители и замести­тели федеральных органов исполнительной власти, кроме тех, кого назначает Президент РФ. По решению Правительства РФ назначаются члены коллегий федеральных органов власти, не входящие в них по должности.

Непосредственное руководство кадровой деятельностью органов госу­дарственной власти осуществляют руководители их аппаратов. Они ведают всеми вопросами, касающимися организационного обеспечения деятельно­сти государственных служащих.

Координацией деятельности по реализации задач, вытекающих из по­ложений ФЗ «Об основах ГС РФ», должен заниматься Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Задачи и функции этого совета определены данным законом (ст. 26). Установлена также норма пари­тетного представительства в его составе высших органов государственной власти Российской Федерации - Президента, Совета Федерации и Государ­ственной Думы, Правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. В составе Администрации Президента РФ образованы управления по кадровой политике и работе с кадрами, в составе Аппарата Правительства РФ действует департамент государственной службы и кадров. В свою очередь, в каждом органе государственной власти имеются кадровые службы, являющиеся их структурными подразделениями.

При осуществлении кадровой политики органы управления государст­венной службой решают многие вопросы, касающиеся подготовки проектов

18 З.К 5693                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       273

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

нормативно-правовых актов и реализации их положений на практике, испол­няют решения по кадровым назначениям и проводят мероприятия, отвечаю­щие требованиям формирования кадрового состава государственного аппа­рата. Объем полномочий и функции кадровой деятельности госорганов рег­ламентируются соответствующими правовыми актами.

Практическим воплощением проводимой руководством страны кадро­вой политики и организационно-правовых мероприятий в конкретном госу­дарственном органе занимаются специально образуемые в их структуре под­разделения - кадровые службы (ст. 28 ФЗ «Об основах ГС РФ»). На практи­ке они могут именоваться по-разному: совет, департамент, управление, от­дел, служба. При этом они всегда подчинены непосредственно руководите­лям государственных органов. Кадровые службы госорганов оформляют все назначения на должности, выполняют мероприятия по штатному учету, пла­нированию и прогнозированию численности кадров государственной служ­бы и всего персонала государственных органов, занимаются проведением конкурсов на замещение вакантных должностей, аттестаций и квалификаци­онных экзаменов, организацией профессиональной подготовки, переподго­товки и повышения квалификации госслужащих.

Основными задачами и направлениями деятельности кадровых служб органов государственной власти, как федеральных, так и субъектов федера­ции, являются:

-           проведение конкурсов и аттестаций;

-оформление решений, связанных с прохождением государственной службы, ведение личных дел;

-           консультирование;

-           анализ и прогнозирование кадровых ситуаций;

-организация профессиональной подготовки (переподготовки) и по­вышение квалификации, а также организация практики и стажировок госу­дарственных служащих.

Реализация всего комплекса кадровых мер по обеспечению государст­венного аппарата корпусом необходимых специалистов осуществляется с помощью специально разрабатываемых технологий и методов подбора и продвижения государственных служащих, обмена кадровой информацией, оценки кадров, формирования управленческих «команд» для решения опре­деленных задач.

Кадрово-политические мероприятия заключаются в разработке и практическом претворении целей и задач, вытекающих из принятой государ­ством доктрины кадровой политики. Такими мероприятиями, которые долж­ны проводиться в системе госслужбы, могут быть: «связи с общественно­стью»; социальная реклама и пропаганда (от лат. ргора%апАа - распростра­нение) передового опыта, широкое информирование общественности об ус­пехах, достигнутых на государственном поприще определенными органами

274

§ 4. Управление государственной службой

и их представителями; действия, направленные на создание благоприятного социально-психологического климата в среде госслужащих, формирование их положительного образа, общественного мнения в пользу доверия к госу­дарству, людям, избравшим своей профессией государственную службу об­ществу. Кадрово-политическими мерами, проводимыми в госорганах, явля­ются установки, которыми должны руководствоваться кадровые службы. Например, такие установки, как «кадровая политика МИД заключается в том, чтобы происходила ротация дипкорпуса, шло постоянное обновление персонала зарубежных представительств» или «кадровая политика МВД ориентирует кадровые службы на то, чтобы в органы милиции приходили молодые люди, отслужившие в армии». Рекрутирование кадров «секретных служб» (ФСБ и др.) строится на установке о том, чтобы сюда принимались те, кому было сделано предложение или дана рекомендация своих сотрудни­ков, а приход по собственному желанию здесь вызывает сомнения. С помо­щью кадрово-политических мероприятий может регулироваться качествен­ный состав госслужащих: через возрастные предпочтения, соотношение мужчин и женщин и т.д.

Обеспечение эффективности государственной службы подразумевает систему мер организационно-правового характера, проводимых в целях осуществления кадровой политики. К таким мерам относятся те, которые касаются организации и функционирования государственного аппарата, формирования организационной структуры аппаратов органов государствен­ной власти и управления, а также комплекс мер по формированию профес­сионального корпуса государственных служащих. Подобные меры разраба­тываются и осуществляются в рамках кадровой политики в системе государ­ственной службы и проводятся в жизнь органами, ведающими кадровыми вопросами. Организационно-правовые меры могут быть: а) организационно-штатными (формирование штатного расписания, утверждение штатной чис­ленности, установление организационно-штатной структуры аппарата, фор­мирование кадрового резерва, утверждение должностных инструкций); б) организационно-распорядительными (назначения на должности и уволь­нения, распределение должностных обязанностей и поручений, направления на повышение квалификации, применение мер материального и морального поощрений, дисциплинарного воздействия).

Основной организационно-правовой мерой является назначение на должность. Не менее значимо увольнение, принятие отставки либо ее откло­нение. Среди подобных мер следует отметить такой способ замещения должностей государственной службы, как назначение по результатам кон­курса (ст. 22 ФЗ «Об основах ГС РФ»). Он - показатель демократичности кадровых решений, в какой-то мере условие меньшего субъективизма. К ор­ганизационно-правовым мерам, кроме конкурсов на замещение вакантных должностей, относятся также аттестации и квалификационные экзамены,

18-                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                 275

Глава П.

Государственная служба в системе государственного управления__________

присвоение квалификационных разрядов, меры поощрений и мотивации тру­да госслужащих методами материального стимулирования (в том числе -премии, льготы на бесплатный проезд в городском транспорте и т.п.), персо­нальная оценка труда госслужащих, регламентация статусов, служебной дисциплины, внутреннего трудового распорядка в госоргане, установление и применение мер ответственности, разработка и утверждение штатного рас­писания госоргана, должностных инструкций, реестрирование должностей, установление порядка ведения личных дел, других стандартов кадровой ра­боты, определяющих порядок ведения отчетности, делопроизводства, клас­сификации служащих, информационного и ресурсного обеспечения, иных форм и процедур служебной деятельности.

При выполнении организационно-правовых мероприятий крайне важно учитывать фундаментальный управленческий постулат, который гласит: со­отношение функций, полномочий и ответственности должно находиться в эквивалентном состоянии. Его можно выразить формулой: Ф=П=О, где Ф -функции, П - полномочия, О - ответственность. Если Ф больше, чем П, по­являются «завалы» в работе, человек не может справиться с задачами. Когда П больше Ф, открывается почва для злоупотреблений. В случае, когда О больше Ф и П, человек перестает совершать определенные действия, вме­ненные ему в обязанность, из-за боязни ошибок и наказаний за них. То же будет и в ситуации, когда О меньше Ф и П, так как тогда рождается губи­тельное чувство безнаказанности, порождаемое безответственностью.

Кадровая политика и проводимые в ее развитие организационно-пра­вовые меры, как и всякие волеизъявления людей, субъективны по формам, механизмам, технологиям выражения и реализации. Это во многом определя­ется субъективными действиями отдельных людей - политических лидеров, руководителей государственных органов, зависит от их образа мыслей, лич­ных симпатий и многого другого. «Кадровый вопрос» всегда был и останется, пожалуй, самым деликатным управленческим вопросом. Поэтому важно, что­бы кадровая политика, а тем более кадровые мероприятия не стали выражени­ем произвола, вседозволенности, волевого администрирования, волюнтаризма.

Преодоление субъективизма и своеволия в осуществлении кадровых ме­роприятий во многом зависит от действенности механизма кадрового обеспе­чения государственных органов. Он представляет собой определенный поря­док организации кадровой работы, комплекс реализуемых на практике мер (правовых, организационных, социально-экономических, образовательных, воспитательных и др.), форм, методов и средств,- посредством которых реали­зуется кадровая политика, основанная на определенных принципах.

В принципах кадровой политики находят материализацию ее концепту­альные исходные идеи и цели. В этих принципах методологически выража­ются суть политической линии, основополагающие установки и требования, ведущие приоритеты, которыми следует руководствоваться в решении кад-

276

§ 4. Управление государственной службой

ровых вопросов. Принципы кадровой политики в системе государственной службы, безусловно, не противоречат принципам, установленным ФЗ «Об основах ГС РФ». Проводимая в госорганах кадровая политика должна исхо­дить из демократических приоритетов: создавать условия для нормальных человеческих взаимоотношений в коллективе и не в последнюю очередь -между руководителями и подчиненными; создавать условия, в которых со­трудники готовы отождествлять свои интересы с интересами службы (обще­ства, государства) и выполнять служебные задачи с оптимальной отдачей; содействовать разрешению конфликтов и ослаблению эмоционально-психо­логической напряженности. Существо подобных кадрово-политических ус­тановок может быть выражено в следующих принципах:

-         гуманизма (заботы о людях);

-           развития личности (как ценностный ориентир);

-            мотивации (стимулирования заинтересованности, удовлетворения ин­тересов с целью повышения качества служебного труда);

-          эффективности (оптимального использования труда); -коммуникации (передачи информации в процессе общения между

людьми);

-          деловой ответственности («делегирования»-разделения компетенции -передачи компетенции принятия решений сверху вниз);

-равноправия (в возможностях продвижения по службе на основе предпочтений личных заслуг и профессиональных достоинств).

В основу кадровой политики могут быть положены и принципы, прелом­ляющие на язык практики управленческой деятельности задачи и содержа­тельные требования: подбор кадров не только по деловым, профессионально-квалификационным критериям, но и по нравственным качествам на основе всесторонней и непредвзятой оценки; открытость и гласность в решении всех кадровых вопросов с учетом общественного мнения; сбалансированное соче­тание необходимости обновления кадров с сохранением их преемственности.

Разработка и осуществление кадрово-политических и организационно-правовых мероприятий в системе госслужбы в процессе ее формирования и дальнейшего развития указывают на объективную потребность управления персоналом государственной службы. Для реализации кадровой политики в системе госслужбы необходимо современное научно-информационное обес­печение, позволяющее совершенствовать методы работы с персоналом госор­ганов, разрабатывать технологии кадровых процессов. Управление персоналом госслужбы предполагает выполнение определенного алгоритма действий: пла­нирование и прогнозирование численной потребности госорганов в квалифи­цированных кадрах; составление заказов для образовательных учреждений; разработка приоритетов в квалификационных и морально-этических требова­ниях для кандидатов на должности, по их профессиональной подготовке, обу­чению и отбору; проведение мероприятий по оптимизации условий прохожде-

277

Глава П.

Государственная служба в системе государственного управления__________

ния службы, рациональной организации труда служащих; совершенствование кадровых технологий и методов оценки служебной деятельности; ведение рее­стров и составление резервов кадрового состава госорганов; улучшение стати­стического учета и отчетности; установление стандартов служебного делопро­изводства; создание банка данных государственно-служебной информации, координация научно-информационного обеспечения, в том числе и коммуни­кативных процессов; обеспечение соблюдения социально-правовых гарантий; направление деятельности по преодолению негативных явлений в госаппарате; регулирование выполнения многих других функций кадровой работы. Руково­дство всеми подобными действиями осуществляется в процессе управления государственной службой, которое представляет собой административно-организующую деятельность руководителей госорганов с помощью специаль­но созданных структур. В этом смысле управление кадрами госорганов охва­тывает всю совокупность административных мер, связанных с человеком от его приема на госслужбу до увольнения.

Управление государственной службой в своих главных целях преследу­ет публичные интересы общества в создании эффективно действующей сис­темы госслужбы, отвечающей демократическим потребностям в получении социально-управленческих услуг, предоставляемых государственным аппа­ратом. Таким образом, управление персоналом госслужбы как функция кад­ровой политики основывается не только на общенормативных, но и на орга­низационно-технологических принципах системности и целостности, цен­трализации и децентрализации, иерархичности и субординации, координа­ции, рациональной организации, минимальной затратности, правовой типич­ности (процессуальной регламентации), стабильности и преемственности кадрового состава госорганов.

Модернизация государственного управления и повышение эффективно­сти государственно-служебной деятельности во многом зависят от решения общегосударственных задач в общеполитическом и социально-экономичес­ком плане, от правового регулирования в процессе совершенствования обще­го и специального законодательства, а также от управления государственной службой Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1.                                Что составляет содержание организации государственной службы и предмет управления ею?

2.                                 Назовите государственные органы, ведающие вопросами управления го­сударственной службой, и их функции.

27»

§4. У'правление государственной службой

3. В чем заключаются кадрово-политические и организационно-правовые мероприятия, проводимые в системе госслужбы Российской Федерации.

Нормативные акты

Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по орга­низации системы государственной службы в Российской Федерации» от 3 июня 1993 г. - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 23. Ст. 2108.

Указ Президента Российской Федерации «Об управлении федеральной госу­дарственной службой» от 12 февраля 1994 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8. Ст. 568.

Указ Президента Российской Федерации «О Совете по вопросам государст­венной службы при Президенте Российской Федерации» от 1 декабря 1995 г. № 1208 в ред. Указа Президента РФ от 6 февраля 1996 г. № 152. - Российская газета. 1996.13 февраля.

Указ Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисцип­лины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. № 810. - СЗ РФ. 1996. № 24. Ст. 2868.

Указ Президента Российской Федерации «О государственном заказе на пере­подготовку и повышение квалификации государственных служащих» от 1 февраля 1995 г. № 103. - СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3358.

Литература

БахрахД.Н., Хазанов С.Д. Государственная администрация, ее органы и слу­жащие: Анатомия государственной администрации. - Екатеринбург, 1999. Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовое регули­рование. -М, 1997.

Матирко В.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате. -М., 1996.

Старшее Ю.Н. Служебное право. - М., 1996.

Управление персоналом в системе государственной службы. - М., 1997. Яковлев А.И. Эффективность государственной службы. - Ижевск, 1999.

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом