§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования государственного управления

Литература

Аверьянов В. Б, Функции и организационная структура государственного управления. - Киев, 1984.

Бурков В.Н., Ириков В.А, Модели и методы управления организационными системами. - М., 1994.

Виханский О.С. Стратегическое управление. - М., 1995. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления: Учебное и научно-практическое пособие. - М., 2002.

Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управ­ленческих функций. В 2 т. / Пер. с англ. - М., 1981. Методы и формы государственного управления. - М., 1977. Функционирование государственного аппарата управления. - М., 1998.

Глава 8. Правовое регулирование отношений государственного управления

Право есть власть сообщества. 3. Фрейл

% 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования государственного управления

Сущность права состоит в равновесии

двух нравственных интересов:

личной своболы и общего блятя.

В.С. Соловьев

Правовое регулирование - правоотношения - правовые от­ношения государственного управления: внешние, внутриоргани-зационные - правовое регулирование государственного управле­ния: сущность, предмет, метод - полномочия - компетенция: ис­ключительная, совместная - ведение - правовой статус государ­ственного органа - властеотношения в сфере государственного управления

Государственное управление как один из важнейших видов социального управления может быть исследовано с различных точек зрения: историче­ской, политологической, правовой, экономической, организационной, инсти­туциональной, технологической, психологической, социологической, этиче­ской и др. С юридической точки зрения государственное управление пред­ставляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются меж­ду государством и обществом, органами государственной власти, их должно­стными лицами, государственными служащими и гражданами, их организа­циями при взаимодействии по поводу осуществления государственной вла­сти и управления делами общества и государства.

Исходными моментами в понимании сути правового регулирования об­щественных отношений государственного управления в современную эпоху признания демократических ценностей правового государства и гражданского общества служат представления об их месте и роли в создании условий для развития свободной и ответственной личности. От этого во многом зависит, каковы будут последствия строительства государства и управления им. Так, если в одном случае во главу угла поставить понимание государства как ма­шины классового господства, диктатуры и насилия, а в другом - приоритеты

55

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления

социального развития на основе ограниченного законом государственного вмешательства в те сферы, где это социально оправдано, политически необхо­димо и экономически эффективно, то и результаты государственного управле­ния будут принципиально иными. Именно поэтому естественной основой по­нимания правового регулирования отношений государственного управления становится рассмотрение государства, осуществляемой им власти и управле­ния как правовых явлений, т.е. обусловленных правом и законом.

Со времен древнего Рима право ()ш) в широком смысле не просто сово­купность национальных законов (1ех), обязательных для граждан государства, а явление социальное, содержащее в себе представления людей о своих общих потребностях, интересах и воле, о совпадающих идеалах и ценностях, о гума­низме и справедливости, о нужном и желаемом, важном и должном в частном и общественном поведении. По верному замечанию Л Фейербаха, «право пер­воначально не зависит от закона, а наоборот, закон зависит от права Закон закрепляет только то, что является правом и по праву, только превращает пра­во в долг для других». С помощью права многообразие проявлений общест­венной жизнедеятельности людей получает свою упорядоченность в их лич­ных, коллективных и общественных взаимосвязях. Правовое регулирование общественных отношений вводит их в определенные рамки публичных (с го­сударственной властью) и международных отношений, играя конструктивную, созидательную роль, примиряя и согласовывая личное и коллективное, частное и общественное, индивидуальное и всеобщее. Как гласит античный афоризм, «право — это искусство добра и справедливости».

В различных странах сложились разнообразные обычаи и традиции, ус­ловия и культура общественной и частной жизни. Государство, занимая свое исключительное место в политической системе общества, обеспечивает раз­личными способами условия взаимного существования и деятельности мно­гих других институтов своего сообщества. Государство, являясь субъектом всей правовой системы, обеспечивает каждому отдельному субъекту права -от гражданина до общества в целом - возможности самовыражения, само­развития и самоутверждения как в собственных границах, так и в масштабах всей человеческой цивилизации или ее геополитических подсистем.

Зависимость и связанность государства и права исторически предопре­деляет состояние и возможности правовых механизмов в обществе, с помо­щью которых регулируются общественные отношения. «Право не зависит от государства в такой мере, чтобы государство могло освободить себя от само­го права, - отмечал Г Еллинек. - В его власти, - как фактической, так и юри­дической, - придать тот или другой характер правопорядку, но не решать вопрос о его существованию). Действительный же правопорядок в обществе невозможен без развитой демократической государственности. Дело в том, что зависимость и связанность государства и права ведут к важным послед­ствиям в обществе, с чем сопряжено применение правовых механизмов регу-

56

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования

государственного управления

лирования общественной жизнедеятельности. Потребность цивилизованного человеческого общества в правовом регулировании, как и в самом государ­стве, объясняется, очевидно, природой и культурой человека.

Природа человека как биосоциального существа не состоит исключи­тельно из любви и добра. Она изначально диктуется потребностью выжить, занять положение в обществе и, вместе с тем, желанием получить защиту от кого-то свыше. Она содержит в себе также зло и агрессивность. В ней сочета­ются добродетели и пороки, что, в свою очередь, зависит уже от конкретной культуры (ведь, у папуасов, например, съесть человека - не порок, а ритуаль­ная трапеза). Все это и формирует сложную палитру частной и общественной жизни людей. И если для проявления любви и добра действительно нужны свобода и плюралистическое гражданское общество, регулируемые институ­тами семьи, собственности и моральными нормами, то для преодоления зла и агрессивности актуально государство, основанное на праве. Такие общечело­веческие интересы и ценности как, например, власть, деньги и слава, влекут, за редким исключением, всех людей, являются значимыми для них. Но ничто так не разделяет их и не сталкивает друг с другом, как именно эти же интересы и ценности. Государство как форма общества, как сообщество людей, связанных юридическими узами гражданства, государство как аппарат профессионалов, занятых реализацией функций власти и управления, используя правовые меха­низмы принуждения, призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее воздействие в целях нормализации общественных отношений и их гармонизации по поводу всеобщих потребностей, интересов и благ. В усло­виях демократии это достигается путем праводательной деятельности государ­ства в лице его народа как источника и первосубъекта власти, а затем прово­дящих в жизнь его волю и выступающих от его имени государственных орга­нов и должностных лиц и всего корпуса государственных служащих.

Правовое регулирование - юридическая функция, реализуемая госу­дарством в процессе воздействия на общественные отношения, посредством которой поведение участников этих отношений приводится в соответствие с требованиями и дозволениями, содержащимися в нормах права, легитим­ность и обязательность исполнения которых поддерживается обществом и обеспечивается возможностями применения властной силы государства. Собственно само правовое регулирование можно рассматривать как часть государственного управления, поскольку эта функция принадлежит исклю­чительно государству, которое выступает гарантом права, обладая при этом монополией на правоприменительную и правоохранительную деятельность.

Общественные отношения, в которых выражен государственный интерес, т.е. практически реализуются задачи и функции государства по управлению делами общества, обобщенно называются государственно-управленческими отношениями. Они возникают, изменяются и прекращаются не только в связи с организацией и функционированием органов государственной власти в соот-

57

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

ветствии с действующим законодательством, но и в связи с реализацией функ­ций государственной власти в соответствии с компетенцией и полномочиями, которые осуществляются в целях управления делами общества и государства.

Правоотношения - это общественные отношения, урегулированные нормами права. Они возникают между людьми и их организациями в самых разнообразных сферах деятельности. Правовые отношения государствен­ного управления - это урегулированные нормами права общественные от­ношения, складывающиеся по поводу осуществления государственной вла­сти в связи с необходимостью управления делами государства и общества. Их участники являются носителями субъективных прав и юридических обя­занностей во взаимодействии и взаимоотношениях по решению вопросов общественной жизнедеятельности посредством государственной власти. Всякое правоотношение индивидуализировано, т.е. складывается между от­дельными субъектами (гражданами, их организациями, государственными органами и т.д.), связанными друг с другом правами и обязанностями, опре­деляющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера поведения означает установление его границ (допустимых рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в реальном поведении. Поэтому правоотношение возникает при наступлении предусмотренных законом юридических фактов (договоров, административ­ных актов, правонарушений, событий и т.д.).

У правоотношений, как и любых общественных явлений, есть своя струк­тура - системная совокупность взаимосвязанных обязательных элементов. Их четыре: 1) субъекты (стороны, участники) правоотношения, наделенные свой­ством правосубъектности (совокупности правоспособности и дееспособности, включающей деликтоспособность); 2) содержание правоотношения, т.е. субъ­ективные права и юридические обязанности, которыми наделяются его участ­ники, а также их возможные поощрения и ответственность; 3) объект (он же зачастую и предмет) правоотношения, т.е. фактическое поведение его участ­ников, на которое направлено правовое регулирование; 4) основания возник­новения правоотношения, т.е. юридические факты (события).

Субъекты правоотношений - это те, кто наделены правами и обязанно­стями совершать определенные действия. В сфере государственного управле­ния это прежде всего государственные органы, должностные лица, представи­тели власти, государственные служащие. В общем виде управленческие отно­шения по их субъектам (сторонам, участникам) и в зависимости от конкретных целей возникновения можно разделить на внешние и внутриорганизационные. Внешние отношения связаны с тем воздействием, которое государственные органы оказывают на объекты, не входящие в их организационную структуру. Они складываются между государственными органами, их должностными ли­цами, представителями власти и государственными служащими с гражданами, их организациями общественно-политическими, коммерческими и некоммер-

58

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования ________________________                                                                                                                                              государственного управления

ческими и т.п., а также негосударственными организациями, предприятиями и учреждениями, органами местного самоуправления, иностранными государст­вами, их гражданами и организациями, международными организациями. Внутриорганизационные отношения (или внутрисистемные, внутриаппарат-ные) имеют место в структурном субординационно-иерархическом плане: ме­жду начальниками и подчиненными (вышестоящими и нижестоящими), равно­значными, несоподчиненными государственными органами, их должностными лицами и государственными служащими.

Общим объектом правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, а непосредственным - поведение субъек­тов в связи с осуществлением государственно-властной деятельности по управлению делами государства и общества. В каждом конкретном правовом отношении его стороны (участники) реализуют те предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотноше­ния. Тем самым объект - это то, по поводу чего возникает правоотношение (например, вещи, продукты человеческой деятельности, личные нематериаль­ные блага также могут составлять предмет правоотношений, возникающих в связи с осуществлением функций государственного управления).

Юридические факты дают основания возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, т.е. это такие факты, с наличием которых зако­нодатель связывает юридическое состояние правовых отношений. Они возни­кают в результате юридически значимых действий (бездействия) и событий. Их можно представить как волевые, возникающие в результате волеизъявле­ния, т.е. выражения воли людей (например, подача жалобы на неправомерные действия представителя власти), и неволевые - события, влекущие правовые последствия (например, обращение гражданина, имеющего на то законные основания, за помощью в правоохранительные органы влечет их обязанность компетентно отреагировать в соответствии со своими полномочиями).

Правоотношения носят, как правило, двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участ­ника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию. Правоотношения подразделяются:

а) по своему содержанию - на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складывающиеся в процессе управления, регу­лируя порядок и процедуры его осуществления). Как правило, материальные отношения регулируются посредством процессуальных. Так например, про­цессуальные отношения, складывающиеся в сфере управления в связи с раз­решением индивидуально-конкретных дел, регулируются административно-процессуальными нормами (отношения, возникающие при рассмотрении заяв­лений и других обращений граждан в органы государственной власти);

59

Глава 8,

Правовое регулирование отношений государственного управления

б)              по соотношению прав и обязанностей участников - на вертикальные, в которых один из участников подчинен другому, и горизонтальные, участ­ники которых не подчинены один другому;

в)                 по характеру юридических фактов - на правомерные, т.е. порожден­ные правомерными фактами, событиями и обстоятельствами, и неправомер­ные (деликтные).

Сфера правового регулирования государственного управления определя­ется не только границами практического осуществления государственной вла­сти, т.е. собственно работой субъектов этой деятельности государства по реа­лизации их задач и функций, но и всеми иными проявлениями государствен­ной деятельности по воздействию на общественные процессы и отношения.

В советское время наше государство владело и распоряжалось всеми средствами производства, всевозможными объектами непроизводственного назначения и управляло ими непосредственно. В масштабах государственной деятельности советской власти сложилась строго централизованная система всеохватного планирования, распределения, учета, контроля и им подобных видов и форм управленческой деятельности. Постсоветское государственное строительство, особенно в начальный период либерально-демократических реформ (первая половина 1990-х гг.), велось под лозунгами значительного уменьшения удельного веса государственного управления в жизни общества, в первую очередь в сфере экономики. Это повлекло неоправданный уход госу­дарства от важнейших функций управления, позволило устраниться от необ­ходимого воздействия на процессы приватизации госсобственности, формиро­вания цивилизованной рыночной инфраструктуры и многого другого. Умале­ние роли государственного управления в целом пагубно сказалось на эффек­тивности реформ и повлекло негативные социальные последствия, что неми­нуемо отразилось на снижении уровня жизни основной массы россиян.

Политико-экономическая реформация, движение в сторону развития рыночных отношений влияет на изменение самих форм правовой регуляции общественных отношений, в том числе, безусловно, и тех, которые склады­ваются в сфере осуществления государственной власти и управления. Одна­ко служебная роль государства как ведущего субъекта управления сохраня­ется и в условиях разгосударствления, акционирования, становления инсти­тутов частной собственности, развития местного самоуправления и других форм общественной и частной самодеятельности. Ведь эти общественные явления не проявляются сами по себе, стихийно, а, напротив, требуют не только государственной регуляции, но и поддержки, санкционирования, ох­раны благоприятных, желаемых для общества и запрета негативных, обеспе­чения государственного принуждения.

Для условий безраздельного господства государственной собственно­сти, т.е. почти полного обобществления продуктов жизнедеятельности, ха­рактерно непосредственное вторжение государственного управления во все

60

§ I. Сущность, предмет и метод правового регулирования ________________________________государственного управления

ее сферы. При переходе к условиям плюрализма и равенства перед законом всех форм собственности преимущественной становится тенденция косвен­ного государственного управления, что в экономической сфере проявляется в формах государственного регулирования. Этим подчеркивается самостоя­тельность корпоративного управления различных структур, их юридическое обособление Ввиду этого проводится курс на обеспечение нормальных ус­ловий для их успешной деятельности, на выработку государственной поли­тики и установление организационно-правовых основ рыночных отношений, на стимулирование предпринимательства, конкуренции и т.п.

В современных условиях правовое регулирование государственного управления в России преимущественно фокусируется на:

-          разработке правовых механизмов реализации государственной полити­ки, выражающейся, например, в общефедеральных и региональных (субъектов федерации) целевых программах (по приватизации, демонополизации, инве^-стациям, жилищной реформе, топливно-энергетическому снабжению и т.д.);

-установлении правовых основ хозяйственной деятельности, например, государственного стимулирования предпринимательства, обеспечения равно­правия всех форм собственности, охраны прав собственника, защиты прав по­требителя, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;

-создании нормативной базы для эффективного управления предпри­ятиями, организациями и учреждениями государственного сектора; регули­ровании функционирования различных объектов негосударственного секто­ра; координации функционирования национализированного и денационали­зированного секторов хозяйственного, социально-культурного и админист­ративно-политического строительства;

-          обеспечении и реализации прав и обязанностей физических и юриди­ческих лиц в сфере государственного управления;

-осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых и регулируемых сфер общественной жизнедеятельности.

В законодательных и иных правовых актах государственных органов представительной и исполнительной властей определяются конкретные пути, по которым должно вестись правовое регулирование в целях совершенствова­ния и повышения эффективности государственного управления. На современ­ном этапе развития российского общества приоритетной формой правового регулирования государственного управления признается законодательная. Од­нако на практике оно ведется преимущественно в подзаконном порядке.

Правовое регулирование в различных сферах общественной жизни имеет свои особенности и специфическое выражение, что следует учитывать при его анализе и оценке. Отличия правового регулирования государственного управ­ления в том, что оно имеет свой особый предмет. К нему относятся те общест­венные отношения, которые подвергаются правовому регулированию в данной сфере осуществления государственной власти и управления. Отличия заклю-

61

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

чаются также и в том, что здесь имеется и свой особый метод правового регу­лирования, который есть сочетание юридических средств и техники. Его со­ставляют, главным образом, юридические определения средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах и отношениях государства и общества в целом, отдельных граждан и их органи­заций. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и граждани­на, национальных меньшинств, а также налоговое, таможенное, финансовое, валютное, кредитное и другие виды государственного регулирования осущест­вляются в рамках федерального правового регулирования (ст. 71 Конституции РФ), а регулирование режима пограничных зон, вопросов владения, пользова­ния и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресур­сами, административное, административно-процессуальное, трудовое, семей­ное, жилищное и другое регулирование осуществляются в соответствии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому нельзя согласиться с трактовкой правового регу­лирования государственного управления только как «деятельности государст­ва по организации государственных органов и установлению правил их функ­ционирования» (Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997. С. 207.), так как это весьма узкое понимание, не отражаю­щее многих аспектов этого процесса.

Понятие' «правовое регулирование» более широкое, охватывающее та­кие разновидности, как нормативное, законодательное регулирование. В свою очередь, нормативное регулирование шире законодательного, так как подразумевает, в отличие от законодательного (в форме законов), введение правовых норм другими актами, например, международными договорами Российской Федерации, обладающими большей юридической силой, чем законы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), либо указами Президента РФ (ст. 90) или постановлениями Правительства РФ (ст. 115), имеющими нормативный характер подзаконного значения. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая законодатель­ное (ст. 76). Кроме того, по видам законодательства правовое регулирова­ние может быть отраслевым: конституционное, административное, адми­нистративно-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, граж­данское, гражданско-процессуальное, трудовое, финансовое и т.д. В зависи­мости от сферы правоотношений, которые подлежат тому или иному виду правового регулирования, определяется предмет такого регулирования.

Система российского права состоит из отраслей, отличающихся друг от друга предметом (объектом) и методом регулирования. Под предметом по­нимаются общественные отношения, складывающиеся в той или иной сфере жизнедеятельности общества. Все юридические отрасли охватывают обще­ственные отношения, урегулированные нормами права, но каждая отрасль имеет свой предмет регулирования - определенный круг общественных от-

62

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования ________________________________государственного управления

ношений. Предметом конституционного (государственного) права как веду­щей отрасли российского права являются общественные отношения, возни­кающие в связи с закреплением и регулированием основ конституционного строя Российской Федерации, взаимоотношений между государством и лич­ностью, федеративного устройства, организации и деятельности системы государственной власти и местного самоуправления. Предметом админист­ративного права являются общественные отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных админи­стративно-правовыми нормами.

В настоящее время госслужащие находятся в специфическом режиме правового регулирования, что обусловлено публично-правовой природой госслужбы. Это связано с тем, что теория права традиционно различает пуб­личные (административные для госслужащих) и частные правоотношения, возникающие у госслужащих при исполнении ими должностных обязанно­стей. В публично-правовой сфере участники правоотношений обладают осо­бым статусом, т.е. возможностью использовать властно-управленческие пол­номочия, решать государственные, социально значимые (и в этом смысле политические) задачи, открывающие путь для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью различных отраслей законодательства. Госслужащие выступают представи­телями публичной организации государства (госорганов) и непосредствен­ными исполнителями его публично-властной воли, а следовательно являются субъектами публично-правовых отношений, т.е. они - субъекты публичного права. Профилирующей отраслью регулятивного типа среди отраслей пуб­личного права является административное право, использующее специфиче­ский метод централизованного, властного регулирования. Такой админист­ративный режим характерен для госслужащих и муниципальных служащих, также являющихся субъектами публичного права.

Предметом (объектом) правового регулирования государственного управления являются общественные отношения, складывающиеся в сфере организации и деятельности органов государственной власти для решения многообразных дел, вопросов, представляющих всеобщий интерес, и соци­ально значимых проблем различной масштабности. В более конкретном пла­не его предметное содержание составляют цели, функции, государственно-правовые институты, структуры, принципы, организационно-правовые сред­ства, меры, формы, методы, стадии, процедуры, операции и многие другие элементы государственного управления. Оно направлено на юридически формальные, главным образом государственно-правовые явления, которые имеют место в управленческих процессах и отношениях.

Государственное управление в широком смысле как управление делами государства и общества осуществляют все госорганы. Это управление реали-

63

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

зуется прежде всего в законодательной, исполнительной и правосудной фор­мах (видах) властной деятельности государства. Все эти формы (виды) дея­тельности государства преследуют единые цели и задачи, но при этом каж­дой (каждому) из них присущ своеобразный круг (область) ответственности (компетенции), что обусловлено особенностями управленческих функций.

Государственное управление в узком смысле понимается как исполни­тельная деятельность, т.е. один из видов деятельности государства по управ­лению делами общества. Этому управлению свойственны такие черты, как: организующий публично-властный характер; функциональная реализуемость непосредственно в процессе исполнительной деятельности в сферах межот­раслевых (финансы, налоги, госстандарты, статистика и др.), администра-1 тивно-политической (оборона, внутренние дела, госбезопасность, иностран­ные дела и др.), социально-культурной (образование, наука, здравоохране­ние, культура и др.), хозяйственно-экономической (промышленность, транс­порт и связь, торговля и др.); наличие единой системы специально уполно­моченных на то субъектов властно-управленческой деятельности; подзакон­ный и правоприменительный характер деятельности. Поскольку управление в узком смысле исполнительной деятельности государства является одной из форм деятельности, то, наряду с другими, оно носит государственно-власт­ный характер. Субъекты государственного управления, осуществляющие исполнительные функции, наделены государственными властными полно­мочиями и выступают от имени государства.

Правовое регулирование государственного управления есть упорядо­чение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают все­общую волю, потребности и интересы в реализации прав и свобод личности, гуманизм, социальную справедливость, историческую преемственность, ус­тойчивость и надежность общественных процессов и отношений, посредством нормотворческой и нормоприменительной деятельности уполномоченных го­сударственных органов в сфере управления государственными делами.

Сущность правового регулирования государственного управления определяют его функциональное предназначение и соответствующие спосо­бы и технологии юридического обеспечения осуществления властной воли государства. Важнейшими среди них являются: установление общеприемле­мых условий нормальной упорядоченности общественных отношений, об­щих правил общественной жизнедеятельности; актуализация господства все­общей воли, выражаемой государством, в настоящей и текущей государст­венно-управленческой деятельности, легитимации и юридического единства государственных органов в рамках единого публично-правового лица, форм и методов его планомерной деятельности, балансирования интересов; выра­ботка арсенала средств государственного управления, обеспечивающего це­лостность и централизующую роль закона в государственной жизни. По сути содержанием такого регулирования становятся не столько технологии прак-

64

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулированы _______________________________государственного управления

тического осуществления управленческой деятельности, сколько технологии выработки, принятия и реализации государственных решений как механизмы обеспечения эффективности государственного управления, стратегические средства влияния государства на социум, на процессы его формирования, функционирования и развития.

Главный смысл правового регулирования государственного управления заключается в осуществлении целей удовлетворения индивидуальных, на­циональных и общечеловеческих солидарных интересов. Это достигается способами планомерной, централизующей деятельности органов государст­венной власти, что, впрочем, никак не обозначает централизма, противодей­ствующего местным и иным гражданским инициативам, а напротив, предпо­лагает их. Акцент на использование здесь исключительно внешних средств также важен, поскольку десакрализация государства способствует отделе­нию его от какой-либо реакционной идеократии, стремящейся всегда подчи­нить политической власти внутренний мир человека. Нелишне также отме­тить, что планомерная деятельность государства никоим образом не предпо­лагает тоталитарного планирования любых общественных процессов и дей­ствий. Речь идет именно о государственном планировании и прогнозирова­нии в процессе управления общественными делами. Это является формой демократии, так как, во-первых, позволяет наметить желаемые ориентиры развития и показать гражданину, какие действия намерено предпринять го­сударство и каким образом оно следует выстраиванию своих отношений с ним, во-вторых, осуществляется в правотворческих процедурах, обеспечи­вающих легитимацию намеченных планов. Четко выраженная правовая фор­ма регуляции государственного управления отражает его миссию в обществе по обеспечению удовлетворения и равновесия интересов посредством свя­занной правом деятельности в направлении общественного развития.

Важнейшая особенность, которую следует учитывать в правовом регули­ровании государственного управления, - то, что оно относится к явлениям долженствования, а не свободного волеизъявления (произвольного поведения) участников этих отношений. Государственное управление имманентно связано с осуществлением государственной власти, а это предопределяет специфику его правового опосредствования и организации. Оно осуществляется не пото­му, что это кому-то выгодно, желательно или по каким-либо иным субъектив­ным причинам, а потому, что оно объективно необходимо как постоянная по­требность общества в своей управляемости. В публично-правовой сфере госу­дарственные органы, оставаясь юридическими лицами, т.е. полноправными субъектами гражданских правоотношений, в отличие от других субъектов гражданского права, не только вправе, но обязаны совершать определенные действия, направленные на воплощение тех функций и той компетенции, ко­торые им присущи в соответствии с предоставленными полномочиями. Имен­но поэтому все совершаемые в процессе осуществления государственной вла-

5. Зш, 5693                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               65

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления_____*_____

сти и государственного управления действия должны быть урегулированы правовыми нормами, устанавливающими четкие юридические пределы долж­ного и возможного, поощряемого и запрещенного для соответствующих субъ­ектов. Здесь действует не принцип: «разрешено все, что не запрещено зако­ном», а напротив: «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все, что им не разрешено». Это обусловлено тем, что правовые пробелы в ре­гулировании государственно-управленческой деятельности снижают ее уро­вень, дают почву для негативных проявлений в работе госаппарата, открывают дорогу злоупотреблениям и произволу со стороны госслужащих. В силу ска­занного отношения государственного управления регулируются преимущест­венно нормами конституционного и административного права.

В Российской Федерации государственная власть организуется и осуще­ствляется на началах федерализма. В отличие от большинства федераций со­временного мира, в России допускаются три способа регулирования в данной сфере: конституционный, законодательный и договорный. Четко определен­ные конституционные границы необходимы для понимания субъектной харак­теристики высших органов государственной власти. Это означает, что консти­туционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между федеральными органами госу­дарственной власти и аналогичными органами государственной власти субъ­ектов федерации. Важная роль при этом принадлежит договорному регулиро­ванию посредством Федеративного договора и иных договоров о подобном разграничении (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Регламентация разграничения компетенции Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов прово­дится суммарно, т.е. применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71-72). Так, по отношению к Федераль­ному Собранию РФ данная проблема решается прежде всего в ст. 102-103 Конституции РФ; к Правительству РФ - ст. 114. Конкретизация этого разгра­ничения между соответствующими субъектами государственной власти осу­ществляется при оформлении их организационно-правового статуса.

Установление компетенции и наделение соответствующими государст­венно-властными полномочиями для ее реализации государственных органов и их должностных лиц - также одна из важных частей предмета правового регулирования государственного управления. Полномочия - совокупность прав и обязанностей государственного органа, должностного лица, которыми они наделяются для реализации определенной им компетенции. Под их ком­петенцией следует понимать определенный конституцией, законом или под­законным актом объем полномочий госоргана или должностного лица, за рам­ки которого они не могут выходить в своей деятельности. В данном случае не действует принцип «разрешено все, что не запрещено». Четкая фиксация пол­номочий и разграничения компетенций органов государственной власти раз-

66

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования _______________________________государственного управления

ных уровней - один из важных способов реализации принципа разделения властей, причем, особенно значимый для федеративных государств.

В числе основных задач, решаемых российской Конституцией, - опре­деление и соответственно разграничение компетенции между высшими ор­ганами государственной власти (по горизонтали) и разграничение компетен­ции центральной и региональной властей (по вертикали). Если определенный круг вопросов отнесен к полномочиям одного определенного органа власти (и тем самым другой орган не вправе заниматься этим кругом вопросов), то речь идет об исключительной компетенции данного госоргана. Однако возможна и совместная компетенция (как по горизонтали, так и по верти­кали), когда один и тот же круг вопросов могут решать два госоргана и даже более, но, как правило, при приоритете одного из них, обычно вышестоящего по государственной иерархии.

Решая вопросы о компетенции, Конституция РФ самого этого понятия не использует. Она либо перечисляет полномочия соответствующего органа государственной власти, либо употребляет синонимическое понятие «веде­ние», как например при разграничении компетенции по вертикали между федерацией и ее субъектами (ст. 71-73). В гл. 4 Конституции РФ определена компетенция Президента РФ по формированию других органов государства (например, назначать с согласия Госдумы Председателя Правительства РФ и назначать по своему усмотрению высшее командование Вооруженных Сил), в сфере отношений с парламентом (назначать выборы в Госдуму и ее рос­пуск в предусмотренных случаях), в области внешней политики (вести меж­дународные переговоры и подписывать межгосударственные соглашения), по обеспечению государственной безопасности (вводить военное и чрезвы­чайное положение в предусмотренных законом случаях) и др. Большинство из этих полномочий принадлежит исключительно Президенту РФ и входит в его исключительную компетенцию. Но есть и такие сферы, действовать в которых правомочны и другие высшие государственные органы: никто, кро­ме Президента РФ, не может награждать орденами, но вести переговоры и подписывать международные договоры может также Председатель Прави­тельства РФ. В гл. 5 Конституции РФ определена как общая, по существу не ограниченная ничем кроме Конституции, законодательная компетенция пар­ламента, так и собственная компетенция каждой из палат - Совета Федера­ции (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103). Статья 114 определяет ком­петенцию Правительства РФ, ст. 125 - полномочия Конституционного Суда РФ и т.д. В то же время компетенция некоторых других, вводимых Консти­туцией РФ государственных органов, не определяется, а передается в веде­ние федерального закона. Таковы, например, институт Уполномоченного по правам человека, Счетная палата. В отличие от прежних конституций, по существу не определена компетенция Генерального прокурора РФ.

5*

67

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

Предметом правового регулирования Федеративного и иных договоров является разграничение компетенции и полномочий органов государствен­ной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам соответст­вующего ведения и другим вопросам федеративных отношений. Такое регу­лирование путем договоров между органами государственной власти феде­рации и входящих в ее состав членов можно рассматривать как способ рег­ламентации вопросов конституционного права.

В Конституции РФ для характеристики предметов или объектов право­вого регулирования, правомочия по которым принадлежат федеральным ор­ганам государственной власти (ст. 71) либо совместно органам государст­венной власти РФ и субъектов РФ (ст. 72), а также для определения компе­тенции Совета Федерации (ст. 102) и Государственной Думы (ст. 103) Феде­рального Собрания РФ, употребляется понятие «ведение». Данное понятие по аналогии используется в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Ведение органов государственной власти относится к предмету правового регулирования государственного управления.

Ведение, будучи понятием конституционным, означает правомочия на совершение властно-управленческой деятельности в определенных сферах государственной и общественной жизни. В числе правомочий по конкрет­ным вопросам большое значение уделяется определению тех из них, которые предоставляют возможность издавать законы и иные нормативные правовые акты. Ведение правомочий и вопросов предмета или объекта правового регу­лирования традиционно сопрягается с определенными государственными образованиями (структурами) либо отдельными государственными органа­ми. Цель ведения - разграничить полномочия и предметы (объекты) право­вого регулирования и упорядочить тем самым деятельность различных госу­дарственных структур и соответствующую нормативную систему. Следует учитывать, что действующее российское законодательство фиксирует функ­ции и компетенцию не самой государственной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих тот или иной ее вид на определенном уровне государственной организации (например, статус феде­ральных органов государственной власти).

Правовой статус государственного органа остается центральным мо­ментом в правовом регулировании государственного управления. Он состоит из трех групп элементов, имеющих юридический смысл. Первая - положение госоргана в общей структуре государственного аппарата и его принадлеж­ность к виду властно-управленческой деятельности (законодательная, испол­нительная, судебная), уровню (федеральный, субъектов федерации, мест­ный), специализированным подсистемам (общей компетенции, правоохрани­тельной, военной и т.д.). По признакам этой группы определяются верти­кальные и горизонтальные взаимосвязи госорганов в их иерархии, суборди­нации и соподчинении. Вторая - компетенция госоргана как юридическое

68

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования ________________________________государственного управления

выражение совокупности выполняемых им функций и полномочий в опреде­ленной сфере деятельности. Третья - организационная структура, принципы, формы, методы и процедуры функционирования госоргана, порядок ведения определенных вопросов и т.п. Правовой статус органов государственной власти определяется Конституцией РФ, конституциями (уставами) субъектов РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ и иными нормативны­ми правовыми актами (например, указами Президента РФ о структуре феде­ральных органов исполнительной власти, положениями об органах государ­ственной власти и др.). Все органы государственной власти обладают адми­нистративной правосубъектностью.

Сущностным содержанием правового регулирования можно считать его нормативную основу - разработку и юридическое закрепление (установле­ние) в актах государственных органов норм (правил) поведения людей в оп­ределенных общественных отношениях.

Особенности предмета правового регулирования государственного управления связаны с юридическим определением средств, способов и про­цедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Од­ной из важных его частей является деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования пу­тем создания юридических норм, закрепленных в нормативно-правовых ак­тах. В более конкретном плане его предметную область составляют вопросы упорядочения целеполагания, организации и функционирования структур государственной власти, определения их статуса, компетенции и полномо­чий, принципов, форм, методов, средств и процедур деятельности по осуще­ствлению управленческих функций во властеотношениях.

Властеотношения, складывающиеся в результате государственного управления и образующие предмет его правового регулирования, представ­ляют собой отношения между:

-            государством (его органами) и обществом, гражданами; в этих отно­шениях реализуются государственно-управляющие воздействия - управле­ние делами общества посредством государственного аппарата;

-           государственными органами по поводу их статуса, предметов ведения в осуществлении функций государственной власти и управления и соответ­ственно разделения компетенции и полномочий;

-людьми (гражданами и лицами без гражданства, с двойным граждан­ством, негражданами - жителями страны) в связи с их участием во властно-управленческих отношениях, причем в качестве субъектов и объектов госу­дарственно-волевого воздействия, например, как государственных служа­щих, обеспечивающих исполнение полномочий органов государственной власти, так и участников общественной жизнедеятельности, которые, высту­пая физическими и юридическими лицами, соприкасаются с государством (органами государственной власти).

69

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления___________

Государство с помощью права, осуществляя регулятивную функцию, ис­пользует определенную совокупность правовых средств и способов регули­рующего воздействия на управленческие отношения, на действия их участни­ков. Это — методы правового регулирования общественных отношений. Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулиро­вания три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности и составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права, помимо пред­мета, можно провести по степени или удельному весу практического исполь­зования того или иного средства. Так, уголовному праву наиболее присущи запреты, гражданскому - дозволения, административному - предписания и т.д.

Предписания - позитивное связывание, т.е. возложение прямой юриди­ческой обязанности совершать какие-либо действия в условиях, предусмот­ренных правовой нормой.

Запрещения - возложение прямой юридической обязанности не совер­шать какие-либо действия в условиях, предусмотренных правовой нормой.

Дозволения - юридические разрешения совершать в условиях, преду­смотренных правовой нормой, те или иные действия, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению.

Правовое регулирование есть процесс воздействия государства на обще­ственные отношения с помощью юридических норм (норм права). В результа­те происходит нормативно-правовое упорядочение общественных отношений. Этот процесс основывается на предмете и методе правового регулирования. Предметом правового регулирования является определенная форма общест­венных отношений, которая закрепляется соответствующей группой юридиче­ских норм. Отношения, связанные с государственным управлением, являются предметом комплексного регулирования различными отраслями права, но преимущественно и главным образом конституционного и административно­го. Под методом правового регулирования понимается способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Метод правового регулиро­вания характеризуется следующими чертами: а) он свойствен только государ­ству в лице его органов; б) касается лишь юридических норм; в) действенность юридических норм обеспечивается государственным принуждением.

Отрасли права используют в своих регулятивных целях с учетом особен­ностей общественных отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном сочетании. Особенности предмета правового регулирования государственного управления обусловливают специфику его метода. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств права. В этом смысле право служит юридической формой модели управления, закрепляющей юри­дическое неравенство, асимметрию субъектов властно-управленческих отно­шений. Это связано с подчинением одной стороны другой, которое может

70

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования ______________________________государственного управления

быть линейным (связи типа «начальник - подчиненный») или функциональ­ным (связи типа «инспектор - контролируемый»).

Метод правового регулирования отношений государственного управ­ления - это комплекс приемов, способов и средств юридического воздействия на социально-правовую сферу в целом, ее отдельные сегменты и соответст­вующие элементы в процессе упорядочения общественных отношений по по­воду государственной власти и управления. Это - способ осуществления регу­лятивных функций права в данной сфере общественных отношений, средство воздействия социальных управляющих систем (субъекты правового регулиро­вания), входящих в государственный аппарат, на социальные управляемые системы (объекты). В своей совокупности применяемые средства, способы и приемы, составляющие метод правового регулирования государственного управления, показывают, как и каким образом государство решает свои задачи в целях общественного развития. Важно также учитывать, что их воплощение на практике производно от политического режима государства. Несмотря на все их многообразие, они в своей совокупности распространяются на всех уча­стников регулируемых общественных отношений, включая и сами государст­венные органы, издающие нормы права. Метод правового регулирования дол­жен быть обязательно юридически оформлен и иметь нормативное выражение, ибо правовое регулирование всегда нормативно.

Правовые средства, используемые в праворегулировании государствен­ного управления, объединены регулятивными началами, т.е. все они функ­ционируют в особом, характерном именно для данной среды правовом ре­жиме. В специфическом юридическом режиме в системе государственного управления выделяются конкретные средства и приемы правового регулиро­вания, существует специфика их регулятивных свойств. Вместе с тем здесь обнаруживается специфика, которая пронизывает все содержание правового регулирования государственного управления. Его особенности проявляются в сочетании и при доминировании используемых средств, приемов и спосо­бов регулирования, таких как: дозволения, запреты, связывание, подчинен­ность, подотчетность и подконтрольность, доверие государства, верность служащих, правовое стимулирование и правовое ограничение. Например, правовое стимулирование, согласно общепризнанной точке зрения, включает в себя как позитивные (субъективные права, льготы, поощрения), так и нега­тивные (запреты, обязанности, меры принуждения, взыскания, наказания) воздействия. Наряду с этим можно указать и на особенности, присущие тем или иным видам правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:

1) предписания - когда одной стороне регулируемых отношений пре­доставляется определенный объем юридически властных полномочий по отношению к другой стороне, которая обязана подчиняться первой. Так, гос-

71

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

органы, госслужащие, выступающие должностными лицами и представите­лями власти, наделяются юридически властными полномочиями и реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предпри­ятий, организаций;

2)                             односторонность волеизъявления - принцип правового регулирова­ния, по которому только один из участников отношений имеет юридически властное значение в принятии решения. Такой компетенцией обладают субъ­екты государственной власти;

3)                             подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от тех должностных лиц, которые наделены соответствующими полномочиями и компетенцией;

4)                              использование в определенных случаях установленных в норматив­ных правовых актах дозволений, при которых участники регулируемых управленческих отношений находятся в равноправных отношениях.

Административно-правовые средства отличаются определенной специ­фикой и направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов администра­тивного права — государственных органов и государственных служащих. Важнейшая особенность здесь в том, что они, во-первых, сами устанавлива­ют специфические методы и формы административно-правового режима, а, во-вторых, они же и применяют специфические административно-правовые средства. Вместе с тем административно-правовые средства могут устанав­ливаться нормами других отраслей права. Например, предписания - нормами финансового, налогового права; дозволения — нормами земельного, экологи­ческого, таможенного права и др. Однако здесь тоже имеются различия. Так, по методу правового регулирования финансовое право, на первый взгляд, совпадает с административным правом: тот же метод властных предписаний и неравенство субъектов правоотношений. Но административное право не регулирует финансовых отношений, их специфика диктует необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть подобных предпи­саний исходит от кредитно-финансовых органов государства, специально занятых такой деятельностью. С точки зрения финансового регулирования актуальны меры государственного принуждения в налоговой сфере, меры ответственности (в том числе финансовой), финансового контроля, деятель­ность госслужащих и их статус в органах налоговой инспекции и полиции, процессуальные вопросы их деятельности и т.д.

В зависимости от субъекта (источника) правового регулирования, кото­рым выступает госорган, уполномоченный на издание соответствующих правовых норм, производим их смысл и содержание, а также конкретные юридические средства (способы регулирования). Смысл и содержание пра­вовых норм обусловливаются способами юридического воздействия (право­вого регулирования) на поведение участников управленческих процессов во властеотношениях. По способам правового регулирования вообще и приме-

72

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования _______________________________государственного управления

нительно к субъекту государственного управления, в частности, различают: А) централизованное, Б) децентрализованное и В) субсидиарное.

А) централизованное, императивное регулирование (метод субордина­ции), ведется на властно-категоричных началах органами государственной власти сверху донизу в объеме их компетенции и по кругу объектов юрис­дикции. Таково, например, правовое регулирование федеральных органов власти по предметам ведения Российской Федерации; подобным образом отношения государственного управления регулируются органами власти субъектов Российской Федерации по предметам их ведения.

Б) децентрализованное, диспозитивное регулирование (метод коорди­нации), которое позволяет осуществлять правовое регулирование посред­ством согласования (в форме заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки инициативы снизу несколькими органами государ­ственной власти. Этот способ включает в себя три возможности регулиро­вания общественных отношений: 1) дозволение совершать известные дей­ствия правового характера; 2) наделение определенными правами участни­ков общественных отношений, урегулированных нормами права; 3) пре­доставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения. Фактически - это способ регулирования отношений между равноправными сторонами (субъектами). Он предоставляет им самим решать вопрос о форме и способе своих взаи­моотношений, урегулированных правом. Надо заметить, что в условиях демократизации государственной жизни и ввиду компетенционной само­стоятельности органов государственной власти как федерального уровня, так и субъектов федерации, а также уровня местного самоуправления по­добное координационное правовое регулирование управленческих процес­сов приобретает все большее значение. На практике в целях улучшения правовой упорядоченности всевозможных проявлений государственного управления важно находить оптимум сочетания централизованного и де­централизованного регулирования, не впадая в крайности одного их них.

В) субсидиарное (вспомогательное) регулирование применяется как до­полняемое нормами другой отрасли права, затрагивающей данную сферу общественных отношений. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется комплексом нормативных правовых актов различ­ных отраслей законодательства - конституционного, административного, трудового, финансового и др. Так, отношения между госслужащими и их работодателем - государством по поводу исполнения ими служебных обя­занностей регулируются общими нормами трудового законодательства. Од­нако ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. устанавливает, что действие российского законодательства о труде распространяется на госслужащих с особенностями, предусмотренны­ми данным законом (ч. 3 ст. 4).

73

Глава 8.

Правовое регулирование отношений государственного управления__________

При выборе средств и способов правового регулирования государствен­ного управления практическую значимость имеет то, как и с помощью каких нормативных положений целесообразнее определять правовой статус, компе­тенцию и полномочия государственных органов для реализации ими своих функций. Реально это выражается в том порядке правового регулирования, который используется: общедозволительный или исчерпывающе запретитель­ный («дозволено все, кроме...»), исчерпывающе разрешительный («запрещено все, кроме...») либо обязывающе-правомочный (обязанность использовать предоставленные законом полномочия). Каждый из них можно обнаружить в правовом статусе и компетенции госорганов при доминировании позитивного связывания. Объясняется это тем, что компетенция, которой наделяются орга­ны государственной власти, выступает по отношению к ним обязывающей. В ней могут содержаться дозволения или запреты на определенные решения и действия, но в любом случае властные полномочия госоргана, вытекающие из его компетенции, подлежат обязательной реализации. И это - еще одно из от­личий органов государственной власти от субъектов частного права, из-за чего государственное управление, как уже отмечалось, регулируется преимущест­венно нормами конституционного и административного права. И именно по­этому здесь чаще всего действует не диспозитивный, а императивный метод правового регулирования, преобладание которого, впрочем, характерно для всех отраслей публичного права.

Таким образом, сущностью правового регулирования государственного управления является нормативное закрепление целесообразных правил пове­дения людей в отношениях по поводу осуществления государственной вла­сти и управления. Возникающие при этом взаимосвязи и взаимодействия составляют предметную область правового регулирования отношений госу­дарственного управления. Соответственно этому используется метод право­вого регулирования государственного управления - комплекс приемов, спо­собов и средств формирования и упорядочения реализации государственно-управленческих воздействий на государственно-правовые институты и эле­менты, общественное сознание, поведение и деятельность в данной сфере. Все эти явления, имея функциональную определенность, образуют структуру правового регулирования государственного управления, находя юридическое отражение и закрепление в правовых формах.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте сущностные основы правового регулирования отноше­ний государственного управления.

74

§ 1. Сущность, предмет и метод правового регулирования ________________________________государственного управления

2.                              Очертите предметную область правового регулирования государственно­го управления.

3.                              Какие отрасли российского права доминируют в регулировании отноше­ний государственного управления? Выделите особенности их предмета и метода.

4.                               Какие юридические средства, приемы и способы составляют в своей сово­купности метод правового регулирования государственного управления?

Литература

Алексеев С.С. Общая теория права. Т.1,2. - М., 1981.

Алехин А.П., Кармолщкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. - М., 1996.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М., 1997.

Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. -М., 1995.

Иеринг Р. Борьба за право / Пер. с нем. - М., 1991.

Козбаненко В.А. Правовое регулирование и правовое обеспечение государст­венного управления: сущность и содержание: Учебно-методическое пособие. -М., 2002.

Правовые и организационные аспекты государственного управления. - М., 1998.

Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. -М., 1976.

Глава &                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           :

Правовое регулирование отношений государственного управления