§ 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления

Муниципальные законы служат

опорой болрствующему,

а не спящему.

Л. Пачоли

Муниципальное управление - механизм взаимодействия го­сударственных и муниципальных органов - принципы взаимо­действия - формы взаимоотношений - государственно-муници­пальные организации - направления взаимодействия - элемен­ты механизма взаимодействия

Местное самоуправление занимает особое место в общей системе управления государством. Оно осуществляет связь между государством и населением. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде всего главным - обязательностью его решений для населения, про­живающего на территории муниципального образования. Осуществление местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами соз­даются органы местного самоуправления. Являясь неотъемлемой частью общего механизма управления государством, местное самоуправление имеет отличительные особенности от органов государственной власти, а именно:

-           является властью подзаконной, действующей в рамках законодатель­ства, принимаемого органами государственной власти;

-          возникает лишь в том случае, когда определены предметы его ведения;

-          должно иметь достаточные собственные материально-финансовые ре­сурсы для решения вопросов местного значения;

-         требует обязательного наличия представительства населения в муни­ципальных органах власти.

В настоящих условиях формирования российской государственности местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках госу­дарственных законов.

Определение предметов ведения органов местного самоуправления происходит как за счет предложений населения соответствующей террито­рии, так и в русле единой государственной политики. Государство возлагает на органы местного самоуправления право и обязанность ответственно ис­полнять часть общественных дел самостоятельно и ряд государственных

303

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

функций с передачей или делегированием полномочий по принятию от име­ни государства общеобязательных решений

Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах; организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на данной территории.

Государственное и муниципальное управления различаются не только тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также отличаются по целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуе­мым функциям, полномочиям и управленческим технологиям и процедурам. В рамках государственного управления реализуются функции управления в различных сферах общественной жизнедеятельности: политической, эконо­мической, социальной и т.д. Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздейст­вию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это практическая деятельность органов государственной власти в мас­штабах всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в пределах местного сообщества, т.е. распространяется на население, прожи­вающее на территории определенного муниципального образования. Муни­ципальное управление осуществляет функции управления по решению во­просов местного значения, исходя из локальных интересов населения, его исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя за­крепленные государственным правом полномочия.

По признаку масштабности государственное и муниципальное управле­ния как виды социального управления направлены на обеспечение жизнедея­тельности граждан и их организаций как в обществе-государстве, так и в от­дельных местностях - муниципальных образованиях (в городе, районе, селе, станице, ауле, поселке и т.п.). При этом оба эти вида социального управления имеют особое предназначение и обладают специфическими свойствами и признаками, так как, действуя в рамках единого государственного простран­ства, они реализуются на определенных управленческих уровнях. Вместе с тем в муниципальном управлении в определенном смысле можно обнару­жить симбиоз функций, реализация которых обусловлена тем, что местное самоуправление имеет как собственные, так и переданные государством пол­номочия. Следовательно, местная (муниципальная) власть и государственная власть, а значит и муниципальное и государственное управление тесно взаи­мосвязаны: у них один источник власти — народ, они выполняют общую для всех функцию: обеспечивают нормальные условия жизнедеятельности граж­дан, призваны защищать их права, свободы и законные интересы.

304

§ 3. Взаимодействие государственного и муниципального управления

Муниципальное управление активно взаимодействует с государствен­ным управлением по вопросам, сочетающим триединый интерес: государст­ва в целом, его отдельного региона (субъекта федерации) и конкретного ме­стного сообщества.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных ор­ганов - система отношений органов власти в процессе совместного решения вопросов, представляющих общий интерес, без передачи друг другу полно­мочий.

Детельность органов государственной власти и органов местного само­управления строится на принципах взаимодействия:

• законности,

• добровольности;

•            учета совместных интересов и взаимной ответственности;

•            сохранения независимости муниципальной власти.

Взаимодействие органов государственного и муниципального управле­ния при решении вопросов, имеющих взаимный интерес, а также принимае­мые при этом правовые акты должны основываться на соблюдении требова­ний федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований и исключать возможность произвольных действий их участников.

При заключении договоров и соглашений о совместной деятельности и иных форм взаимодействия должна быть соблюдена добровольность. Не до­пускается включение в сферу договорных отношений тех муниципальных образований, которые не изъявили желания участвовать в совместном реше­нии задач и функций.

В договорах и соглашениях, определяющих взаимные права и обязанно­сти государственных и муниципальных органов, должны быть учтены закон­ные интересы и права каждого из участников, а также юридическая ответст­венность сторон за неисполнение обязательств. Акты о совместном решении вопросов органами государственной власти и органами местного самоуправ­ления не могут ограничивать гарантированную Конституцией РФ и феде­ральными законами самостоятельность местного самоуправления и нарушать уставы и положения муниципальных образований.

Основными формами взаимоотношений государственных и муници­пальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи полномо­чий друг другу, являются договоры и соглашения, а также совместное созда­ние государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие за­дачи и функции.

Договорная форма взаимоотношений является основной и применяет­ся во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального оп­ределения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сто­рон, а также если они связаны с расходованием финансовых средств, обу-

20 3« 5693                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        ЗО5

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

словливающих обязательное утверждение договора законодательным орга­ном государственной власти и представительным органом местного само­управления.

Соглашения заключаются между главами государственных и муници­пальных органов исполнительной власти по вопросам, касающимся компе­тенции органов исполнительной власти и не требующим дополнительных финансовых ресурсов помимо запланированных бюджетных и внебюджет­ных ассигнований финансового года на проводимые мероприятия.

Для организации постоянного взаимодействия и решения отдельных вопросов, а также для разработки условий заключаемых договоров и со­глашений органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния создают совместные координационные, консультативные, совещатель­ные и иные постоянно или временно действующие рабочие группы, реше­ния которых носят рекомендательный характер. Рабочие органы готовят проекты правовых актов и проверяют условия, обязательные для включе­ния в договоры и соглашения, вырабатывают согласительные процедуры решения вопросов, готовят предложения по совершенствованию механизма взаимодействия органов государственной и муниципальной власти по во­просам, имеющим взаимный интерес.

Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных орга­нов власти, а те, которые не требуют утверждения со стороны законодатель­ного органа государственной власти и представительного органа муници­пального образования вступают в силу с момента их подписания должност­ными лицами, представляющими договаривающиеся стороны. Все остальные договоры и соглашения вступают в силу после их утверждения в представи­тельных органах власти. Документы, затрагивающие права и законные инте­ресы населения территории, вступают в силу после их официального опуб­ликования в средствах массовой информации.

Договоры и соглашения в обязательном порядке должны определять источники финансирования совместных мероприятий и иных актов взаи­модействия государственных и муниципальных органов власти и устанав­ливать обязательства сторон по обеспечению этого взаимодействия мате­риально-финансовыми ресурсами.

При осуществлении совместной деятельности путем создания государ­ственно-муниципальных организаций органы государственной и муници­пальной власти создают наблюдательные советы и иные централизованные учреждения, компетенция которых определяется уставами этих организаций. Государственно-муниципальная организация - это, по гражданскому пра­ву Российской Федерации, коммерческая организация в форме унитарного предприятия, образуемого в случаях, предусмотренных законом о государст­венных и муниципальных унитарных предприятиях по решению органов исполнительной власти на базе имущества, находящегося в государственной

306

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

и муниципальной собственности. Руководство им основывается на праве оперативного управления либо на праве хозяйственного ведения.

Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по В9просам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных образований, определяется такими направлениями, как:

-          разработка и реализация долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;

-выполнение задач и функций, отнесенных федеральным законода­тельством к совместному ведению государственных (региональных) и муни­ципальных органов;

-решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;

-            координация усилий для выполнения задач, имеющих большое значе­ние для населения субъекта федерации и муниципальных образований (ук­репление общественного порядка, социальная помощь, занятость населения, здравоохранение, охрана природы, реформирование экономики, выравнива­ние социально-экономического положения и др.);

-           обеспечение внутреннего разделения труда и специализации муници­пальных образований, налаживание кооперации между субъектами хозяйст­вования;

-           создание условий для структурной перестройки муниципального хо­зяйства;

-           формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов ме­стного самоуправления и его реформирования в новых условиях;

-          создание совместных государственно-муниципальных организаций.

Указанные направления взаимодействия государственных и муници­пальных органов власти должны обеспечивать развитие территории как еди­ного социально-экономического комплекса.

Механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти включает следующие элементы:

1)                            научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, опре­деляющее место каждого муниципального образования в перспективном со­циально-экономическом развитии территории;

2)                             правовое обеспечение (законодательное разграничение предметов ве­дения и компетенций государственных и муниципальных органов власти; про­цедура и механизм делегирования своих полномочий друг другу; установление договорных отношений по организации экономического взаимодействия меж­ду муниципальными образованиями и субъектом федерации, между хозяйст­вующими субъектами и органами местного самоуправления; законодательное закрепление земельного и градостроительного зонирования);

20*

307

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

3)                            финансово-хозяйственный механизм, включающий инвентаризацию материально-финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональ­ным использованием, формирование регионального фонда поддержки муни­ципальных образований;

4)                            формирование муниципальной собственности (разграничение собст­венности на территории муниципальных образований, передача земли, объ­ектов общегородского и общехозяйственного значения);

5)                             организация непрерывной системы обучения муниципальных слу­жащих.

В качестве примера рассмотрим механизм взаимодействия государст­венного и муниципального управления в сфере землепользования.

Землепользование - это сфера хозяйственной деятельности, включаю­щая учет и оценку земли, определение эффективных форм земельной собст­венности, управление развитием земельных отношений и использованием земель для хозяйственных целей. В процессе землепользования возникают правовые и экономические отношения между органами государственной и муниципальной власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками. Показателями эффективности этих отношений явля­ются снижение процента земельных споров и рост дохода от использования земли, а также повышение стоимости земли.

Экономические отношения в области землепользования являются ре­зультатом земельной политики. Выбор приоритетов при разработке государ­ственной земельной политики зависит от многих факторов, включая нацио­нальные особенности и традиции, обеспеченность страны земельными ре­сурсами, политическую ситуацию в государстве и т. д.

К полномочиям федерального органа законодательной власти в области землепользования можно отнести:

•              принятие Земельного кодекса РФ и других федеральных актов, регу­лирующих земельные отношения;

•           установление порядка отнесения земель к федеральным и распоряже­ния и управления ими;

•              определение специального режима для отдельных категорий земель;

•            утверждение единых принципов платы за землю, базовых ставок зе­мельных платежей и регистрации прав на земельные участки в порядке веде­ния государственного земельного кадастра.

К компетенции Правительства РФ относятся:

•                         принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения;

•                      территориальное планирование землепользования;

•                                   установление границ особо охраняемых территорий федерального значения;

•             распоряжение и управление землями федерального значения;

308

§ 3. Взаимодействие государственного и ________муниципального управления

•            выкуп земель, находящихся в частной или муниципальной собствен­ности, для федеральных нужд;

•            организация государственного контроля за использованием и охраной земель, ведение государственного земельного кадастра и мониторинга зе­мель, лицензирование землеустроительных работ;

•             разработка и реализация федеральных программ повышения плодоро­дия, использования и охраны почв;

•              иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством. Полномочия органов законодательной власти субъекта Российской Фе­дерации в области землепользования следующие:

•              принятие региональных законов в рамках федерального законодатель­ства, регулирующих земельные отношения на территории субъекта РФ;

•           утверждение порядка отнесения земель региона к государственной, муниципальной и частной собственности;

•            установление платы за землю;

•           установление минимальных и максимальных размеров земельных уча­стков для различных видов землепользования;

•             определение территорий с особым режимом землепользования;

•            утверждение порядка распоряжения и управления землями субъектов РФ;

•           утверждение и изменение границ административно-территориальных и муниципальных образований;

•           утверждение региональных программ рационального использования и охраны земельных ресурсов и порядка их финансирования из бюджета субъ­екта РФ;

•              иные полномочия в среде регулирования земельных отношений.

К полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации следует отнести:

•              принятие региональных организационно-правовых актов управления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъ­екта федерации;

•           управление и распоряжение государственными земельными ресурса­ми, территориальное планирование их использования и зонирование;

•            выкуп земель для нужд субъекта федерации;

•             государственную регистрацию прав на земельные участки;

•             организацию землеустройства, ведение земельного кадастра и мони­торинга земель;

•             участие в рассмотрении и утверждении генеральных планов городов, поселков и сел для учета интересов соседних поселений и планов территори­ального развития региона;

•             иные полномочия в соответствии с земельным законодательством.

309

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

К компетенции органов местного самоуправления в области регулиро­вания земельных отношений следует отнести:

•             принятие правовых актов, регулирующих земельные отношения на территории муниципального образования при условии их соответствия фе­деральному и региональному земельному законодательству;

•            планирование землепользования;

•             организацию разработки проектной документации по планировке и за­стройке территорий;

•           утверждение генеральных планов городов, поселков и сел; регламен­тацию использования земельных участков специального назначения;

•            распоряжение и управление муниципальными землями;

•             выкуп земель, находящихся в частной и государственной собственно­сти, для муниципальных нужд;

•              организацию контроля за использованием и охраной земель;

•            разрешение споров между землепользователями;

•            другие полномочия.

Экономические отношения между государственными и муниципальны­ми органами власти в области землепользования складываются по следую­щим основным направлениям:

•          организация использования земель для хозяйственных целей;

•         распределение платежей за землю;

•          экономический механизм регулирования земельных отношений и по­литики землепользования;

•          финансовая поддержка муниципальных образований субъектами РФ;

' - проведение инвентаризации земель и разграничение земель по фор­мам собственности;

•           комплексная оценка земель и формирование базовой реальной стои­мости земли;

-распределение федеральных финансовых ресурсов, выделяемых на территориальное развитие;

•            платежи за передачу земли из муниципальной собственности в госу­дарственную и наоборот.

Правовой механизм взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в области землепользования включает Земельный кодекс и систему нормативных правовых актов, разрабатываемых на федеральном, региональном и местном уровнях.

Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и ме­стного самоуправления - важнейшая многоплановая проблема, затраги­вающая все стороны жизнедеятельности общества: политические, социаль­но-экономические, финансовые и прочие. Достижение баланса во взаимо­отношениях между органами различных властно-управленческих уровней

310

§ 3. Взаимодействие государственного и _______муниципального управления

требует от всех участников данного процесса сложных и комплексных ре­шений на основе взаимного согласия и понимания роли и ответственности каждой из властных составляющих государственного и муниципального управления.

Контрольные вопросы

1.                            Что представляет собой муниципальное управление? Назовите особенно­сти, отличающие его от государственного управления.

2.                               Какие существуют элементы механизма взаимодействия государственных и муниципальных органов власти?

3.                               В чем заключаются основные принципы взаимодействия государственно­го и муниципального управления?

4.                              По каким основным направлениям происходит взаимодействие государ­ственных и муниципальных органов власти в области землепользования?

Нормативные акты

Указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении основных положений госу­дарственной политики в области развития местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 15 октября 1999 г.

Литература

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М., 1998. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством: Учебное пособие. -М., 1998.

Зотов В. Б. Территориальное управление: методология, теория, практика. -М., 1998.

Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998. Региональные особенности местного самоуправления (взаимодействие тео­рии и практики): Сб. науч. и учебно-методич. материалов. - М., 1998. Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершен­ствования экономического взаимодействия. - М., 1999. Таболин В.В. Право муниципального управления. - М., 1997.

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом