§ 3. Виды государственной службы

Поднимаясь вверх

по административной лестнице,

мы на каждой ступени убеждаемся,

что ступень эта точно также

существует не аля уловольствия тех,

кто стоит выше, а аля обслуживания

тех, кто работает ниже.

Г. Эмерсон

Виды государственной службы: федеральная - субъектов федерации - гражданская - общеадминистративная - специали­зированная - правоохранительная - военная - войсковая - вое­низированная

Государственная служба имеет многоцелевой функционально-деятель-ностный характер, обеспечивая исполнение всего объема полномочий струк­тур государственного аппарата (госорганов). Выполнение госслужбой мно­гочисленных и разнообразных задач и функций является основанием ее структурной дифференциации и специализации по видам профессиональной государственно-служебной деятельности. Эта деятельность призвана обеспе­чивать реализацию государственно-управленческих задач и функций, при­сущих органам государственной власти. Госорганы власти по современному российскому законодательству являются единственной организационной формой осуществления госслужбы. Дифференциация госорганов по предме­ту их ведения, т.е. по объему и структуре реализуемых государственно-властных полномочий и компетенции по отраслям и сферам госдеятельно­сти, создает основу для разделения госслужбъ! на виды. Вопрос о видах го­сударственной службы приобретает значение именно по причине многооб­разия государственно-служебной деятельности, что связано с проблемой мо­дернизации и повышения эффективности госслужбы в процессе ее совер­шенствования. Понимание этого вопроса необходимо прежде всего для уяс­нения сложившейся структуры госслужбы Российской Федерации а также задач ее оптимизации в целях приведения в соответствие с основополагаю­щими принципами системного единства, рациональной организации, право­вой типичности.

Госслужба, как деятельность по исполнению государственных задач и функций существует в госорганах различных организационно-правовых форм с различной организационной структурой. При этом они могут видо­изменяться в результате преобразований, реорганизаций, межсистемных,

264

§ 3. Виды государственной службы

внутриорганизационных изменений и т.п. Причем от принадлежности госор­гана к тому или иному виду законодательной, исполнительной или судебной государственно-властной деятельности в смысле его отношения к парламенту, правительству или суду, производив! и названия той госслужбы, которая в них организуется и функционирует. Собственное же наименование госоргана, будь то Федеральное Собрание, Конституционный или арбитражный суд, равно как и министерство, госкомитет, служба, агентство или надзор, значения не имеет. Государственная служба Российской Федерации имеет многоплановую структуру, определяемую:

а)            конституционно-федеративным устройством государства; и

б)           функционально-видовыми особенностями деятельности госорганов. По условию «а» структура госслужбы включает два равноправных по

предметам совместного ведения горизонтально-видовых уровня: федеральную госслужбу, находящуюся в ведении РФ, и госслужбу субъектов РФ (субъект­ную), находящуюся в их ведении (п. «т» ст. 71, ст. 72, 73, 76-78 Конституции РФ, ч. 3 ст. 2 ФЗ «Об основах ГС РФ».) Можно было бы назвать также близкий по смыслу деятельности примыкающий к ним уровень муниципальной службы, но действующим законодательством она выведена за дамки ГС.

По условию «б» образуется вертикально-видовой уровень структуры госслужбы РФ. Организуемая в госорганах по сферам и отраслям госвласти и управления госслужба может быть подразделена на гражданскую и военную. Многофункциональность и специфическая обособленность деятельности госорганов предполагает основания, по которым могут быть выделены и раз­личные подвиды госслужбы, которые к настоящему времени сложились или находятся в стадии формирования. Им свойственны особые функции, внут­риотраслевое своеобразие и компетенция, реализация которых осуществля­ется отдельными госорганами в законодательно установленном порядке.

По принципу разделения власти, т.е. в зависимости от вида государст­венной власти, в органах которой замещают должности госслужащие, можно различать госслужбу:

-             представительной (законодательной) власти, называемую парламент­ской:

-           исполнительной власти, называемую правительственной, т.е. осуще­ствляемую в аппарате правительства и органах исполнительной власти по сферам госрегулирования (управления);

-          судебной власти, называемую судебной, т.е. осуществляемую в аппа­ратах судов всех инстанций. Вне этих органов госвласти остается госслужба в органах прокуратуры, так как ее принадлежность к той или иной ветви вла­сти представляется проблематичной. Механическое же включение статей о прокуратуре в главу «Судебная власть» ныне действующей Конституции РФ произошло скорее по юридико-техническим причинам, а потому не имеет концептуально-правового обоснования.

265

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

Характерной особенностью в функционировании видов госслужбы яв­ляются различия в компетенции и предметах ведения госорганов, т.е. в со­держании государственно-властных функций, обеспечиваемых государст­венно-служебной деятельностью.

Общая или общеадминистративная (управленческая) госслужба- это служба в органах госвласти общей компетенции, т.е. в органах, содержание государственно-служебной деятельности которых не отличается однород­ной функционально-профессиональной спецификой. К этому подвиду от­носятся:

-президентская госслужба в Администрации Президента РФ, в том числе в аппаратах Совета Безопасности, представителей Президента РФ; в администрациях глав субъектов РФ;

-          парламентская госслужба в аппаратах палат Федерального Собрания РФ (в Совете Федерации и Государственной Думе); в аппаратах законода­тельных собраний субъектов РФ;

-          правительственная госслужба в Аппарате Правительства РФ; в аппа­ратах правительств субъектов РФ; а также

-           исполнительная госслужба, в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, регулирующих раз­личные сферы деятельности: социальную (Минкультуры, Минтруда, Миноб­разования, Госкомспорт и др.), хозяйственно-экономическую (Минэкономи­ки, Госкомимущество, Минфин и др.), инфраструктуру (Минтранс, Минсвя­зи, Минэнерго, Госкомстат, Госкомитет по жилищной и строительной поли­тике, Комитет по машиностроению, и др.), сельское хозяйство (Минсельхоз) и т.д. Исполнительная госслужба, названная так условно, бесспорно является составной частью правительственной ГС. Она организуется и осуществляет­ся с непременным учетом функционального многообразия отраслевой спе­цифики сфер госдеятельности.

Специализированная госслужба - это реализация особо установлен­ных полномочий госслужащими с соответствующей профессиональной спе­циализацией, исполняющими должностные обязанности в госорганах, имеющими особую (специальную) компетенцию, как правило, для регулиро­вания преимущественно однородной деятельности (по соответствующим предметам ведения). Специализированная госслужба выделяется как вид гражданской госслужбы в зависимости от функциональной специфики и особенностей компетенции соответствующих госорганов, а также необходи­мого специального профессионального образования для исполнения полно­мочий по соответствующим госдолжностям госслужбы (ч. 2 ст. 6 ФЗ «Об основах ГС РФ»). К специализированным видам госслужбы относятся такие, которые по своему предметно-деятельностному содержанию отличаются рядом характерных особенностей. Эти особенности отражают профессио­нальную специализацию государственно-служебной деятельности по реали-

255

$ 3. Виды государственной службы

зации задач и функций, возложенных на специально образованный для этих целей госорган. Специализация государственно-служебной деятельности определяется в зависимости от функциональных особенностей госоргана, особенностей предмета ведения и специальной профессионально-образова­тельной квалификации госслужащих, необходимой для реализации их долж­ностных правомочий, и компетенции, установленной для данного госоргана. Такие госорганы образуются специальными правовыми актами (специаль­ными законами), и в соответствии со специальным правовым регулировани­ем организуется и функционирует госслужба специализированных видов. К специализированным видам госслужбы, согласно действующему законода­тельству и сложившейся системе госорганов, можно отнести:

- налоговую госслужбу (ГНС);

-правозащитную госслужбу (в аппарате Уполномоченного по правам человека);

-контрольно-надзорную госслужбу (в контрольно-надзорных госорганах: Госатомнадзоре, Счетной палате, Министерстве по антимонопольной полити­ке, Госгортехнадзоре, других службах федерального контроля и надзора транспорта, связи, различных инспекциях и т.д., сотрудники которых в силу служебных обязанностей соприкасаются с населением, взаимодействуют с должностными лицами и другими представителями предприятий, учреждений и организаций, осуществляют специальные контрольно-надзорные функции, являясь представителями власти);

-финансово-кредитную госслужбу (в финансово-кредитных госорганах: Центральном банке РФ, Федеральном казначействе, госбанках субъектов РФ);

-избирательную госслужбу (в аппаратах избирательных комиссий: ЦИК РФ, избирательных комиссиях субъектов РФ); и

-альтернативную гражданскую службу, предусмотренную в соответ­ствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 59).

Специальные функции и специальная компетенция присущи также спе­циально уполномоченным госорганам, которые призваны заниматься право­охранительной деятельностью. Она осуществляется путем применения юри­дических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неукосни­тельном соблюдении законодательно установленных порядка, правил и про­цедур. Именно на такие органы возложены задачи обеспечения законности и сохранения правопорядка. В широко распространенной литературе и разго­ворной речи их нередко называют спецорганами или компетентными орга­нами, а службу в них - спецслужбой. Госслужба в правоохранительных ор­ганах, называемая правоохранительной, осуществляется на должностях, учрежденных:

257

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления__________

-в аппаратах органов суда (Конституционный Суд РФ, арбитражные суды, суды общей юрисдикции, в том числе и военные, всех инстанций), на­зываемую судебной госслужбой;

-         в органах прокуратуры (в Генеральной прокуратуре РФ и прокурату­рах, входящих в систему прокуратуры по Конституции РФ (ст. 129) и закону о прокуратуре (ст. 11)), называемую прокурорской госслужбой;

-         в органах внутренних дел - в милиции (МВД), называемую милиией-ской госслужбой;

-в органах налоговой полиции (ФСНП), называемую налогово-поли-иейской госслужбой;

-         в таможенных органах (ГТК), называемую таможенной госслужбой;

-         в органах федеральной службы безопасности (ФСБ), называемую гос-службой безопасности',

-         в органах службы внешней разведки (СВР), называемую разведыва­тельной госслужбой;

-         в органах юстиции (Минюсте, органах и подразделениях, входящих в его систему), называемую госслужбой юстииии:                                                                                                                                                                                                                                                                                                                            ,

-в госнотариате (государственных нотариальных конторах), называе­мую нотариальной госслужбой.

Правоохранительная и военная госслужбы во многих отношениях близки и имеют общую специфику, что отражено в действующем российском законо­дательстве о соответствующих госорганах. По этим основаниям госслужба в правоохранительных и военных органах может быть отнесена к обоим видам госслужбы. Так, офицеры, находящиеся на службе во внутренних войсках, выполняют правоохранительные функции, являясь военнослужащими. В свою очередь, госслужащие правоохранительных органов, занимающие должности, например, в органах милиции, службе безопасности, имеют статус военнослу­жащих. Сотрудники этих госорганов проходят военную службу с учетом осо­бенностей, предусмотренных специальным законодательством, что обусловле­но спецификой выполнения служебных обязанностей. На военнослужащих МВД, ФСБ, СВР, ФСНП, ГТК, ФПС, ФАПСИ и др., т.е. на лиц рядового и на­чальствующего состава (сотрудников), распространяются положения, регла­ментирующие прохождение службы в Вооруженных Силах, а на работников, т.е. на лиц, не имеющих специальных или воинских званий, - общие положе­ния федерального законодательства о труде.

В ФЗ «Об основах ГС РФ» нет указаний о том, что данный закон уста­навливает основы всех видов госслужбы, как тех, которые сложились, так и тех.образование которых возможно, в том числе нет упоминаний о военной службе. Фактически данный Закон установил основы гражданской госслуж­бы, так как госслужба в ряде отдельных госорганов уже была урегулирована. К тому же специальные законы, регулирующие какой-либо особый вид госу-

268

§ 3. Виды государственной службы

дарственно-служебной деятельности, имеют большую силу, чем ФЗ «Об ос­новах ГС РФ».

Военная служба по ФЗ«О воинской обязанности и военной службе» -особый вид федеральной госслужбы РФ в составе частей и учреждений Воору­женных Сил, других войск и военных структур России (Пограничные войска, Внутренние войска, войска ФСБ, войска СВР, войска ФАПСИ, Железнодорож­ные войска, войска гражданской обороны). Вопросы военной службы регули­руются обширным военным законодательством. Военную госслужбу отличает от гражданской ряд особенностей, которые также присущи некоторым видам правоохранительной службы. Эти отличия характеризуются следующими при­знаками: а) особыми условиями труда, сопряженными с риском; б) профессио­нальной спецификой; в) служебными обязанностями, в которые входят защита жизни и здоровья людей, обеспечение безопасности граждан, материальных ценностей; г) наличием особых дисциплинарных уставов, положений о дисцип­лине, учитывающих особенности должностных функций и условия службы сотрудников таких госорганов; д) особыми условиями и порядком поступления на службу, ее прохождения (имеются в виду соблюдение более строгих правил несения службы, связанных с необходимостью дисциплины, субординации, выполнения приказов, способность выдерживать порой критические физиче­ские и психологические нагрузки, быть в постоянной готовности к ним и т.п.), присвоения специальных званий, проведения испытательного срока, аттеста­ции, прекращения службы; е) умением обращаться с оружием и спецсредства­ми; ж) наличием определенного в нормативных административно-правовых актах статуса военнослужащих с установленным кругом прав, обязанностей, дисциплинарной ответственности, особым порядком привлечения к видам пра­вовой ответственности (прежде всего административной и материальной); з) обеспечением денежным содержанием, социальными льготами; и) ношением форменной одежды, знаков различия и другой внешней атрибутикой.

Однако, в отличие от службы в Вооруженных Силах, диапазон правоох­ранительной службы не замыкается, естественно, на решении задач защиты обороноспособности страны. У правоохранительных видов госслужбы более широкий функционально-деятельностный спектр. В отличие от военнослужа­щих, проходящих службу в Вооруженных Силах, военнослужащие правоохра­нительных органов, как правило, наделены полномочиями представителя вла­сти, т.е. их властные полномочия публичного характера выходят за пределы данного правоохранительного госоргана. Из числа госслужащих правоохрани­тельных органов представителями власти признаются, например, сотрудники милиции, налоговой полиции, органов ФСБ. Их распорядительные дейст-вия(полномочия) могут распространяться на граждан и юридических лиц, ор­ганизационно не подчиненных им по службе. Как представители власти сог трудники правоохранительных органов наделены правом давать обязательные указания для этих лиц, применять меры принуждения и т.д. В этом смысле

269

Глава П.

Государственная служба в системе государственного управления__________

должностные лица Вооруженных Сил представителями власти не являются (по крайней мере, в мирное время и не в условиях чрезвычайного положения). По­этому, чтобы избежать терминологической путаницы, понятие «военная служ­ба» следует употреблять применительно к службе в Вооруженных Силах и военных структурах РФ, т.е. прежде всего в войсках и других воинских фор­мированиях. Этот подвид военной госслужбы можно условно именовать вой­сковой службой, которая делится по видам и родам войск, подчиненных Ми­нистерству обороны и другим силовым ведомствам (войска службы безопас­ности (ФСБ), внутренние войска (МВД), войска спецсвязи (ФАПСИ), войска службы внешней разведки (СВР), войска Федеральной службы охраны (ФСО), пограничные войска (ФПС), войска гражданской обороны (МЧС), железнодо­рожные войска). Особенности правоохранительной госслужбы и некоторых других видов гражданской госслужбы, например, таких как фельдъегерская, гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций, сотрудники которых являют­ся военнослужащими, отражает термин «военизированная госслужба». К военизированной госслужбе могут быть отнесены:

-          охранная (по подведомственности - в МВД, МПС, ФСО и т.д.);

-        пожарная (в Государственной противопожарной службе МВД);

-         фельдъегерская (в Государственной фельдъегерской службе Минсвязи

РФ);

— правительственной связи (ФАПСИ);

-         спасательная (Аварийно-спасательная и Горно-спасательная службы МЧС);

-          чрезвычайных ситуаций (МЧС);

-        казачья (в войсковых обществах, зачисленных на государственную службу).

Сообразно тому, как выстраиваются объем и структура, отражающие ви­ды госвласти, отрасли и сферы управления, а также в зависимости от содержа­ния и характера исполнения госслужащими возложенных на них обязанностей, проводится правовое оформление госслужбы с учетом ее специфики в различ­ных госорганах. Правовые основы организации госслужбы закрепляются в актах общего характера, а также в специальных актах, касающихся отдельных госорганов власти. Основополагающими актами общего характера для форми­рования института госслужбы РФ является Конституция РФ и ФЗ «Об основах ГС РФ». Они заложили правовой фундамент для дальнейшего законодательст­ва, регулирующего госслужбу РФ по уровням и видам.

Контрольные вопросы

1. Какие причины являются основаниями специализации государственной службы и выделения ее видов?

27О

§ 3. Виды государственной службы

2.                               Дифференцируйте государственную службу по видам и подвидам и оха­рактеризуйте их.

3.                              Что отличает военную службу от гражданской?

4.                               Назовите характерные черты, по которым совпадают и различаются воен­ный и правоохранительный виды государственной службы.

Нормативные акты

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Феде­рации» от 31 июля 1995 г. - Собрание законодательства Российской Федера­ции. 1995. № 31. Ст. 2990.

Закон РФ «О воинской обязанности и военной службе» от 11 февраля 1993 г. -Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 9. Ст. 325; в ред. последующих федеральных законов.

Литература

Козбаненко В.А. Основы государственной службы и кадровой политики Рос­сийской Федерации. - М., 1999.

Манохин В.М. Служба и служащий Российской Федерации: правовое регули­рование.-М., 1997.

ОесянкоД.М. Государственная служба Российской Федерации. - М., 1996. Сергун П.П. Служба в органах внутренних дел: Справочник. - М., 1997. Спецслужбы России: законы и комментарии / Авт.-сост. А.Ю. Шумилов. -М., 1997.

Глава 11.

Государственная служба в системе государственного управления