§ 2. Основы правового статуса и классификации государственных служащих

Всякому теперь кажется, что он

мог бы наделять много лобря на месте

и в должности другого, и только не

может сделать его в своей должности.

Это причина всех зол.

Н. В. Гоголь

Имеешь ли служение, пребывай в

служении... начальник ли,

начальствуй с усердием...

Апостол Павел

Государственный служащий - правовой статус государст­венного служащего: обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение, ответственность - правовой статус государствен­ного служащего субъекта Российской Федерации - классифика­ция государственных служащих

Понятие государственного служащего и основы его правового статуса определены ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федера­ции» от 31 июля 1995 г. (далее ФЗ «Об основах ГС РФ»). В соответствии с его ст. 3 государственным служащим является гражданин Российской Фе­дерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознагра­ждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Статья 21 дан­ного Закона добавляет обязательные условия, при которых гражданин Рос­сии может претендовать на занятие должности государственной службы: предельный возраст не моложе 18 и не старше 60 лет, необходимость владеть государственным языком, иметь профессиональное образование.

Правовой статус государственного служащего возникает на основе зако­нодательства в связи с замещением государственной должности. Именно должность в государственном аппарате является базовой характеристикой правового положения государственного служащего. Общие особенности в правовом положении госслужащих - производные от статуса госслужбы как организационного и правового института. По своей сути правовой статус го­сударственного служащего - это установленные и гарантированные государ­ством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должност-

251

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

V

ные обязанности, в области государственно-служебных отношений. С измене­нием характера этих отношений, меняется и правовой статус госслужащего (например, повышение, понижение, временное исполнение и т.д.).

Основы правового статуса государственных служащих даны в гл. 3 ФЗ «Об основах ГС РФ» (ст. 9-20). Их составляют шесть групп государственно-служебных норм, которые определяют: 1) обязанности, 2) права, ^огра­ничения, 4) гарантии, 5) обеспечение, 6) ответственность госслужащих. И действительно, установление обязанностей служащего делает необходимым установление его прав, а наличие обязанностей и прав порождает различные ограничения, а также потребность в гарантиях, обеспечении и ответственно­сти. Вместе с тем обязанности, права, ограничения, гарантии, обеспечение и ответственность устанавливаются обычно не персонально для каждого гос­служащего, а для должности, которую он занимает. Поэтому эти группы госу­дарственно-служебных норм имеют подчиненное значение от задач и функций государственных органов. Нормы, составляющие основу правового статуса государственных служащих, дифференцируются на общие и особенные. Об-х щими считаются те, которые свойственны всем госслужащим, независимо от категорий и групп занимаемых ими должностей. Полный объем прав и обязан­ностей госслужащих индивидуален по каждой должности в зависимости от функций и задач госорганов, их компетенции и полномочий. Для осуществле­ния специальных полномочий госслужащим законодательством могут предос­тавляться особые права и обязанности, которые затем конкретизируются в ти­повых и индивидуальных должностных инструкциях.

Основные обязанности госслужащих, согласно ст. 10 ФЗ «Об основах ГС РФ», связаны с необходимостью:

1)              обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Кон-.ституции РФ, реализацию законов РФ и ее субъектов, в том числе регули­рующих сферу их полномочий;

2)           добросовестно исполнять должностные обязанности;

3)          обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан;

4)                исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих руково­дителей в порядке подчиненности, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных;

5)               в пределах своих должностных обязанностей своевременно рассмат­ривать обращения граждан и общественных объединений, предприятий, уч­реждений и организаций, государственных органов и органов местного са­моуправления и принимать по ним решения;

6)                   соблюдать установленные в государственном органе правила внут­реннего трудового распорядка, должностные инструкции;

7)                    поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих служебных обязанностей;

252

§ 2. Основы правового статуса и классификации _____________государственных служащих

8) хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь, достоинство граждан.

Кроме того, госслужащие обязаны не совершать действий, приводящих к подрыву авторитета госслужбы, исполнять предоставленные полномочия над­лежащим образом.

Для исполнения общеслужебных обязанностей госслужащим предос­тавляются общеслужебные права, которые перечислены в ст. 9 ФЗ «Об осно­вах ГС РФ»:

1)                        посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности;

2)               участвовать по своей инициативе в конкурсах на замещение вакант­ных должностей госслужбы;

3)             продвигаться по службе и получать дополнительное вознаграждение за добросовестный труд с учетом его результатов, стажа и уровня квалификации;

4)                   проходить переподготовку (переквалификацию) и осуществлять по­вышение квалификации за счет средств госбюджета;

5)             получать пенсионное обеспечение с учетом стажа госслужбы;

6)              вносить предложения по совершенствованию госслужбы в любые ин­станции, минуя непосредственное начальство;

7)               обращаться в суд для разрешения споров, связанных с госслужбой, в тот числе по вопросам проведения конкурса, аттестации, квалификационного экзамена, прохождения госслужбы, дисциплинарной ответственности и т.д.;

8)                   объединяться в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

9)                       требовать проведения расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство;

10)             знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности и другими документами до внесения их в личное дело, приобщать к личному делу свои объяснения.

Для отдельных категорий государственных служащих предусмотрены и некоторые другие служебные права, которые устанавливаются специальны­ми законами. Прежде всего это касается сотрудников правоохранительных органов, которые наделяются правами применения физической силы, специ­альных средств, огнестрельного оружия, задержания преступников.

С целью предотвращения злоупотреблений в деятельности государст­венных служащих и создания условий их независимости от различного рода государственных и негосударственных структур, исходя из того, что корпус госслужащих должен быть постоянно занят только делами государственно-служебными без каких-либо отвлечений на дела посторонние и не допускать

255

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

использования служебного положения в личных целях отдельных служащих, законодательство устанавливает для них ряд ограничений. Их правовая при­рода в том, что они являются юридическими категориями - правами, входя­щими в статус гражданина, которых он лишается пока состоит на государст­венной службе.

Ограничения, установленные ФЗ «Об основах ГС РФ», двоякого рода. Одни ограничения установлены в форме запретов на период реализации гос­служащими своих служебных полномочий (ст. 11). Другие ограничения вво­дятся уже при поступлении лица на госслужбу (ст. 21), т.е. относятся к граж­данину, еще не ставшему госслужащим, но сохраняют свое действие и после того, как гражданин стал госслужащим. Настоящий закон установил следую­щие ограничения. По ст. 11: а) относящиеся к политической деятельности - не быть депутатом органов законодательной (представительной) власти и местно­го самоуправления; не бастовать; не использовать служебное положение в ин­тересах общественно-политических объединений; б) преследующие цели ра­ционального труда госслужащих в интересах службы и недопущения исполь­зования служебного положения в личных интересах, например, не заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и препо­давательской, творческой; не заниматься предпринимательской деятельностью лично или через подставных лиц; не получать гонорары за публикации и вы­ступления в качестве госслужащего; не быть поверенными в делах третьих лиц в госоргане и др. Что касается ограничений, перечисленных в ст. 21, то здесь надо иметь в виду, что любое из ограничений, отсутствующее при поступле­нии на госслужбу, может появиться уже после того, как лицо стало госслужа­щим. Возникновение таких ограничений влечет, например, приобретение гра­жданства иностранного государства, появление близкого родства или заболе­вания, препятствующих исполнению должностных обязанностей, и т.п.

Для выполнения госслужащим своих служебных полномочий ему пре­доставляются вышеупомянутым законом (ст. 15-20) определенные гарантии и материальное обеспечение. Так, каждому госслужащему гарантируются: 1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанно­стей; 2) денежное содержание и иные выплаты; 3) ежегодный оплачиваемый отпуск; 4) медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода на пенсию; 5) переподготовка и повышение квалификации; 6) обяза­тельность согласия на перевод на другую должность; 7) пенсионное обеспече­ние за выслугу лет; 8) обязательное государственное страхование; 9) обяза­тельное социальное страхование; 10) защита его и членов семьи от насилия и угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должност­ных обязанностей. Установлены также гарантии при ликвидации госоргана или сокращении его штата. Госслужащим в зависимости от условий прохож­дения службы в порядке, установленном законодательством, предоставляется жилая площадь, служебный транспорт или денежная компенсация транспорт-

254

$ 2. Основы правового статуса и классификации государственных служащих

ных расходов и ряд других материально обеспечительных гарантий и социаль­ных льгот. Общие особенности правового статуса госслужащих состоят и в том, что осуществляемые ими полномочия - федеральные, т.е. определенные ст. 71 и частично ст. 72 Конституции РФ для федеральных органов государст­венной власти, а для госслужащих субъектов РФ - полномочия, осуществляе­мые госорганами субъектов РФ в пределах совместного ведения с РФ и пре­доставленной компетенции на территории соответствующего субъекта РФ. Соотношение полномочий госсслужащих федеральных и субъектных органов государственной власти определяется и регулируется общим правилом, уста­новленным в ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Это требо­вание относится, как следует из смысла данного положения Конституции, к любому правовому предписанию, в том числе и к актам, принимаемым госу­дарственными служащими.

В зависимости от характера правонарушений, совершенных государст­венными служащими, они могут привлекаться к различным видам юридиче­ской ответственности: дисциплинарной, административной, материаль­ной, гражданской и уголовной. Главным основанием привлечения к ответст­венности является конкретное правонарушение, т.е. такое деяние (действие или бездействие), которое законодательством, а в ряде случаев другими нор­мативно-правовыми актами, признано как вредное и/или запрещенное. Пра­вонарушения делятся на преступления и проступки (деликты). Проступки могут быть административные, дисциплинарные и служебные.

Основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинар­ный проступок, т.е. виновное нарушение служебных обязанностей, правил внутреннего трудового распорядка, в частности, трудовой дисциплины. Под нарушением дисциплины понимается неисполнение или ненадлежащее ис­полнение по вине государственного служащего возложенных на него обя­занностей. Должностные лица отдельных категорий государственных слу­жащих подлежат ответственности также и за поступки, морально не совмес­тимые с достоинством и назначением службы. Уставы о дисциплине госу­дарственных служащих некоторых категорий устанавливают ответствен­ность за недостойное поведение, даже если оно имело место не при исполне­нии ими служебных обязанностей.

Дисциплинарные взыскания применяются, как правило, в порядке слу­жебного подчинения только определенным кругом субъектов линейной вла­сти, в пределах их компетенции и установленного перечня таких взысканий. Перечень дисциплинарных взысканий не может произвольно изменяться субъектами их применения. Согласно ст. 14 ФЗ «Об основах ГС РФ» за не­исполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим воз­ложенных на него обязанностей (должностной проступок) могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать его на должность,

255

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления___________

следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) уволь­нение. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более, чем на месяц), до решения вопроса о его. дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.) установлено, что суд, рассматривая жалобы граждан на незаконные действия государственных служащих, вправе налагать на них дисциплинар­ные взыскания. В соответствии с этим же законом и государственные слу­жащие, подвергнутые дисциплинарным или административным взысканиям, могут обжаловать решения своих руководителей.

Указом Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 г. предусмотрено, что должностные лица и федеральные государственные служащие, подвергнутые дисциплинар­ным взысканиям, не должны в течение года премироваться, награждаться, по­вышаться в должности и представляться к присвоению очередного квалифика­ционного разряда, однако их могут направить на внеочередную аттестацию.

В случае сомнения государственного служащего в правомерности от­данного ему приказа (распоряжения), он должен письменно сообщить об этом руководителям: издавшему приказ (распоряжение), своему непосредст­венному, вышестоящему. Если вышестоящий руководитель в письменной форме подтвердит необходимость исполнения отданного распоряжения, то государственный служащий обязан его исполнить. При этом ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распо­ряжения) несет подтвердивший его руководитель. Исключение в таких си­туациях составляют те приказы (распоряжения), исполнение которых влечет нарушение административного или уголовного законодательства.

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий уста­новлен в настоящее время нормами трудового права. Взыскания налагаются в течение одного месяца со дня обнаружения проступка, т.е. со дня, когда об этом стало известно руководителю совершившего его государственного слу­жащего. Но позднее шести месяцев дисциплинарные взыскания не налагают­ся. Дисциплинарные взыскания объявляются приказом (распоряжением) ру­ководителя. Сведения о них, кроме увольнения с государственной службы за нарушения трудовой дисциплины, в трудовую книжку не записываются. Эти взыскания снимаются автоматически, если в течение года государственный служащий не будет подвергнут новому взысканию, либо досрочно по реше­нию руководителя или суда.

Основанием административной ответственности является админист­ративный проступок. Административный проступок - это посягающее на

256

§ 2. Основы правового статуса и классификации _____________государственных служащих

государственный или общественный порядок, собственность, права и свобо­ды граждан, на установленный порядок управления, противоправное, винов­ное (умышленное или неосторожное) действие или бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность. К административной ответственности привлекаются государственные служа­щие, чаще всего должностные лица, за нарушение вмененных им в обязан­ность общеобязательных правил, предусмотренных Кодексом об админист­ративных правонарушениях РСФСР и другими актами (например, Таможен­ным кодексом РФ), содержащими административные санкции. Поэтому ос­нованием административной ответственности государственных служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как администра­тивный, и как дисциплинарный проступок.

Характерной особенностью административной ответственности являет­ся то, что она наступает при совершении административного правонаруше­ния, имеющего степень общественной опасности большую, чем дисципли­нарный проступок, но меньшую, чем уголовное преступление. Государст­венные служащие, совершившие административное правонарушение, несут ответственность перед государством в лице полномочного административно­го органа или компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания. Все государственные служащие как граждане России несут административную ответственность на общих основаниях. К должностным лицам государственной службы, нахо­дящимся при исполнении своих обязанностей, применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф.

Уголовная ответственность наступает за совершение преступлений. Го­сударственные служащие независимо от их должностного положения несут уголовную ответственность наравне со всеми гражданами Российской Феде­рации (ст. 4 УК РФ). В Особенной части Уголовного кодекса РФ должностные преступления, касающиеся в том числе и государственных служащих, связаны с такими тяжкими преступлениями, как государственная измена, злоупотреб­ление властью или служебным положением, превышение власти или должно­стных полномочий, халатность, получение взятки, служебный подлог, и дру­гими. По статьям гл. 30 «Преступления против государственной власти, инте­ресов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» УК РФ госслужащие, не относящиеся к числу должностных лиц, привлекаются к уголовной ответственности в случаях, специально предусмотренных соот­ветствующими статьями.

Материальная ответственность наступает за служебный проступок, причинивший материальный ущерб организации (государственному органу), и выражается в возмещении виновным служащим причиненного им вреда. Ма­териальная ответственность носит правовосстановительный характер, в отли­чие от дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, ко-

257

17. Зм. 5693

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

торая имеет карательное значение. Материальная ответственность государст­венных служащих бывает, как правило, ограниченной. Они несут ее в размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка. Полная мате­риальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если, например, ущерб причинен не при исполнении служеб­ных обязанностей, когда служащий был в нетрезвом состоянии, когда с ним заключен договор о полной материальной ответственности.

Возмещение материального ущерба не рассматривается в качестве дис­циплинарного взыскания и может применяться наряду с ним. Этот вид ответ­ственности наступает либо в административном порядке либо по суду. В соот­ветствии с ч. 3 ст. 7 ФЗ «Об основах ГС РФ» на государственных служащих распространяется законодательство о труде с особенностями, предусмотрен­ными данным законом. В соответствии со ст. 122 Кодекса законов о труде РФ к числу полномочий должностных лиц (государственных органов), связанных с возмещением материального ущерба в административном порядке, относит­ся их право при отказе работника добровольно возместить причиненный по его вине ущерб отдать распоряжение о возмещений такового путем удержания из зарплаты соответствующей суммы. Но при условии, что сумма, подлежащая возмещению, не превышает среднемесячного заработка государственного служащего. В других случаях вопрос о возмещении имущественного и иного материального ущерба решается в порядке гражданского судопроизводства.

Правовой статус госслужащего субъекта РФ состоит из двух частей (или из двух видов норм): 1) норм федерального закона, определяющих статус госслужащего независимо от видов и уровней госслужбы; и 2) норм закона о государственной службе соответствующего субъекта РФ, которые на основе федерального закона определяют статус госслужащего данного субъекта РФ, дополняя его собственными нормами с учетом местных особенностей.

Основные стороны правового статуса государственных служащих в оп­ределенной мере характеризует их классификация по различным основани­ям, прежде всего по видам госслужбы, по должностным и квалификацион­ным критериям и т.д.

Многочисленность корпуса государственных служащих, различия в объемах их полномочий в зависимости от занимаемой должности, а также необходимость четко установленного порядка в служебных отношениях, обеспечения заинтересованности служащих в своей работе, вызывают по­требность в обоснованной классификации государственных служащих.

Для официальной классификации госслужащих целесообразно избрать такие основания, которые установлены законодательством о государствен­ной службе. Но могут быть также и другие классификационные признаки, позволяющие идентифицировать государственных служащих, определить место каждого из них в системе госслужбы, в иерархии служебных отноше­ний (см. табл. 26).

255

§ 2. Основы правового статуса и классификации ____________государственных служащих

Классификация государственных служащих

Таблица 26