§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

Каждый святой сумеет сотворить

чуло, но не каждый сможет

прилично управлять гостиницей.

Марк Твен

Муниципальная служба - принципы организации муници­пальной службы - муниципальные служащие - статус муници­пальных служащих - муниципальные должности

Практическое исполнение многих функций местного самоуправления возлагается на формируемый в настоящее время институт муниципальной службы. Являясь, с одной стороны, институтом гражданского общества, а с другой - институтом власти, она представляет собой социально организо­ванный механизм претворения полномочий и компетенции местного само­управления в процессе осуществления муниципального управления. Такая ее институциональная двойственность позволяет обеспечивать объективно необходимые потребности местных сообществ в эффективном управлении прежде всего социально-экономическими процессами и служить каналом «обратной связи» между обществом и структурами публичной власти, на­чиная с самого первого уровня. Общие функции, выполняемые муници­пальной службой, обусловлены, с одной стороны, ее социальным предна­значением по осуществлению муниципального управления, а с другой -связаны с организацией реализации задач по исполнению, проведению в жизнь решений, принятых органами местного самоуправления. От эффек­тивности муниципальной службы во многом зависит социальная полез­ность образованных населением муниципальных структур.

Однако нельзя забывать, что в истории российского государства ин­ституты местного самоуправления и деятельность их служащих уже имели свою правовую регламентацию. Впервые система муниципальной службы, отличная от службы государственной, получила свое правовое регулирова­ние и развитие во второй половине XIX в. В начале 1990-х гг. с провозгла­шением демократизации и децентрализации государственного управления возобновились потребности в организации местного самоуправления и му­ниципальной службы как самостоятельного вида публичной службы. Поня­тия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий» вошли в обо­рот вместе с развитием современного российского законодательства о ме­стном самоуправлении, разработкой теории муниципального права. В на­стоящее время эти понятия объединяют всех служащих, занятых профес-

312

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

сиональной деятельностью по обеспечению исполнения полномочий орга­нов местного самоуправления.

Полномочия по правовому регулированию муниципальной службы разделены между органами государственной власти: федеральными и субъ­ектов Российской Федерации, а часть этих полномочий отнесена к компе­тенции органов местного самоуправления.

Основы муниципальной службы регулируются нормативно-правовыми актами Российской Федерации. В соответствии с федеральным законода­тельством организация и функционирование муниципальной службы регла­ментируются законами субъектов РФ и уставами муниципальных образова­ний. К ведению субъектов РФ относится законодательное обеспечение му­ниципальной службы на соответствующей территории. Субъекты РФ вправе издавать законы о муниципальной службе в пределах своей компетенции, разрабатывать подробные нормы порядка ее прохождения в данном регионе, определять общий статус муниципальных служащих и требования к муници­пальным должностям. Вопросы о правовом положений муниципальных слу­жащих могут содержаться также в уставах соответствующих муниципальных образований.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих установлены ФЗ «Об осно­вах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. В соответствии с ним она основана на принципах: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муници­пальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав му­ниципальных служащих; приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; самостоятельности органов местного само­управления в пределах их полномочий; профессионализма и компетентности муниципальных служащих; ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных' обязанно­стей; равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; единства основных требо­ваний, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций; правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба определяется российским законом как про­фессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного са­моуправления по исполнению полномочий муниципальных должностей, не являющихся выборными. Муниципальной признается должность, преду­смотренная уставом муниципального образования в соответствии с зако­ном субъекта РФ, а также должность в органах местного самоуправления с

313

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

установленным кругом обязанностей, прав и ответственности по исполне­нию и обеспечению полномочий данного органа. Такая должность включа­ется в штатное расписание должностей муниципальной службы, утвер­ждаемое главой муниципального образования в соответствии со структу­рой управления, закрепляемой в уставе муниципального образования.

Муниципальные должности подразделяются законом на: 1) выбор­ные (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, избран­ные должностные лица, на которых действие настоящего закона не распро­страняется) и 2) иные, т.е. замещаемые путем заключения трудового дого­вора гражданами, обладающими статусом муниципальных служащих. Му­ниципальные должности муниципальной службы устанавливаются норма­тивными правовыми актами органов местного самоуправления в соответст­вии с реестром таких должностей, утверждаемым законом субъекта феде­рации.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Феде­рации, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по муниципальной должности за денежное вознагражде­ние, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не замещаю­щие муниципальные должности и занимающиеся техническим обеспечени­ем деятельности органов местного самоуправления, не являются муници­пальными служащими.

Признаки муниципальной службы можно обозначить: а) как особый вид публичной службы, т.е. службы в органах местной публичной власти; б) как профессиональную деятельность на постоянной основе и за денеж­ное вознаграждение; в) как деятельность по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления.

Муниципальная служба имеет свои особенности прежде всего в терри­ториальном масштабе, а также структурно-организационные. Ее территори­альный масштаб не ограничивается административным делением той или иной местности. По ФЗ «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» территориально-правовой структурой, обеспечивающей реализацию права граждан на местное самоуправление, является муниципальное образование. Его публично-правовой статус и кри­терии, по которым заселенная территория признается таковым, допускают, что муниципальное образование может создаваться в пределах городского, сельского поселений, нескольких поселений, объединенных общей террито­рией, части поселения, иной населенной территории, где осуществляется местное самоуправление, имеются его выборные органы, муниципальная собственность и местный бюджет. Поэтому структурно-организационный масштаб муниципальной службы - органы местного самоуправления. Кроме того, по своему объему и численному составу муниципальная служба значи-

314

§ 4. Муниципальная служба; правовые основы

тельно превосходит многие из всех других видов службы, в том числе и го­сударственную. Правда, в полной мере это произойдет после того, как муни­ципальная служба будет сформирована полностью во всех субъектах феде­рации и когда в состав муниципальных образований войдут учреждения и организации, работники которых приобретут статус муниципальных служа­щих. Можно выделить и другие отличия муниципальной службы: ее право­вое регулирование ведется как государственное со стороны федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации и как собственное местное, локализованное в системе органов местного самоуправления. Фор­мирование корпуса муниципальных служащих - прерогатива органов мест­ного самоуправления.

Минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу учитываются федеральными органами государст­венной власти и субъектов РФ при определении минимальных объемов ме­стных бюджетов.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются: соот­ношение муниципальных должностей муниципальной службы и государст­венных должностей государственной службы с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям; квалифика­ционные разряды, порядок их присвоения и сохранения при переводе или поступлении муниципальных служащих на иные муниципальные либо го­сударственные должности, а также при увольнении с муниципальной службы. Условия предоставления муниципальным служащим отпусков, пенсионного обеспечения и порядок исчисления их стажа определяются федеральными законами и законами субъектов федерации. При этом стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы, а время работы на должностях муниципальной службы засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий законодательст­вом о государственной службе. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ уставом муниципального образования или норма­тивными правовыми актами органов местного самоуправления устанавли­ваются требования к муниципальным должностям, права и обязанности муниципальных служащих, порядок прохождения ими службы, управления ею, а также их поощрения, дисциплинарная ответственность, гарантии, де­нежное содержание.

Регулирование правового статуса муниципальных служащих относится к специальным нормативно-правовым актам. Так, правовые нормы о статусе муниципальных служащих установлены федеральным законодательством, в законах субъектов РФ о муниципальной службе, организуемой в органах местного самоуправления на территориях соответствующих муниципальных образований. На этой законодательной основе каждое муниципальное обра­зование принимает свой устав, в котором закрепляются условия и порядок

315

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

организации муниципальной службы. Помимо норм, определяющих право­вое положение муниципального служащего, его статус содержит полномочия должностного лица в системе местного самоуправления. В наиболее общем виде они определяются федеральными законами, а более детально конкрети­зируются уставами муниципальных образований.

Неотъемлемым элементом правового статуса муниципального служа­щего являются ограничения, которые связаны с муниципальной службой. В целом для муниципальных служащих предусмотрены те же ограничения, что и для государственных служащих: не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой; не быть депутатом законодательных представительных органов, выборным долж­ностным лицом; не быть поверенным по делам третьих лиц в органе мест­ного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе ли­бо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; не исполь­зовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансо­вого и информационного обеспечения, другое имущество и служебную ин­формацию; не получать гонорары за публикации в качестве муниципально­го служащего; не участвовать в забастовках и др.

Местное население является основным потребителем муниципальных управленческих услуг. Поэтому оценка качества и результативности вы­полняемых муниципальной службой управленческих функций остается за местным сообществом, которое может влиять на ее организационную, кад­ровую политику, выражая свое мнение путем выборов, принятия решений на местном референдуме, отказывая в доверии тем или иным должностным лицам и др. Общим критерием эффективности работы муниципальных служащих может быть степень реального достижения поставленных целей при исполнении ими своих должностных обязанностей.

Контрольные вопросы

1.                                Каким образом ведется правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации; каким образом разграничиваются полномочия ме­жду органами власти федеральными и субъектов федерации по вопросам регулирования муниципальной службы?

2.                                Кто является муниципальным служащим и какова классификация муни­ципальных должностей?

3.                                Охарактеризуйте основы правового статуса муниципального служащего.

316

§ 4. Муниципальная служба: правовые основы

Нормативные акты

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Фе­дерации» от 8 января 1998 г. - Собрание законодательства Российской Феде­рации. 1998. №2. Ст. 224.

Литература

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. - М., 1999.

Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. - М., 1998.

Комментарий к Федеральному закону «Об основах муниципальной службы в

Российской Федерации» / Рук. авт. колл., отв. ред. В.И. Шкатулла. - М.,

2001.

Немчинов А.А., Володин А.М. Муниципальная служба: Справочное пособие. -

М., 2002.

Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2-е

изд.-М., 2002.

Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 1999.

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности