§ 1. Понятие и система органов местного самоуправления

Встарь богатейшими странами

были те, природа которых была

наиболее обильна; ныне же

богатейшие страны те, в которых

человек наиболее деятелен.

Г. Бокль

Местное самоуправление: исторические формы, теоретиче­ские концепции, модели - муниципальное право - система орга­нов местного самоуправления - муниципальные органы - прин­ципы, функции

Как понятие местное самоуправление отражает многообразное обще­ственное явление, возникающее в социальной организации под влиянием целого комплекса исторических, географических, политических, экономи­ческих, национальных и других особенностей. Для существования местно­го самоуправления нужны определенные условия: общность местных инте­ресов и осознание необходимости их согласования с региональными и об­щегосударственными при четком разграничении собственности, компетен­ции и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления; наличие достаточной инфраструктуры, финансово-эконо­мические возможности и другие ресурсы территории, позволяющие прожи­вающему на ней населению собственными силами решать местные про­блемы; деятельностная инициатива и желание граждан самостоятельно и ответственно заниматься делами управления. Суть местного самоуправле­ния в том, что оно призвано решать проблемы населения, объединенного общими условиями проживания.

280

______________31- Понятие и система органов местного самоуправления

Традиции местного самоуправления старше самого государства и, значит, государственного управления. В этом смысле положение государства как пер­воначального субъекта общественного правления, давшего права на само­управление, не исторично. История общинного, городского самоуправления уходят корнями в глубину веков: к полисной демократии античного мира, го­родской и сельской общинам сословных государств средневековья. Некоторые государства фактически зарождались из местного самоуправления (США, Ка­нада). Вместе с тем, возникновение и усиление государственной организации не повлекли отмены функций местного самоуправления, которое было интег­рировано в общую систему государственного управления.

В основе учения о местном самоуправлении лежит мысль о том, что на­селение и образуемые им органы гораздо лучше могут сами решать задачи повышения уровня и качества жизни, эффективнее помогать людям, нежели государственные органы, государственные чиновники при централизованном управлении местными делами. Местное самоуправление позволяет демокра­тизировать сам процесс управления, обеспечиваемый аппаратом, менее бю­рократизированным и более приближенным к повседневным нуждам людей, чем громоздкий аппарат государства.

Местное самоуправление рассматривается с различных позиций и тракту­ется в разных смыслах: в социально-философском - как вид социальной само­организации; в политико-правовом - как форма народовластия и способ реше­ния гражданами вопросов местного значения; с функциональной точки зре­ния - как род профессиональной деятельности - управление. В то же время местное самоуправление - это основополагающий принцип осуществления власти, который в сочетании с принципом ее разделения, определяет систему управления демократического правового государства. Оно также представляет собой способ организации и различные формы осуществления власти населе­нием как непосредственно, так и через избираемые им органы и должностных лиц. Таким образом, местное самоуправление - это способ организации вла­сти и многообразие форм деятельности граждан, совместно проживающих на определенной территории, для самостоятельного и под свою ответственность решения проблем и вопросов местного значения, управляя делами местного хозяйства по праву, признаваемому и гарантированному государством.

Российский и мировой исторический опыт предлагает большое разно­образие организационных форм местного самоуправления: земства, местные советы народных депутатов, муниципальные (коммунальные) органы - ма­гистрат, ландрат, ратуша, местная администрация (во главе с бургомистром, мэром) и др.

Проявления местного самоуправления обнаруживаются на разных эта­пах русской государственности. Еще в ранний период зарождения государст­ва (Х-Х1 вв.) его территория делилась на самоуправляемые «земли» и «во­лости». При Иване IV полномочиями для выполнения поручений централь-

281

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государствам и обществом

ной власти на местах пользовались земские и губные старосты, избираемые населением. Петровская модернизация «по-европейски» привела к созданию городского самоуправления - появилась ратуша в Москве и выборные маги­страты в других городах, а в провинции - земские избы. Екатерина II хотела создать местные сословные общества с правами «по внутреннему управле­нию сих обществ», что было отражено в Учреждении о губерниях (1775), Жалованной грамоте дворянству (1785), грамоте на права и выгоды городов (1785). Значительны оказались земская (1864) и городская (1870) реформы Александра П. Свое теоретическое обоснование они получили в трудах В. И. Пешкова, А. В. Васильчикова и других, сторонников общественной кон­цепции самоуправления. В результате местные органы, хотя и возникли бла­годаря реформам «сверху», приобрели характер широкого общественного самоуправления. Однако недостатки в его практике вследствие постоянной розни между правительственной администрацией и учреждениями местного самоуправления побудили Александра III к пересмотру полномочий земских и городских органов. Теоретическую базу «контрреформ» последней трети XIX в. составила государственная теория самоуправления. После Февраль­ской революции 1917 г. попытку провести реформу местного самоуправле­ния предприняло Временное правительство, издав закон о земской реформе, которой не дано было осуществиться. В советский период опыт местного самоуправления царской России оказался невостребованным. Идея муници­пализации отвергалась как буржуазная, не приемлемая для социалистическо­го государства, власть которого строилась по принципу демократического централизма. К ней обратились в середине 1980-х гг., что было связано с «перестройкой» государственного управления, в том числе и с реформирова­нием системы местных советов. Исторический же экскурс свидетельствует, что Россия не знала коммунального движения, подобного западноевропей­скому, а процесс формирования местного самоуправления носит во многом импровизационный характер.

В российском государствоведении вопросы муниципального управле­ния являлись предметом исследования дореволюционных юристов и деяте­лей общественного городского и земского движений. В настоящий период воссоздания отечественного самоуправления местных сообществ отношения, возникающие в процессе его осуществления, подпадают под регулирование муниципального права, являющегося комплексной отраслью государст­венного (конституционного) права. Сферой такого регулирования охватыва­ются отношения по реализации органами местного самоуправления, во-первых, «собственных» полномочий, т.е. тех, которые им необходимы для самостоятельного решения вопросов местной жизни, и, во-вторых, - отдела ных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом, либо делегированных органами государственной власти.

282

__________        $ 1. Понятие и система органов местного самоуправления

Понятие местного самоуправления, используемое в разных странах, име­ет сходное смысловое содержание. В Англии в зависимости от уровня местной власти употребляются термины «5е1Г-§оуегптепЬ> - самоуправление, «1оса1 §оуеттет» - местное управление, «веН'-асЬшшзй-айоп» - местная админист­рация. В Германии используется термин «8е1Ъ51уег\уа1п4ПЦ» - самостоятельное управление. В ряде стран (Италия, Бельгия), где органы местного самоуправ­ления именуются коммунами, употребляется термин «коммунальное управле­ние». Во Франции наряду с местным самоуправлением, обозначаемым терми­ном «десепп-аНзапоп» - децентрализация, существуют и органы управления, назначаемые центральной властью - префекты, супрефекты.

Существующие модели местного самоуправления отличаются боль­шим разнообразием. Французская или континентальная модель характеризу­ется включенностью местного самоуправления в иерархическую систему государственной власти, подчиненностью вышестоящим органам, которые прямо контролируют их деятельность. Автономность обеспечивается пере­дачей полномочий со стороны центральных органов государства. Самостоя­тельность в определении структуры органов местного самоуправления -элемент, присущий американской модели. Распространенным типом местно­го самоуправления является англосаксонский. Его основной признак - отсут­ствие на местах полномочных представителей центрального правительства, опекающего выборные муниципальные органы, которые действуют само­стоятельно. Здесь отсутствует прямое подчинение вышестоящим органам; контроль ведется косвенно через министерства и суд, а на местах нет упол­номоченных центрального правительства.

Для современной российской модели местного самоуправления характер­но смешение поселенческого и территориального признаков при формирова-' нии его органов, а также отказ от их структурной унификации с органами го­сударственной власти. Эти отличия от зарубежных аналогов учитывают мно­гочисленность и разнообразие российских просторов, на которых проживают народы с неодинаковыми уровнями хозяйственного и социального развития, жизненного уклада, религиозных и национальных традиций. Не случайно эти исключительные особенности проявлялись в императорской России в том, что в ней существовало 26 систем местного самоуправления.

В теории муниципального права исторически сложились три основные концепции организации местного самоуправления - «свободной общины», «государственная» и «общественная».

- Первоначально возникла теория свободной общины, разработанная не­мецкими учеными XIX в. (Гнейст, Штейн, Лабанд), заимствовавшими идеи бельгийского и французского права. Опираясь на естественное право, эта теория доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет не­отчуждаемый характер, так же как права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно признавать сво-

283

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

боду общинного управления. Для этой теории характерны идеи неотчуждае­мости, неприкосновенности прав общины; обосновывается необходимость ограничения вмешательства государства в ее дела. Уязвимым положением было положение о признании естественного характера и неотчуждаемости прав крупных территориальных самоуправляющихся единиц, установленных государством. Теорию «свободной общины» сменяет общественная теория самоуправления, которая также исходила из противопоставления государства и общества, общественных интересов - государственным, оставляя каждому из них отдельную сферу деятельности. Местному самоуправлению отводи­лась негосударственная, преимущественно хозяйственная деятельность. Но практика оказалась сложнее, так как органы самоуправления выполняли не только частноправовые, но и публичные функции, свойственные государст­венным органам. На этой основе получает развитие государственная теория самоуправления (основоположники - Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст). Согласно их взглядам местное самоуправление - это одна из форм организа­ции государственного управления на местах, которое осуществляется не пра­вительством, а органами местного сообщества, наделяемыми полномочиями государства. Проявившиеся впоследствии противоречия привели к расхож­дениям в рамках государственной теории по двум направлениям: политиче­скому (Гнейст) и юридическому (Штейн).

Сторонники политического направления, опираясь на английский опыт, полагали, что самоуправление может быть только там, где руково­дящие функции безвозмездно выполняются почетными людьми из среды местного населения. Большинство же разделяло юридическое направление, согласно которому самостоятельность местного самоуправления в том, что его органы являются не собственно государственными, а исполняющими отдельные функции государственного управления. Последователи этого направления рассматривали общину как территориальную корпорацию, выступающую по отношению к государству в качестве особого юридиче­ского лица публичного права.

Теоретические положения о природе и сущности местного самоуправ­ления, выдвинутые в XIX в., послужили основой для развития современных воззрений на организацию демократической системы управления обществом. Немецкие ученые трактуют муниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местности. На­ряду с этим существуют иные взгляды. Двойственность самоуправления, выражающая сочетание самостоятельности и осуществления государствен­ных полномочий в решении местных дел, находит свое отражение в теории дуализма. Из возможности трансформации современного общества в соци­альное исходят сторонники реформистских муниципальных концепций эво­люционного преобразования местного самоуправления. Политическая тео­рия доказывает, что деятельность должностных лиц местного самоуправле-

284

_______________$ /. Понятие и система органов местного самоуправления

ния имеет общественный, а значит политический характер. Хозяйственная теория местного самоуправления рассматривает его как не более чем заведо­вание делами местного хозяйства. Теория социального обслуживания цель муниципальной деятельности видит в благосостоянии жителей коммуны, для чего муниципальные органы должны предлагать им оказание услуг и зани­маться их организацией.

Современная политико-правовая доктрина рассматривает местное само­управление как фундамент гражданского общества, без укрепления которого грозит рухнуть вся пирамида государственной власти правового государства. Местное самоуправление выступает основой народовластия, на которой со­единяются высшие интересы государства с повседневными чаяниями, трево­гами и устремлениями людей. Гражданин - это сначала житель и лишь за­тем - участник политических отношений. Структура государственной власти будет неустойчивой без крепкой жизнеспособной системы местного само­управления, так как почти все государственные решения, касающиеся инте­ресов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Поэтому ме­стное самоуправление - это самоорганизация населения не на низшем, а на базовом уровне - там, где оно может сорганизоваться и осуществлять свои полномочия, не обращаясь к государству.

Принятие Конституции РФ 1993 г. положило начало новому этапу строительства системы местного самоуправления. В Российской Федера­ции возобладала концепция общественного самоуправления, относящая органы местных сообществ к негосударственным структурам, из государ­ственного управления выделяется муниципальное. Конституционное за­крепление нашло положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» (ст. 12). ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» от 28 августа 1995 г. дает законодательное определение местного самоуправления - это «самостоятельная и под свою ответственность дея­тельность населения по решению непосредственно или через органы мест­ного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения» (ст. 2). Таким образом, российское законодательство исходит из международно-правового понимания сущности и задач местного само­управления, выраженных Европейской хартией, принятой в Страсбурге 15 октября 1985 г., - право и действенная способность местных сообществ управлять в рамках закона значительной частью общественных дел. Зако­нодательство отвергает единую схему местного самоуправления, что есте­ственно для большого федеративного государства. Оно выделено из меха­низма государственной власти.

По Конституции РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть: а) непо­средственно; б) через государственные органы; в) через органы местного самоуправления. Следовательно, органы местного самоуправления и госу-

285

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществам

дарственные органы - это органы власти народа, через которые он осуще­ствляет свою власть. И в этом их общность. Но в первом случае эта власть реализуется в форме местного самоуправления, а во втором - приобретает форму государственной власти. Органы государственной власти являются структурами государственного аппарата, а органы местного самоуправле­ния к ним не относятся. И в этом их организационное несовпадение. Вме­сте с тем органы местного самоуправления тесно связаны с государствен­ными органами, взаимодействуя с ними в осуществлении властных функ­ций, а также в выполнении отдельных государственных полномочий, кото­рыми они могут наделяться. В той мере, в какой они реализуют переданные им полномочия, они подконтрольны государству. Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер: решения, принятые ими в пределах своих полномочий, обязательны на соответствующей тер­ритории для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Государство, признавая самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, берет на себя обязанность создавать необхо­димые условия для их осуществления. В Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами, образующими местное сооб­щество в пределах городских, сельских поселений, территорий кварталов, улиц, домов и других мест жительства с учетом исторических и иных мест­ных традиций. При отсутствии сформировавшегося местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории осуществ­ляется местное государственное управление.

Система органов местного самоуправления представляет собой сово­купность организационных форм и политико-правовых институтов прямого волеизъявления жителей данной территории, а также выборных и других орга­нов, реализующих его функции. К органам местного самоуправления относят­ся: а) непосредственные - собрания, сходы граждан, на которых прямым воле­изъявлением большинства жителей решаются местные вопросы (они прово­дятся в небольших населенных пунктах, где для этого не образуются предста­вительные органы); б) представительные - те, которые избираются непосред­ственно населением и которые могут именоваться муниципальным собранием, комитетом, думой и т.д.; в) исполнительные - главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и т.д.), избираемые населением или пред­ставительным органом. Могут также образовываться и органы территориаль­ного общественного самоуправления: советы микрорайонов, уличные, домо­вые комитеты, союзы, ассоциации органов местного самоуправления и т.д.

Муниципальные органы являются основным звеном в системе местного самоуправления. Они организуют исполнение законов и других правовых ак­тов государства, оказывают содействие государственным органам, располо­женным на их территории, координируют деятельность органов территори-

286

_____________$ А Понятие и система органов местного самоуправления

ального общественного самоуправления. Муниципальные органы - это ор­ганы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочий. По российскому законодательству муниципальные органы (от лат. тшшлршт, где тшш - тяжесть, бремя, тягота и сарю, геарю - беру, при­нимаю) - это избираемое самоуправление, организуемое как в городах, так и | сельской местности. Хотя в некоторых странах (например, в США) муници­пальными именуются только органы городского самоуправления.

Представительные органы местного самоуправления обеспечивают учет интересов населения в решении вопросов, непосредственно относящихся к условиям жизни на определенной территории, способствуют более гибкому учету местной специфики. Будучи органами волеизъявления граждан, они являются субъектами властно-управленческой деятельности на локальном уровне, наиболее приближенном к повседневным нуждам людей. Они пред­стают важнейшим институтом демократии, поскольку являют собой прояв­ление свободы граждан и механизм реализации их права участвовать в управлении общественными делами. К их ведению относятся: принятие ус­тава муниципального образования, утверждение местного бюджета, установ­ление местных налогов и сборов, порядка распоряжения собственностью и другие наиболее важные функции.

Администрация муниципального образования обычно имеет структуру, состоящую из аппарата небольших подразделений (имеются в виду департа­менты, управления, отделы, комитеты, комиссии), где должностные обязан­ности исполняют муниципальные служащие.

Глава местного самоуправления руководит деятельностью местной адми­нистрации, структура которой во многом зависит от вида населенного пункта, размеров территории, численности населения и др. Он является высшим должностным лицом местного самоуправления и с помощью структурных подразделений администрации осуществляет исполнительно-распорядитель­ные полномочия.

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. Принципиальное отличие органов мест­ного самоуправления от государственных - в их природе и значении: они более тяготеют к гражданскому обществу, общественному управлению. Го­сударство устанавливает лишь правовые нормы функционирования местного самоуправления, а полем реализации управленческих функций предстает преимущественно гражданское общество. Формирование органов местного самоуправления, их структура и принципы взаимоотношений с институтами государственной власти находятся в зависимости от формы национально-государственного устройства и исторических традиций. По мере развития демократических начал в строительстве правового государства и становле-

257

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом

ния экономически состоятельного гражданского общества центр тяжести в управлении будет смещаться в сторону местного самоуправления.

Целям гармонизации деятельности органов местного самоуправления должны служить единство базовых начал их организации и функционирова­ния: суверенное право на издание коммунальных уставов, регулирование вопросов землепользования, строительства, распоряжения промышленными объектами местного значения и т.п.; кадровая суверенность как право само­стоятельного найма персонала, сотрудников местной администрации, прове­дение кадровой политики, свободной от прямого влияния органов государст­венной власти; право на организацию управления по своему усмотрению и под свою ответственность в пределах установленных полномочий; налоговая суверенность как право взимать муниципальные налоги и сборы; финансовая состоятельность ведения собственного бюджета; взаимодействие с органами государственной власти. Общие принципы местного самоуправления, изло­женные в Европейской хартии о местном самоуправлении, закрепляют по­ложение о том, что его органы составляют одну из основ любого демократи­ческого строя и их осуществление обеспечивается эффективным, прибли­женным к человеку управлением.

В основу местного самоуправления Российской Федерации положены следующие принципы; самостоятельность решения населением всех вопро­сов местного значения; организационное обособление в системе управления обществом и государством; многообразие организационных форм (так, изби­раемые населением самостоятельно на основе общефедеральных принципов с учетом местных условий органы различаются по структуре и формам осу­ществления местного самоуправления в малых городах и селах, на террито­рии района крупного мегаполиса и т.д.); соразмерность полномочий матери­ально-финансовым ресурсам, что предполагает наличие достаточной эконо­мической базы; ответственность органов и должностных лиц перед избрав­шим их населением.

Среди наиболее общих функций местного самоуправления выделим следующие: а) обеспечение участия населения в решении местных дел; б) управление муниципальным хозяйством, финансовыми средствами, реше­ние вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собст­венностью, самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов; в) обеспечение развития террито­рии, ее экономической инфраструктуры; г) предоставление населению соци­ально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услуг; д) охрану общественного порядка, обеспечение режима законности на дан­ной территории (эти задачи выполняют органы местной милиции, общест­венной безопасности во взаимодействии с государственными правоохрани­тельными органами); е) защиту интересов и прав местного самоуправления, гарантированных федеральным законодательством (органам государствен-

288

_____________§ 1. Понятие и система органов местного самоуправления

ной власти запрещено ограничивать права местного самоуправления, вторга­ясь в его компетенцию).

Итак, право на местное самоуправление - это естественное право, одна­ко самоуправляющиеся единицы не являются государством в государстве. В интересах целостности государства, обеспечиваемой в том числе и осущест­влением власти через систему государственных и муниципальных органов, должны действовать механизмы эффективного взаимодействия государст­венного и муниципального управления.

Контрольные вопросы

1.                               Что понимается под местным самоуправлением?

2.                              Где и в каких целях осуществляется местное самоуправление, каковы его функции?

3.                              Что представляет собой система органов местного самоуправления в Рос­сийской Федерации?

Нормативные акты

Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. - Собрание законодательства Российской Федерации (СЗ РФ). 1998. № 15. Ст. 1695. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. - СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; с последующими изменениями и дополнениями. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 1997 г. - СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Основные положения государственной политики в области развития местно­го самоуправления в Российской Федерации. Утверждены Указом Президен­та РФ от 15 октября 1999 г. № 1370. - СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

Литература

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М, 1996. Кутафин О.Е, Фадеев В И. Муниципальное право России. - М., 1996. Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Россий­ской Федерации. - М., 1995.

Местное самоуправление в России: история и современность. - Новгород, 1997. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, традиция, практика - М., 1995.

19 Зм 5693

Глава 12.

Местное самоуправление в общей системе управления государством и обществом