§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

Путь к богатству страны состоит

в экономном расходовании вещей

и обеспечении достатка народу;

кроме того, нужно уметь сохранять

излишки вещей.

Экономное расходование вещей

должно определяться ритуалом,

достаток народу должен быть

обеспечен путем правильного

управления государством.

Сюнь-Цзы

Социально-экономические процессы: естественные, общест­венные - государственное управление социально-экономически­ми процессами: сущность, основные направления и функции -неоконсервативный подход - неокейнсианский подход - струк­турная политика - приватизация - конверсия - народнохозяйст­венные комплексы - государственное управление народнохозяй­ственными комплексами - казенный сектор - коммерческий сектор - государственное управление в сфере труда и занято­сти - трудовая теория экономического роста - генеральное со­глашение - региональное соглашение - территориальное согла­шение - отраслевое (тарифное) соглашение - коллективный до­говор - минимальный размер оплаты труда - занятость

318

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

Вопрос о необходимости и пределах государственно-управленческих воздействий на экономику имеет принципиальное значение. Часто упот­ребляемое понятие «управление экономикой» в силу глобальности и не­конкретности управляемого объекта вряд ли отвечает его реальному со­держанию. Такое понятие отражает скорее дореформенную (советскую) практику централизованного государственного планирования и управления народным хозяйством страны и совершенно неприемлемо для объективно­го отражения изменившейся роли российского государства и его институ­циональных воздействий на экономику, по крайней мере в ее структурном смысле. С другой стороны, в современной практике промышленно разви­тых стран господствующее положение занимает идея экономического регу­лирования, т.е. делается акцент на том, что решение хозяйственных задач основывается на приоритете экономических критериев и методов, хотя та­кой подход не отрицает роли политических, социальных, организационных и других аспектов, связанных с его реализацией.

Обобщая отечественный и^ зарубежный опыт и учитывая взаимообу­словленность экономических и социальных реформ, можно сделать вывод, что в условиях рынка наиболее адекватной формой управленческих воз­действий государства, необходимых для формирования и поддержания ста­бильного курса экономического роста и социального развития, является управление экономическими и социальными процессами или, в общем виде, социально-экономическими процессами. Сочетая преимущества комплекс­ного подхода к государственному управлению во всей полноте относящих­ся к нему функций (а не только регулирования) с определением конкрет­ных экономических и социальных процессов как объектов реальных управ­ленческих воздействий, концепция управления социально-экономическими процессами призвана служить теоретической основой создания эффектив­ных средств институционального регулирования экономики. Для этого не­обходимо разобраться прежде всего в вопросах того, что представляют со­бой социально-экономические процессы, какова их природа и как можно управлять ими.

В экономике как общественной сфере трудовой и хозяйственной дея­тельности постоянно происходят два рода процессов, которые по своему ха­рактеру различаются соответственно как естественные и общественные. Ес­тественные процессы совершаются между человеком и природой с помо­щью применяемых им средств труда в целях создания материальных (веще­ственных) или интеллектуальных продуктов. Общественные процессы ха­рактеризуют взаимоотношения между людьми по поводу обеспечения про­изводства или приобретения указанных продуктов и их потребления. На ос­нове интеграции естественных и общественных процессов, опосредствуемых процессами рыночного и институционального регулирования, формируются социально-экономические процессы, которые могут быть определены как

319

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

совокупность процессов создания и функционирования социально-эконо­мической системы, характеризующих динамику изменения ее параметров на том или ином уровне хозяйствования.

Государственное управление социально-экономическими процес­сами означает целенаправленное воздействие на естественные и обществен­ные процессы для обеспечения желательных изменений в состоянии эконо­мики и социальной сферы. Его сущность находит отражение в динамике изменения таких показателей, как объем реализованной продукции (в том числе на экспорт) и темпы ее обновления, уровень прибыли и платежеспо­собности, использования производственных мощностей и других ресурсов, валовой внутренний продукт (ВВП) с выделением в нем доли трудовых (и инвестиционных) доходов населения, ВВП на душу населения и на одного работающего, фонд заработной платы, индекс потребительских цен (инфля­ция), прожиточный минимум (в среднем на душу населения), численность населения с доходами ниже прожиточного минимума, уровень безработицы и др. На основе анализа и оценки показателей фактического состояния эко­номики и социально-трудовой сферы прогнозируются возможные изменения их с учетом научно-технологических и социальных факторов как в стратеги­ческом плане, так и в тактическом, в зависимости от складывающихся тен­денций в изменении рыночной ситуации, обусловленных реально происхо­дящими социально-экономическими процессами.

В зависимости от функционального и целевого назначения можно вы­делить три основных направления государственного управления соци­ально-экономическими процессами. Первое нацелено на процессы, обу­словленные фазами экономического цикла или проведением экономиче­ских реформ и их социальными последствиями. В этом направлении госу­дарство воздействует на процессы посредством осуществления мер анти­кризисного регулирования - предотвращения и ликвидации неплатежеспо­собности и банкротства, преодоления спада производства и достижения стабилизации с последующим наращиванием объема конкурентоспособной продукции и услуг, снижения безработицы и роста доходов трудящихся. Второе направление - госуправление общеэкономическими процессами, обусловленными необходимостью оптимального использования таких эф­фективных регуляторов экономики, как ценообразование, налогообложе­ние, кредитование и инвестиции в развитие предпринимательства и техно­логической базы товаропроизводителей. В третьем направлении государст­венное управление охватывает процессы, связанные с улучшением исполь­зования имеющихся природных, материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Экономические процессы формирования и складывающихся спроса и предложения на рынке товаров и услуг регулируются со стороны государ­ства выбором той или иной стратегии решения этой задачи в зависимости

320

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

от поставленной цели. В теории и практике этот вопрос решается по-разному, например, исходя из зрелости общества с точки зрения привер­женности автократическим или демократическим традициям, степени ис­пользования рыночных механизмов и т.п. В странах с развитой рыночной экономикой различают два принципиально разных подхода. Первый осно­ван на теории неоконсерватизма, развившейся на базе классической шко­лы, которая ориентирует на регулирование совокупного предложения на микроуровне, отдавая предпочтение использованию мер по линии кредит­но-денежной политики. Второй подход следует неокейнсианской теории приоритетной роли совокупного спроса на макроуровне с преимуществен­ным использованием поощрительных мер государства в области налогово-бюджетной политики.

В отличие от классической концепции, отражающей точку зрения сто­ронников приоритета предложения, где закономерно реализуемая произ­водственная функция, качественно-количественные показатели продукции и национальный доход зависят от факторов труда, модель Дж. Кейнса ис­ходит из того, что объем продукции или национальный доход определяется совокупным спросом на товары и частными инвестициями, т.е. формально экономика находится в состоянии равновесия, если совокупное предложе­ние исчерпывается совокупным спросом.

Практика показала, что и тот и другой подходы имеют существенные ограничения в условиях своего применения, определяемых проводимой политикой альтернативного выбора между двумя стратегиями: «предложе­ние рождает спрос» и «спрос рождает предложение». Эти ограничения свя­заны с характером товара, его принадлежностью к тому или иному сегмен­ту рынка и динамикой соотношения спроса и предложения, а также с обес­печенностью производственной базой. Естественно считать, что при созда­нии новых, предприятий (или производства) необходима приоритетная под­держка спроса, а при наличии свободных производственных мощностей -поддержка предложения. Это значит, что обращение к той или иной страте­гии может быть ограничено временем ее применения, соответствующим продолжительности конкретной ситуации. Во всех случаях необходима оценка социально-экономических последствий выбора стратегии регули­рующих воздействий по критериям роста прибыли и улучшения занятости. Следовательно, в одной и той же экономической системе могут одновре­менно применяться различные подходы в рамках общей концепции регули­рования спроса и предложения.

Экономический рост в условиях рынка непосредственно проявляется не только в увеличении предложения, т.е. количества и ассортимента про­изводимых товаров и услуг, хотя такая односторонняя оценка нередко встречается на практике. Функциональная зависимость совокупного пред­ложения от совокупного спроса, как и обратная их зависимость, обуслов-

21. 3., 5693                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     321

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

ливает необходимость институциональной поддержки роста и предложения и спроса в их системной взаимосвязи. Основные меры государственного управления для решения этой задачи заключаются в создании политиче­ских и экономических условий, обеспечивающих:

•            рост платежеспособности спроса населения на потребительские това­ры и услуги путем поэтапного повышения уровня реальных доходов (трудо­вых и социальных) и соответствующего расширения потребительской корзи­ны, что будет стимулировать развитие отечественного производства этих товаров и услуг; повышение их качества, стабилизацию и последующее сни­жение цен на них;

•            рост платежеспособности спроса товаропроизводителей на необходи­мые средства производства, промежуточные товары и услуги на основе сти­мулирования развития межотраслевых производств путем создания специа­лизированных фирм со смешанным капиталом, интеграции крупного и мало­го предпринимательства в сфере производства, применения эффективных форм субконтрактных отношений;

•              наиболее полное использование имеющихся производственных мощ­ностей предприятий и фирм при проведении их приватизации, конверсии, процедур банкротства и других форм реорганизации в целях сохранения и роста предложения товаров и услуг и связанных с этим рабочих мест;

•            сбалансированность спроса и предложения на муниципальном и ре­гиональном уровнях с учетом ориентации на экспорт и импорт товаров, са­мообеспечения производства и потребления путем установления соответст­вующих оптимальных пропорций.

Указанные меры требуют для своей реализации соответствующих за­конодательных актов, обеспечивающих надежную правовую основу эконо­мических процессов в сочетании с политическими решениями, исходя из диалектического характера закономерности изменений спроса и предложе­ния в их взаимообусловленности. Эти изменения, естественно, отражают интересы производителей и потребителей, что необходимо учитывать при определении приоритетных направлений политического курса в государст­венном регулировании экономической сферы общественной жизнедеятель­ности.

Заслуживает внимания вопрос о правоотношении государства с вла­дельцами и руководителями предприятий (фирм). Такое положение, когда директор, работающий по найму, злоупотребляет своим служебным статусом и действует в своих личных интересах, т.е. отождествляя себя с предприяти­ем, отражает отсутствие четкости в определении признанных законом собст­венников предприятий. Отсюда следует, что предпочтительным является такое государственное регулирование экономики, при котором государство, не вмешиваясь в оперативную деятельность предприятия, тем более в сферу внутрикорпоративных отношений, устанавливает необходимые правовые,

322

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

экономические и социальные нормативы, вводя их в практику законодатель­ным путем.

Функции государственного управления экономическими и социаль­ными процессами определяются исходя из положения, что экономические и социальные процессы, отражая динамику состояния экономики, сами вместе с тем выполняют роль не только объектов управленческих воздействий, но и средств их осуществления. Кроме того, специфика государственного управ­ления рассматриваемыми процессами, в отличие от управления производст­венными процессами, заключается в более широком аналитическом, иссле­довательском характере поиска государственных решений в сочетании с оперативностью их реализации. Это предопределяет необходимость подго­товки экономистов-аналитиков широкого профиля, ориентированных на управление экономическими и социальными процессами во всех сферах эко­номики с учетом дальнейшей отраслевой специализации. Следует учесть возрастающее значение этой деятельности с точки зрения экономических и социальных последствий принимаемых решений.

Первая функция государственного управления экономическими и со­циальными процессами - анализ и оценка этих процессов с целью выявле­ния фактического состояния регулируемой экономической системы (груп­пы предприятий, фирм, отрасли, региона) по установленным позитивным и негативным критериям. Эта функция осуществляется путем систематиче­ского проведения мониторинга по данным статистической отчетности и непосредственного изучения экономических и социальных процессов на предприятиях и в фирмах с учетом действия факторов рыночного и инсти­туционального регулирования. При этом используются первичные и произ­водные (расчетные) показатели, допускающие количественную оценку. К их числу относятся такие показатели, как валовой внутренний продукт в текущих и сопоставимых ценах; его структура по направлениям использо­вания; соотношение спроса и предложения на потребительские и инвести­ционные товары; рентабельность; капитальные вложения и их структура; объем продукции и ее реализации; индексы цен; удельный вес убыточных предприятий; сумма убытков; балансовая прибыль; налоги; задолженность покупателей поставщикам по кредитам банков, в том числе просроченная; прожиточный минимум; объем денежных доходов; среднемесячная зара­ботная плата в расчете на одного работающего; численность трудовых ре­сурсов, занятых в экономике; численность работников, находящихся в от­пусках по инициативе администрации; численность безработных; удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигие­ническим нормам и требованиям безопасности, и др. Кроме того, рекомен­дуется использовать качественные оценки факторов, не поддающихся ко­личественному измерению.

2Г

325

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

Вторая функция - прогнозирование тенденций развития действующих экономических и социальных процессов, основанное на результатах их ана­лиза и оценки. Разработка прогноза ожидаемых изменений состояния эконо­мики на рассматриваемом уровне ведется в два этапа. На первом этапе рас­считываются ожидаемые показатели при сохранении существующих внеш­них условий (конъюнктуры рынка и политики институционального регули­рования), а также внутренних факторов (структурных и технологических изменений), т.е. путем простой экстраполяции показателей, а на втором - с учетом указанных факторов. При наличии ряда вариантов прогноза каждый из них должен сопровождаться оценкой возможных экономических и соци­альных последствий в зависимости от срока, на который рассчитан прогноз, и от его назначения: долгосрочный, необходимый для выработки стратегиче­ских решений, или краткосрочный - для решений текущего, тактического характера.

Третья функция - стратегическое планирование развития экономиче­ских и социальных процессов. Эта функция имеет цель определить, обосно­вать и принять оптимальные решения по выбору приоритетных направлений положительного изменения динамики рассматриваемых процессов путем осуществления мер антикризисного регулирования для обеспечения курса экономического роста в прогнозируемом периоде. Первостепенное значение при этом имеют такие приоритетные направления, как приватизация и на­ционализация, т.е. изменение форм собственности; конверсия предприятий, т.е. переориентация на выпуск другой, пользующейся спросом продукции с максимальным использованием имеющейся технологической базы и квали­фицированных работников; реорганизация структур предприятий, их разук­рупнение или слияние; создание субконтрактных систем, обеспечивающих взаимодействие больших и малых предприятий и фирм - поставщиков ко­нечной и промежуточной продукции; развитие информационных, инноваци­онных, производственных и социальных инфраструктур. Эффективность каждой из выбираемых мер оценивается их влиянием на динамику улучше­ния социально-экономических результатов деятельности предприятий и фирм, отраслей и регионов.

Четвертая функция - организация процессов экономического регулиро­вания. Она заключается в разработке и совершенствовании экономических механизмов, предназначенных для целенаправленного изменения дейст­вующей практики в соответствии с принятыми направлениями стратегиче­ского планирования и исходя из реального состояния экономики страны. Экономические механизмы выражают своего рода экономическую техно­логию, т.е. последовательность операций регулирующих воздействий на естественные и общественные процессы в экономике в целях увеличения объема производства пользующихся спросом товаров и услуг, улучшения их качества с учетом потребительских свойств, обеспечения платежеспо-

324

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

собности экономических субъектов и получения прибыли за счет миними­зации затрат всех видов ресурсов на единицу реализованной продукции и создания гибких систем стимулирования экономического роста путем пре­доставления возможности дифференцированного регулирования уровня цен, налогов, кредитов, инвестиций, раздела продукции. Следовательно, исходя из принципов системного подхода, проектное решение по каждому экономическому механизму определяет цель его создания и функциониро­вания, состав действующих в нем юридических и физических лиц с разгра­ничением их прав и полномочий, применяемые формы и методы их согла­сованных действий по достижению поставленной цели с учетом взаимосвя­зи с другими экономическими механизмами. На этой основе создается и совершенствуется система нормативов, регламентирующих экономические, социальные и организационно-правовые отношения субъектов экономиче­ского регулирования.

Пятая функция - реализация проектных и нормативных решений, принятых для этой цели. Основная форма реализации - разработка и ут­верждение программ введения новых экономических механизмов (и кор­ректировки действующих), а также связанных с ними процессов экономи­ческого регулирования с использованием нормативных методов (или ана­литических - при отсутствии нормативов). Программы государственного управления экономическими процессами и создания необходимых для это­го экономических механизмов целесообразно рассматривать в органиче­ском единстве с государственными программами социально-экономи­ческого развития или программами оптимизации труда на всех уровнях хозяйствования при решении стратегических и тактических задач. Процесс реализации проектных и нормативных решений с необходимым программ­ным, методическим и информационным обеспечением после соответст­вующего утверждения вводится в действие. При этом рассматриваемая функция в порядке обратной связи служит логической основой для контро­ля за ходом реализации решений, соответствующей корректировки и осу­ществления первой функции - анализа и оценки экономических и социаль­ных процессов.

Важнейшим экономическим рычагом системы государственного управления в сфере экономики является структурная политика. Она оп­ределяет воздействие государства на всю совокупность структурных частей экономики, формирование и развитие отраслевых и межотраслевых струк­тур, их территориальное размещение, организационно-институциональные пропорции, обеспечение ресурсами и функционирование в условиях рынка (как внутреннего, так и внешнего). Структурная политика направлена на создание гармонично развивающегося многоотраслевого высокотехноло­гичного комплекса товаропроизводственных структур (с учетом террито­риальных условий их функционирования), обеспечивающих рост благосос-

325

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

тояния населения и занятость его социально активной части, укрепление безопасности страны и интеграцию российской экономики в систему миро­хозяйственных связей. Эта политика исходит из принципов преемственно­сти целей структурной перестройки в перспективах и среднесрочного пе­риодов и необходимости соизмерения и сопряжения поставленных целей с реальными финансовыми возможностями и ограничениями, связанными с состоянием инфраструктуры экономики. В частности, целями проводимых Правительством России структурных преобразований по среднесрочной программе являются: повышение конкурентоспособности, «прозрачность» в деятельности и финансовой отчетности инфраструктурных монополий; интенсификация развития частного сектора; повышение эффективности налогово-бюджетной сферы; стабилизации благоприятных условий для развития финансового сектора и притока инвестиций. Преобразования в отраслях экономики, представляющих собой инфраструктурные (естест­венные) монополии, нацелены на повышение эффективности их функцио­нирования и тем самым конкурентоспособности; укрепление платежно-расчетной дисциплины; сокращение роли бартера в структуре взаимных платежей.

По отдельным отраслям меры государственного управления по средне­срочной программе предусматривают: в электроэнергетике - оптимизацию управления и диверсификацию структуры собственности, обеспечивающие развитие конкурентных отношений и тем самым - достижение более высо­кой эффективности отечественной электроэнергетики; в газовой промышлен­ности - создание привлекательного климата для дальнейших инвестиций; повышение эффективности во всех звеньях цепочки поставок газа; обеспече­ние «прозрачности» в деятельности и отчетности РАО «Газпром» и тем са­мым улучшение условий конкуренции; усовершенствование методов регули­рования цен на продукцию и услуги отрасли; сокращение объемов сжигания газа в факелах до минимального уровня; в нефтяной промышленности -обеспечение недискриминационного доступа к трубопроводным мощностям, совершенствование государственного регулирования, создание благоприят­ного инвестиционного климата и, как результат, - повышение эффективно­сти транспортировки добываемой в стране нефти; на железнодорожном транспорте - приспособление структуры российских железных дорог к ры­ночной экономике, обеспечение эффективного обслуживания клиентов по разумной цене, постепенную отмену перекрестного субсидирования пасса­жирских перевозок за счет грузовых, создание условий для широкого уча­стия частного сектора в деятельности предприятий, не связанных с организа­цией и обеспечением перевозок и аварийно-восстановительных работ; в жи­лищно-коммунальном хозяйстве - устранение противоречий между коммер­ческой устойчивостью предприятий коммунального хозяйства, обслужи-

326

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

вающих население, и возможностью оплаты коммунальных услуг со стороны малообеспеченного населения.

В ряду структурных мер по развитию частного сектора осуществля­ются: приватизация, призванная повысить эффективность имеющихся у предприятий активов, стимулировать инвестиции и тем самым способство­вать экономическому росту, созданию новых рабочих мест, привлечению дополнительных доходов в федеральный бюджет; процедуры банкротства и реструктуризация промышленных предприятий (включая градообра­зующие) на основе стимулирования самих предприятий и повышения эф­фективности функционирования института банкротства; создание конку­рентной среды и условий для выхода на рынок новых предприятий на осно­ве активизации роли государства в развитии конкуренции, а также в фор­мировании стимулирующих условий для создания новых предприятий ча­стного сектора; корпоративное управление и защита прав инвесторов на основе применения санкций за нарушение этих прав при передаче активов материнским (аффилированным) компаниям, при неисполнении требова­ний о раскрытии информации и за незаконный выпуск ценных бумаг, а также при ликвидации финансовых пирамид; развитие рынка труда и за­щита прав работников на основе Трудового кодекса Российской Федера­ции, призванного привести трудовое законодательство в соответствие с требованиями рыночной экономики; развитие рынка земли и недвижимо­сти путем дальнейшей разработки законодательных и институциональных основ собственности на землю и объекты недвижимости; преобразование бухгалтерского учета и аудита на основе практического освоения между­народных стандартов и методов финансового учета и аудиторской деятель­ности; либерализация режима прямых иностранных инвестиций и режима внешней торговли на основе обеспечения справедливых условий иностран­ным инвесторам, устранения барьеров во внешней торговле в соответствии с мировой практикой.

Одной из важнейших сфер государственного управления социально-экономическими процессами является выработка и проведение политики конверсии военно-промышленного комплекса (ВПК). Конверсия пред­ставляет собой процесс перевода предприятий оборонных отраслей на вы­пуск гражданской продукции в целях предотвращения экономических и социальных издержек, связанных с их закрытием, обеспечения использова­ния творческого потенциала высококвалифицированных кадров и передо­вой технологической базы этих предприятий при сохранении необходимой оборонной достаточности страны.

Основополагающий политический аспект проблемы конверсии состо­ит в разработке государственной военной доктрины, предусматривающей необходимый уровень обороноспособности страны, оснащенности воору­женных сил современной техникой, организацию ее производства и свя-

327

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

занное с этим кадровое обеспечение. На этой основе разрабатываются ас­пекты политики регионов, областей и предприятий и соответствующие предметно-целевые программы конверсии. Для характеристики конверси­онных процессов используются три показателя: глубина конверсии (удель­ный вес оборонной продукции в общем объеме производства), темп кон­версии (изменение объема производства оборонной продукции по сравне­нию с данными прошлого года) и потенциал конверсии (размеры высвобо­ждающихся финансовых и материальных ресурсов, которые могут быть переориентированы на другую продукцию). Применение «двойных» техно­логий позволяет установить рациональный критерий замещения техноло­гий на уровне 50-70%.

Названные выше меры в основном направлены на создание финансо­вых предпосылок для разработки и осуществления структурных преобразо­ваний в экономике. Прежде всего в отраслях, представляющих собой ин­фраструктурные (естественные) монополии. Между тем современная кон­цепция структурной перестройки экономики, исходя из принципов систем­ного подхода, предполагает включение в ее орбиту всех необходимых от­раслей экономики, развитие рыночной инфраструктуры, не ограничиваясь естественными монополиями (при всем их значении), формирование сетей взаимодействия товаропроизводителей и потребителей. Речь идет о форми­ровании структуры экономики на всех уровнях хозяйствования, которая отличается в условиях рынка изменением отраслевых соотношений ^объе­мов производства различных видов продукции с учетом совокупного спро­са и совокупного предложения в зависимости от проводимой государством экономической политики.

В существующей практике экономическая структура классифицирует­ся с точки зрения основных пропорций на макроуровне (соотношения между потреблением и накоплением, ВВП и национальным доходом и т.д.); на межотраслевом уровне (соотношения между промышленностью и сельским хозяйством, материальным и нематериальным производством, добывающей и обрабатывающей промышленностью и т.д.), на внутриотраслевом уровне (например, между производством чугуна и стали, фуражного зерна и хлебо­булочных изделий и т.д.). Лежащий в основе приведенной классификации отраслевой признак в условиях развития корпоративных форм хозяйствова­ния приобретает все более условный характер, поскольку в рамках корпора­ции интегрируются производства разных отраслей. Поэтому классификация структур по отраслевому признаку должна быть дополнена признаком ко­нечного продукта. Возникает соображение о целесообразности отнесения так называемых отраслей естественной монополии к отраслям производственной и социальной инфраструктуры, поскольку их продукция потребляется не только всеми отраслями и сферами экономики, но и непосредственно насе­лением. Для максимального удовлетворения потребительского спроса на

328

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

конечную продукцию необходимы два условия: должна повышаться ее доля в общем объеме продукции и она должна быть доступной для потребителя. Например, отсутствие достаточно развитой сети нефтеперерабатывающих заводов и внутреннего рынка нефтепродуктов приводит к возникновению топливного кризиса и росту цен на горючее, а на внешнем рынке - к сниже­нию эффективности нефтяного бизнеса за счет роста экспорта сырья (и даже отдельных компонентов),

Определяя позицию в отношении структурной перестройки экономики, необходимо прежде всего задаться вопросами: в какой мере она необходима, чем она вызывается и какие последствия ее реализации можно прогнозиро­вать? Например, в результате поспешной массовой приватизации и связан­ной с ней криминализации экономики целые отрасли почти полностью оста­лись за бортом успеха на том основании, что производимая ими продукция не может конкурировать с аналогичными зарубежными образцами. Даже нередко из уст некоторых экономистов и политиков можно было услышать, что если мы не умеем делать хорошие автомобили, лекарства, продукты пи­тания, то надо эти товары не производить, а импортировать - таков закон рынка (добавим - нерегулируемого государством). Такая линия наименьшего сопротивления привела к невосполнимым экономическим и социальным по­терям. За прошедшие годы неуклонно снижался объем производства отече­ственных товаров и соответственно росла безработица при заполнении по­требительского рынка продукцией иностранных фирм. Но этого можно было избежать, если бы вместо непоколебимой веры задававших тон реформато­ров в возможность трансформации экономики путем преобразований на мак­роэкономическом (т.е. виртуальном) уровне была осознана та истина, что настоящая (реальная или физическая) экономика создается только товаро-производственными структурами (предприятиями, фирмами, корпорациями) в тесном взаимодействии и при поддержке со стороны территориальных или отраслевых структур.

Следовательно, принятию макроэкономических решений государства должен предшествовать микро- и мезоэкономический анализ, в результате которого наряду с оценкой платежеспособности каждой группы само­управляемых предприятий и каждой самоуправляемой территории опреде­ляются возможности и условия их успешного функционирования на основе рационального использования имеющихся производственных мощностей и ресурсов. Для этого должны разрабатываться соответствующие проекты и сметы с их реализацией на конкурсной основе. В качестве потенциальных источников финансирования этих работ могут быть использованы средства фондов Мингосимущества (за счет увеличения балансовой стоимости на­ходящихся в эксплуатации основных фондов) и фондов занятости (за счет средств, выделяемых на создание рабочих мест), а также средств самих собственников приватизируемых предприятий. Для этого необходимы ме-

329

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

ханизмы использования указанных фондов с целью финансирования работ по восстановлению и реорганизации деятельности «ремонтопригодных» предприятий. Тем самым будет создана нормативная основа формирования рынка предприятий.

Организация государственного управления социально-экономическими процессами имеет своей целью выработку оптимальной стратегии и тактики (концепций, прогнозов, программ) развития экономики (в целом, по секто­рам и регионам) с подготовкой необходимых институциональных решений и действий. Эффективность осуществления государством его роли в экономике страны зависит от ее отраслевой и региональной структуризации, от квали­фикации государственных служащих.

Системная управленческая взаимосвязь органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - необхо­димое условие их эффективного функционирования. Объединяющим нача­лом здесь являются те или иные формы управленческих воздействий на эко­номику и социальное развитие страны. Наиболее общим определением сущ­ности задач и функций рассматриваемых органов является управление соци­ально-экономическими процессами соответственно в масштабах Российской Федерации, субъекта федерации либо города, района, других местностей, При разграничении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления целесообразно использовать такой характерный признак, как соотношение (удельный вес) управленческой стратегии и тактики с уче­том относительной стабильности социально-экономической системы на каж­дом уровне. Так, если на федеральном уровне и на уровне субъектов федера­ции преобладающее значение (70-80% от общего объема деятельности) имеют стратегические решения нормативного характера, рассчитанные пре­имущественно на среднесрочную и долгосрочную перспективы, то на мест­ном уровне в такой же степени преобладают тактические решения оператив­ного характера на основе использования нормативных решений, хотя и здесь разрабатываются программы социально-экономического развития на бли­жайшую и среднесрочную перспективу.

Сложность государственного управления процессами, происходящими в той или иной курируемой производственной отрасли экономики, обусловле­на тем, что при этом необходимо учитывать процессы, происходящие за ее пределами - в сфере потребления продуктов и услуг. В этой связи рассмат­риваемые системы предъявляют особо высокие требования к уровню компе­тентности занятых в них руководителей и специалистов, качеству и эффек­тивности их труда.

Применительно к макроуровню субъектом труда выступает институ­циональный орган, на который возложены функции расчета, анализа и про­гнозирования экономического роста на основе разработки программ оптими­зации экономической среды. Важным моментом при разработке технологий

330

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

выполнения этих функций является максимально возможное сближение ин­формационной базы и методов расчета показателей темпов экономического роста в целях обеспечения их взаимоувязки и сводимости на всех уровнях хозяйствования снизу доверху.

Становление цивилизованной, социально ориентированной рыночной экономики в России зависит от методов и способов государственного управ­ления народнохозяйственными комплексами. Они представляют собой совокупности отраслей народного хозяйства (промышленный комплекс, топ­ливно-энергетический комплекс, агрокомплекс, транспортный комплекс, комплекс связи и др.), подотраслей (например, в промышленности - маши­ностроительный комплекс, металлургический, нефтехимический и др.), в которых осуществляются производство промышленной, сельскохозяйствен­ной и иной продукции, перевозка грузов, оказание информационных, транс­портных и иных услуг и т.д.

Система государственного управления народнохозяйственными комплексами должна соответствовать принципам рыночной организации таким образом, чтобы она могла в полной мере задействовать не только ме­ханизм рыночной конкуренции, но и оказывать эффективное государствен­ное регулирование. Такое регулирование осуществляется косвенно, через экономические рычаги, а также посредством координационно-органи­зационного влияния со стороны государственных органов. Однако это не означает, что прямые государственные решения совсем отпадают. Они при­меняются и в рыночных условиях, но приобретают возможность целенаправ­ленного воздействия на социально-экономические процессы.

В настоящее время государственное управление распространяется преимущественно на государственный сектор экономики, а по отношению к негосударственному применяется регулирование в основном через нало­ги, гарантии, дотации, таможенные тарифы, пошлины и т.д. Роль государ­ственного управления народнохозяйственными комплексами в рыночных условиях в большей мере сводится к тому, чтобы создавать, организовы­вать и поддерживать благоприятные условия для всех субъектов экономи­ческой деятельности независимо от форм собственности. Целями государ­ственного управления в этой сфере становятся обеспечение равных воз­можностей для самостоятельно хозяйствующих субъектов, для развития конкурентной среды на рынке товаров и услуг; защита прав потребителя; гарантирование нормального функционирования жизненно важных для всей страны народнохозяйственных комплексов, в том числе ВПК и топ­ливно-энергетического комплекса (ТЭК), имеющих стратегическое и обо­ронное значение.

Задачи и функции, порожденные изменениями социально-экономичес­кой ситуации, предопределяют изменения в структуре, функциях и полно­мочиях органов государственной власти, главным образом, исполнитель-

331

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

ной, осуществляющих государственное управление в сфере хозяйственной деятельности: в промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в связи и других областях народного хозяйства.

В структуре органов исполнительной власти общее управление народ­нохозяйственными комплексами осуществляется Правительством РФ, имеющим в своем составе экономические и отраслевые министерства. Так, социально-экономическую политику проводит Министерство экономиче­ского развития и торговли РФ, которое определяет пути и методы развития российской экономики. Полномочия по осуществлению государственного управления в ключевых направлениях этого развития закреплено за от­дельными функциональными ведомствами. Например, управление кон­кретными отраслями народно-хозяйственных комплексов выполняют: Ми­нистерство путей сообщения РФ, Министерство по атомной энергии РФ, Министерство энергетики РФ, Министерство транспорта РФ, Министерст­во сельского хозяйства РФ, Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Министерство по связи и информа­тизации РФ и ряд других.

Организационной формой государственного управления отраслями ВПК является сеть специализированных федеральных органов исполни­тельной власти, обеспечивающих реализацию государственной политики в соответствующей отрасли. Например, Российское агентство по судострое­нию утверждено государственным заказчиком федеральной целевой про­граммы «Российские верфи», а также формирует совместно с Министерст­вом обороны РФ и другими государственными заказчиками государствен­ную программу вооружения, государственный оборонный заказ, включая проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по разработке нового вооружения и военной техники, подготовку их серийно­го производства, создание необходимой испытательной стендовой базы, организацию их исполнения. В ведении Российского агентства по судо­строению находятся 76 государственных предприятий и организаций. Кро­ме того, определены 94 акционерных общества, в отношении которых агентство осуществляет единую государственную политику в сфере прове­дения работ по разработке, производству, ремонту и утилизации продукции военного и гражданского назначения.

Между государственным органом и находящейся в его ведении произ­водственной сфере, в отличие от дореформенной практики применения административно-командных методов, в условиях рынка должны формиро­ваться отношения делового партнерства как отношения между заказчиком и исполнителем. При этом имеются определенные отличия между казен­ными и коммерческими предприятиями. Предприятия казенного сектора, состоящего из некоммерческих предприятий и предприятий, ориентиро­ванных главным образом на государственный спрос или на выполнение

332

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, _________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

общественно значимых функций, полная коммерциализация которых либо невозможна, либо нецелесообразна, должны находиться в непосредствен­ном ведении соответствующих правительственных ведомств. Это предпри­ятия базисной инфраструктуры, имеющие общенациональное значение и работающие в режиме фиксированных цен (предприятия электроэнергети­ки, железные дороги, аэропорты, морские и речные порты, трубопроводы, почта, телеграф, основные телекоммуникационные сети); предприятия обо­ронной промышленности, не подлежащие конверсии и ориентированные в основном на государственный спрос; некоторые предприятия, производя­щие товары медицинского и социального назначения (детское питание, инструменты для инвалидов). В силу некоммерческого характера этих предприятий, их социальной значимости и большого внешнего эффекта их функционирования контроль государственных органов за их управлением должен быть постоянным, а ответственность государства по их обязатель­ствам - полной.

Остальные предприятия государственного сектора относятся к катего­рии коммерческих и должны работать, исходя из тех же критериев эффек­тивности производства, что и частные предприятия, самостоятельно обес­печивая свое выживание в условиях рыночной конкуренции. Отвечающие за их состояние государственные органы ограничиваются контролем за деятельностью администрации с точки зрения общепринятых критериев эффективности производства и фактически выполняют функции акционе­ров. Это относится к предприятиям как полностью находящимся в государ­ственной собственности, так и с долевым государственным участием.

К коммерческому сектору могут быть отнесены все предприятия, ориентирующиеся на платежеспособный спрос и способные к самостоя­тельному воспроизводству. Такие предприятия могут работать практически во всех отраслях производственной сферы. Государство несет ограничен­ную ответственность по обязательствам этих предприятий в размере вло­женной в них государственной собственности. Они могут существовать в форме унитарных или арендных предприятий, акционерных обществ. В последнем случае степень государственного контроля пропорциональна доле государственной собственности, оформленной в виде обыкновенных акций или паев. В собственности государства может быть и «золотая ак­ция», дающая право вето по ключевым решениям акционеров. Если госу­дарству принадлежит контрольный пакет или «золотая акция», соответст­вующий государственный орган фактически будет контролировать Дея­тельность предприятия и полностью ее определять, если нет - государство будет лишь одним из акционеров. Казенное предприятие должно полно­стью контролироваться соответствующим государственным органом, поль­зуясь в то же время оперативной самостоятельностью в повседневной хо­зяйственной деятельности. Назначение руководителя такого предприятия в

333

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

зависимости от его важности может производиться правительством или курирующим правительственным ведомством самостоятельно или по со­гласованию с соответствующим фондом государственного имущества. При этом руководитель обязан заключить с курирующим ведомством целевой срочный контракт, в соответствии с которым устанавливаются обязатель­ства в отношения увеличения стоимости реальных активов предприятия, уточнения стратегии его развития, повышения уровня занятости, инвести­ций, цен на производимую продукцию и оплаты труда против соответст­вующих обязательств государства в поддержку планов развития производ­ства. Такие контракты не должны регламентировать весь объем деятельно­сти предприятия, предоставляя ему большие возможности самостоятельно развиваться в рыночной среде.

Общепризнанная в мире возрастающая роль человеческого фактора в развитии экономики определяет и роль государственного управления в сфере труда и занятости. Эти вопросы в условиях социально-экономи­ческого кризиса, охватившего Россию в 90-е гг. XX в., приобретают особо важное значение. Конституция РФ безусловного права на труд не провоз­глашает, но подчеркивает право на труд в условиях, отвечающих требова­ниям безопасности и гигиены; право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискредитации; устанавливает введение федеральным зако­ном минимального размера оплаты труда, ниже которого оплата запреще­на; право на защиту от безработицы; право на индивидуальные и коллек­тивные споры с использованием установленных федеральным законом спо­собов их разрешения; признает право работающих на забастовку.

Целями государственного регулирования трудовых отношений явля­ются содействие трудоустройству безработных и их материальная под­держка, повышение квалификации трудового потенциала страны и согла­сование решений в области развития экономики с основными мерами по регулированию рынка труда и социальной поддержки безработных. Исходя из принципов социального партнерства эти вопросы решаются на феде­ральном уровне. В роли основных субъектов принятия решений выступают Правительство РФ, Министерство труда и социального развития РФ и Все­российский совет независимых профсоюзов с их отраслевыми и региональ­ными службами и подразделениями, а также другие заинтересованные ор­ганы государственной власти и местного самоуправления, общественные организации и объединения. Общее управление в области труда и занято­сти возложено на Министерство труда и социального развития РФ, которое вместе с подведомственными ему организациями, учреждениями и соот­ветствующими органами субъектов федерации образует единую государст­венную систему управления социально-трудовыми отношениями и разъяс­нения по применению нормативных актов в области труда и социальных вопросов в Российской Федерации.

334

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, _________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

В качестве методологической основы государственного управления в сфере труда и занятости, ориентированной на социально-экономическое раз­витие, может быть представлена трудовая теория экономического роста, построенная на следующих принципиальных положениях.

1.                    Экономический рост рассматривается как цель и критерий создания материальной основы процветания социально-экономического общества. Исходя из этого, трудовая теория экономического роста определяет его глав­ным источником всемерное развитие производства материальных и интел­лектуальных продуктов на основе максимального использования человече­ского капитала трудоспособной части общества и создания условий для эф­фективного, приносящего доход труда.

2.                 Проблемы экономического роста должны быть предметом изучения и практических решений не только на макроуровне, но и на уровне пред­приятий и фирм, муниципальных органов власти в предвидении у достиже­ния согласованных решений хозяйствующих субъектов всех уровней - то-варопроизводственного, предпринимательского и институционального - на основе разграничения, преемственной связи и интеграции их функций. Не­смотря на различие функционального назначения и роли указанных субъ­ектов, объединяющим моментом является то, что все они заняты тем или другим видом интеллектуальной трудовой деятельности.

3.                     Приобщение субъектов микроэкономики к решению проблем эко­номического роста обусловлено их влиянием на формирование соответст­вующих макроэкономических показателей. В частности, уровень инфля­ции, безработицы, дефицит бюджета, государственные расходы в немалой степени зависят от экономического поведения предприятий и фирм. Трудо­вая теория экономического роста ориентирована на системное рассмотре­ние их деятельности на принципах делового партнерства в целях сбаланси­рования интересов всех уровней хозяйствования, включая государственный аппарат.

4.                      Экономический рост обусловлен увеличением объема производст­венных мощностей и эффективностью их использования. Как известно, производственная мощность связана с наличными возможностями вещест­венных условий производства, в первую очередь тех, которые зависят от орудий труда, при ведущей роли труда работников, непосредственно ис­пользующих их. Поэтому трудовая теория экономического роста не только рассматривает проблему увеличения объема производственных мощностей в условиях полной занятости (что носит в известной мере абстрактный ха­рактер), но и ориентирована на обеспечение соизмеримости имеющихся мощностей (прежде всего технологического оборудования) с трудоемко­стью производимой на них продукции. На этом принципе, как показала практика, может успешно решаться задача поиска поставщиков и потреби-

335

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

телей, размещения заказов на производство продукции при максимальном согласовании интересов субъектов спроса и предложения.

5. Трудовая теория экономического роста выдвигает на первый план его интеллектуальное обеспечение на основе системного решения проблем технологии, организации и стимулирования трудовой деятельности в рам­ках предприятия, фирмы, отрасли, региона, имея в виду переход к высокой технологии, прогрессивным формам организации эффективного груда, по­ощрение творческой активности всех участников совместного труда по обеспечению конкурентоспособности продукции, проведение инвестици­онной политики, ориентированной на оптимальное сочетание экономиче­ских и социальных критериев, а также на повышение доходности интеллек­туального труда и цены интеллектуального товара в сопоставлении с мате­риальным.

Правовой основой государственного управления в сфере труда и заня­тости являются соответствующие федеральные законы. Так, российское за­конодательство о труде закрепляет и конкретизирует систему трудовых прав и свобод, устанавливает государственные гарантии их соблюдения и защиты, регулирует отношения работников и работодателей, возникающие в связи с заключением и реализацией трудовых договоров, коллективных договоров и соглашений. В частности, предусмотрены: участие Правительства РФ вместе с общероссийскими объединениями профсоюзов и общероссийскими объе­динениями работодателей в качестве сторон генерального соглашения, уста­навливающего общие принципы регулирования социально-трудовых отно­шений; участие работников в управлении организацией и в ее прибыли; ос­новные государственные гарантии по оплате труда работников; нормирова­ние труда и обеспечение нормальных условий работы, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства.

В условиях рыночной экономики, а также в силу социальной важности трудовые отношения нуждаются в квалифицированном государственном регулировании и обеспечении социального партнерства со стороны госу­дарства на принципах равноправия сторон, взаимной заинтересованности и ответственности за выполнение принятых решений. Механизмом такого регулирования, устанавливающим основные принципы и условия проведе­ния согласованной социально-экономической политики, стали двух- и трехсторонние комиссии по разрешению трудовых споров. Интересы тру­дящихся представляют общероссийские профсоюзы и другие уполномо­ченные работниками общероссийские представительные органы; предпри­нимателей представляет совет объединений работодателей, координирую­щий действия предпринимателей в сфере социально-трудовых отношений; государство представлено органами исполнительной власти и Федераль­ным Собранием РФ. Каждая сторона разрабатывает комплексные меры,

336

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

необходимые для реализации принятых на себя обязательств, контроли­руемые секретариатом Российской трехсторонней комиссии.

При формировании и регулировании социально-трудовых отношений существенное влияние оказывают меры институционального воздействия, направленные на социальное развитие, социальное обслуживание и соци­альную защиту работающих, широкое применение принципов социального партнерства путем разработки и введения в действие соответствующих за­конодательных актов. Основной задачей регулирования социально-трудовых отношений является согласование интересов участвующих в них субъектов, прежде всего собственников средств производства и рабочей силы. В случае несовпадения интересов или нарушения обязательств сто­рон возникают трудовые конфликты все чаше перерастающие в социально-трудовые конфликты, разрешение которых требует разработки соответст­вующей технологии, основанной на использовании специальной отрасли социальной науки - теории конфликтологии.

Преодоление пороков, присущих распределительным принципам хо­зяйствования при решении экономических и социальных задач (как-то: концентрация прав принятия оперативных распределительных решений в одних руках, необоснованный рост управленческого аппарата, коррупция и бюрократизм должностных лиц, пренебрежение интересами работников и потребителей), зависит от степени развития демократических принципов во , всей системе общественных, прежде всего социально-трудовых, отноше­ний. Для предотвращения возможности волевых и бесконтрольных реше­ний и действий должностных лиц, нарушающих общепризнанные нормы социальной справедливости - свободу выбора профессии и предоставления возможности получения соответствующего образования, обеспечения заня­тости с приемлемыми условиями труда, заработной платы и социального обслуживания, необходимо широко использовать зарекомендовавшие себя в практике методы демократизации социально-трудовых отношений, вклю­чая переход от бюрократических (многозвенных) структур управления к демократическим (без промежуточных звеньев, посредников), совмещение работающими их основных функций с управленческими и обслуживающи­ми функциями, демократизацию процессов обсуждения и принятия реше­ний о деятельности предприятия, обеспечение прямой заинтересованности работающих в результатах деятельности предприятия путем их участия в прибылях.

В процессе реализации социального партнерства в отечественной прак­тике сложилось определенное разделение функций между государством, предприятиями (работодателями) и профсоюзами, которое не всегда строго соблюдается. Результативность трехстороннего диалога возможна при чет­ком разделении функций и ответственности партнеров. Так, в функции госу­дарства входит создание законодательных актов, предусматривающих со-

22. За. 5893                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                     337

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

блюдение минимальных норм и гарантий оплаты и условий труда, занятости, социальной защиты. Функции предпринимателей (работодателей) заключа­ются в создании благоприятных условий труда работников, расширении за­нятости и обеспечении ее продуктивности, увеличении доли оплаты труда в себестоимости продукции (услуг) при соблюдении установленных норм и гарантий. В функции профсоюзов входит защита экономических и социаль-• ных интересов трудящихся во всем их комплексе.

В России с 1992 г. введена практика ежегодного заключения гене­ральных соглашений по социально-экономическим вопросам между феде­ральным правительством, общероссийскими объединениями профсоюзов, иными уполномоченными работниками общероссийскими, представитель­ными органами и общероссийскими объединениями работодателей. Такое соглашение призвано ограничивать уровень безработицы в Российской Фе­дерации. Для обеспечения реализации Генерального соглашения Прави­тельство РФ разрабатывает план мероприятий, обязательный к исполнению всеми федеральными органами власти. Контроль за выполнением плана мероприятий Правительства РФ возложен на Министерство труда и соци­ального развития РФ, которое ежеквартально информирует Российскую трехстороннюю комиссию о ходе его выполнения. В отдельных отраслях заключаются отраслевые соглашения, для чего формируются отраслевые комиссии в составе соответствующих представителей профсоюзов и их объединений, с одной стороны, и представителей объединения работодате­лей - с другой, на принципах паритетного и полномочного представителв-ства. На отраслевом уровне признано целесообразным заключать трехсто­ронние отраслевые (тарифные) соглашения между общероссийскими отраслевыми профсоюзами, иными уполномоченными работниками, обще­российскими органами представительной власти, работодателями (объеди­нениями работодателей), которым делегированы права на ведение перего­воров и заключение отраслевых (тарифных) соглашений Министерством труда и социального развития РФ. Отраслевые соглашения регулируют во­просы социальных гарантий, занятости, условий труда, направления соци­ально-экономического развития и заработной платы. На уровне субъекта федерации действуют региональные соглашения, регулирующие социаль­но-трудовые отношения и контролируемые соответствующим органом ис­полнительной власти субъекта РФ. На уровне административно-террито­риального образования условия труда, социальные льготы и гарантии, свя­занные с его территориальными особенностями, регулируются террито­риальными соглашениями, заключаемыми с участием соответствующего органа местного самоуправления. На уровне предприятий, в учреждениях и организациях - коллективными договорами. При этом уровень минималь­ных гарантий последовательно повышается: от исходного, наиболее низко­го - в генеральном соглашении, несколько более высокого - в отраслевых

338

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

тарифных соглашениях, еще более высокого - в территориальных соглаше­ниях и до максимального - в коллективных договорах предприятий.

Велико влияние государства на отношения в области оплаты труда между отраслями и категориями работников с помощью тарифной систе­мы, трансфертов и других рычагов.

Минимальный размер оплаты труда устанавливается Федеральным Собранием РФ с целью защиты работников с низкой квалификацией и обеспечения минимального прожиточного минимума. Однако минималь­ный уровень заработной платы фактически упал ниже стоимости мини­мальной потребительской корзины, учитывающей лишь самые основные потребности человека, и даже ниже уровня бедности, определяемого фи­зиологическим минимумом потребления. Так, на январь 1995 г. минималь­ная заработная плата обеспечивала лишь 12% физиологического минимума и перестала быть фактором социальной защиты населения, утратив функ­цию обеспечения минимального прожиточного минимума.

В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением за­конодательства о труде создана Федеральная инспекция при Министерстве труда и социального развития РФ, образующая совместно с отраслевыми и государственными инспекциями труда субъектов РФ, районов и городов единую систему контроля и надзора за выполнением трудового законода­тельства всеми предприятиями всех форм собственности. Подразделения трудовой инспекции контролируют соблюдение законодательства о соци­альном страховании, об охране труда, о занятости, о возмещении вреда, причиненного здоровью работника, о коллективных договорах и соглаше­ниях. На эти подразделения возложена защита работников от незаконных действий со стороны работодателей и должностных лиц, в том числе при­остановление работы подразделений при выявленных нарушениях и нало­жение на виновных штрафов.

Проблемы труда неотделимы от проблем занятости. Эта связь выража­ется в том, что занятость есть форма реализации совокупной способности людей к трудовой деятельности. Исходя из этого, занятость как социально-экономическая категория характеризует различные формы участия трудо­способной части населения в общественно полезной деятельности с полу­чением соответствующих доходов. Федеральным законом «О занятости населения» установлено исключительное право граждан распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду. Прину­ждение (в какой-либо форме) к труду не допускается, за исключением слу­чаев, особо оговоренных законодательством. В то же время установлена ответственность государства за создание условий для реализации права граждан на труд.

Большую значимость имеет Федеральная служба занятости России, комитеты и центры занятости субъектов РФ, центры занятости районов и

2г                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          339

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности_____

городов, не являющиеся структурными подразделениями исполнительных органов власти на местах. Они призваны осуществлять государственную политику занятости населения и смягчать проблемы безработицы. Особое внимание государственные органы должны уделять поддержке людей с ограниченной трудоспособностью, инвалидов, длительно безработных, женщин, молодежи, лиц, освобожденных из мест заключения, и других менее защищенных и более всего нуждающихся в этом групп населения. Для повышения занятости этих социальных групп применяется стимулиро­вание работодателей за счет средств фонда занятости населения и квотиро­вания для них рабочих мест. С этой целью государственные органы орга­низуют общественные работы и предоставляют налоговые льготы предпри­ятиям, содействующим их осуществлению.

Для оказания помощи гражданам по содействию занятости создан Го­сударственный фонд занятости населения РФ, формируемый за счет обя­зательных страховых взносов работодателей, заработков работающих, ас­сигнований из федерального и других бюджетов, размеры которых утвер­ждаются федеральным законодательством. Государство регулирует также трудоустройство граждан России за рубежом путем лицензирования.

Дисбаланс между спросом и предложением на рынке труда всегда оз­начает отступление от условий полной и эффективной занятости. Если предложение превышает спрос, то имеет место явная безработица, а при превышении спроса над предложением и реальной потребностью - скрытая безработица. Следовательно, занятость и безработица - взаимообусловлен­ные социально-экономические категории.

Исходной базой анализа и регулирования рынков труда является оценка фактического уровня безработицы в зависимости от отнесения его к одной из трех зон. Первая зона - от 1,0 до 2,0% - естественный уровень безработицы. Принадлежность к этой зоне характеризует нормальное состояние рынка труда с учетом экономической, социальной и демографической структуры региона, а также проводимой политики в отношении стабилизации и текуче­сти персонала предприятий. Вторая зона - свыше 2,0 до 10% - допустимый уровень безработицы, характеризующийся наличием инфляционных процес­сов на рынке труда, т.е. снижением цены рабочей силы по мере увеличения разрыва между предложением рабочей силы и платежеспособным спросом на нее, но в пределах сохранения стабильности общей экономической ситуа­ции путем институционального регулирования. Третья зона - свыше 10% -социально опасный уровень безработицы, который приобретает характер неуправляемой гиперинфляции рабочей силы, ее обесценения, обвальной безработицы.

Значительные различия в уровне и условиях социально-экономического развития регионов России вызывают необходимость дифференцированного подхода к установлению допустимого уровня безработицы в зависимости от

340

§ 1. Государственное управление социально-экономическими процессами, __________народнохозяйственными комплексами, сферой труда и занятости

таких факторов, как: удельный вес населения в трудоспособном возрасте (чем он больше, тем труднее найти работу); занятость трудоспособного населения в сельском хозяйстве (чем она выше, тем больше вероятность безработицы из-за сезонности работы); доля трудоспособного населения, занятого в домашнем хозяйстве (чем она выше, тем меньше безработица); уровень производительно­сти труда, определяемый отношением ВВП к численности занятых (при его повышении и неизменном объеме производства численность занятых сокра­щается); уровень дохода на душу населения (чем он выше, в частности, чем выше уровень социальной помощи безработным, тем может быть выше и без­работица); уровень располагаемых средств фонда занятости (чем он выше, тем безработица ниже).

Система анализа и регулирования рынков труда имеет целью улучше­ние занятости работников на предприятиях для обеспечения эффективного использования трудового потенциала и предотвращения безработицы сверх допустимого уровня в целом по региону. При разработке и осуществлении соответствующих мероприятий предприятия нуждаются в организационной и экономической поддержке со стороны местных и региональных органов власти по двум взаимосвязанным направлениям: первое - содействие в по­иске заказчиков - потребителей производимой продукции и поставщиков материалов, а также в предоставлении налоговых льгот и кредитов в целях развития производства; второе - помощь в укомплектовании недостающи­ми работниками и в трудоустройстве высвобождаемых. Тем самым обеспе­чивается взаимодействие систем анализа и регулирования региональных рынков труда с системами управления персоналом на предприятиях при осуществлении функций определения структуры персонала и потребности в работниках, подбора и укомплектования личного состава работников, организации служб управления персоналом на предприятиях.

Контрольные вопросы

1.                               В чем сущность социально-экономических процессов как объектов госу­дарственного управления?

2.                                Охарактеризуйте функции государственного управления социально-эко­номическими процессами.

3.                                Каковы основные направления структурной перестройки экономики?

4.                                В чем отличие роли государственного управления в централизованной и рыночной экономике?

5.                                Как осуществляется государственное управление в сфере труда и занято­сти?

541

Глава 13.

Государственное управление сферами общественной жизнедеятельности

Нормативные акты

Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» от 20 апреля 1996 г. - Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №17. Ст. 1915.

Литература

Глазьев С. Экономика и политика (эпизоды борьбы). - М., 1994.

Парсаданов Г.А., Жшкша А.Н., Антонов В.А. Введение в государственное

управление. Кн. 2. Экономика и финансы. - М., 1998.

Слезингер Г.Э. Труд в условиях рыночной экономики: Учебное пособие. -

М., 1996.

Эффективность государственного управления / Пер. с англ.; под общ. ред.

С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. - М., 1998.

$ 2. Государственное управление социально-культурной сферой