§ 3. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ, ВОЗНИКАЮЩИХ ИЗ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

Закон устанавливает, что к делам, возникающим из административных правоотношений, в настоящий момент относятся:

а) производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

б) дела по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий;

в) дела по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;

г) дела по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации или на въезд в Российскую Федерацию (данные дела, хотя и выделены в ст. 231 ГПК в качестве самостоятельной категории дел, вытекающих из административно-правовых отношений, специальной регламентации в законе не получили и рассматриваются по правилам о рассмотрении жалоб на действия, нарушающие права и свободы граждан).

Суд вправе также рассматривать и другие дела, возникающие из административных правоотношений, отнесенные законом к компетенции судов. Например, дела о признании правовых актов противоречащими закону.

1. Производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. Право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а равно право на участие в референдуме - одно из основных прав граждан и важнейший элемент их правового статуса в демократическом обществе. Современная политическая жизнь, и в том числе избирательный процесс, является полем острых конфликтов и противоречий. В связи с этим судебное рассмотрение споров, возникающих в ходе реализации конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства через выборы и референдум, является неотъемлемой и важнейшей гарантией соблюдения прав всех участников избирательного процесса.

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 3.

340

В соответствии со ст. 63 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»1 решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдума и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд.

Практически каждый избирательный закон (Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Закон «О выборах Президента Российской Федерации»2, Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3) содержит нормы об обжаловании нарушений избирательных прав граждан. До внесения изменений в гл. 23 ГПК РСФСР Федеральным законом от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»4 она практически не применялась, так как не соответствовала избирательному законодательству. В настоящее время данная глава, регламентирующая производство в судах по данной категории дел, приведена в соответствие с действующими правовыми актами о выборах.

Споры, возникающие в ходе избирательного процесса, являются самыми разнообразными. Из ст. 63 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» следует, что обжалованию подлежат любые действия или бездействие государственных органов, избирательных комиссий, должностных лиц или общественных объединений, нарушающие права любого субъекта избирательного процесса. Вместе с тем необходимо учитывать, что по правилам настоящей главы Кодекса обжалуются в суд не любые действия (бездействие) или решения избирательных комиссий, а лишь касающиеся избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда оставила без изменения определение судьи областного суда об отказе в принятии заявления Н. о признании незаконным постановления областной избирательной комиссии об освобождении его от должности председателя этой комиссии, в связи с тем, что данный спор не связан с нарушением избирательных прав Н. и подлежит разрешению с соблюдением общих правил о

1 СЗ РФ. 1997. № 38 Сг. 4339.

2 СЗ РФ. 2000. № 1 (часть 2). Ст.) 1.

3СЗ РФ. 1999. №26. Ст 3178. 4 СЗ РФ. 2000. № 33 Ст 3346.

341

подсудности, а не правил, предусмотренных для дел о защите избирательных прав'.

Законодательство о выборах предусматривает возможность для гражданина обжаловать решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц в вышестоящую избирательную комиссию, которая вправе принять решение по существу жалобы. Однако предварительное обращение в вышестоящую комиссию не является обязательным условием для обращения в суд. При этом в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения гражданина с аналогичной жалобой в избирательную комиссию избирательная комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Суд обязан известить избирательную комиссию о поступившей жалобе. Таким образом, приоритет отдан судебному порядку разрешения возникшего спора.

Правом обращения в суд в связи с нарушением избирательного законодательства органом государственной власти, органом местного самоуправления, общественным объединением, должностным лицом наделены также избирательные комиссии всех уровней.

Закон устанавливает сроки обращения в суд с заявлением или жалобой на нарушение избирательного права. Этот срок составляет три месяца со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известно о нарушении избирательного законодательства, законодательства о референдуме или избирательных прав заявителя. Однако жалобы на решение избирательной комиссии, комиссии референдума об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов) или отмене такой регистрации, об отказе в регистрации инициативной группы по проведению референдума могут быть поданы в течение десяти дней с момента принятия соответствующего решения (ч. 1 и 2 ст. 234 ГПК РСФСР). Подача жалобы или заявления в суд за пределами установленных сроков не является основанием для отказа в ее принятии. Однако если суд в ходе рассмотрения жалобы придет к выводу, что срок пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении жалобы (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»2).

Наиболее сложным является вопрос о подсудности дел данной категории.

Верховному Суду подсудны дела об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ и ее должностных лиц (за исключением решений, принятых ЦИК по жалобам на реше

f

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. № 10. С. 11.

2 Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: Спарк, 1997. С. 305.

342

ния нижестоящих комиссий и на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий субъектов РФ - абз. 6 ст. 116 ГПК). Верховному Суду подсудно также рассмотрение представления ЦИК о признании избрания кандидата на должность Президента РФ недействительным (ст. 81 Закона «О выборах Президента РФ»). Аналогично решен вопрос о подсудности дел по представлениям ЦИК о признании недействительным избрания кандидата в депутаты Государственной Думы или федерального списка кандидатов (ст. 92 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»). Закон прямо не устанавливает подсудность дел о рассмотрении представлений ЦИК об отмене регистрации кандидата на должность Президента (п. 4 Закона «О выборах Президента РФ»). Вероятно, эти дела также должны рассматриваться Верховным Судом по аналогии с подсудностью дел по заявлениям ЦИК о признании избрания кандидата недействительным (ч. 5 ст. 1 ГПК). Не установлена законом и подсудность дел по представлениям избирательных комиссий об отмене регистрации кандидата в депутаты Государственной Думы (п. 5 ст. 92 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»). Эти дела должны рассматривать суды субъектов РФ по аналогии с рассмотрением жалоб на решения об отказе в регистрации кандидата (п. 10 ст. 47 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»).

Судам субъектов Российской Федерации подсудны дела об оспаривании решений и действий избирательных комиссий субъекта РФ, окружной избирательной комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, соответствующих комиссий референдума, должностных лиц этих комиссий (за исключением решений, принятых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий - п. 4 ст. 115 ГПК).

В соответствии с п. 7 ст. 3 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1 судам субъектов РФ по первой инстанции подсудны дела об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Решения и действия (бездействие) иных избирательных комиссий, а также комиссий референдума обжалуются в районные суды.

Особое правило о подсудности предусмотрено для обращений Центральной избирательной комиссии с жалобами на нарушения, касающиеся значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств, приобретших особое общественное значение. Данные жалобы подаются в Верховный Суд РФ (п. 4 ст. 63 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). По смыслу Закона рассмотрение данных жалоб ЦИКа подсудно Верхов

СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5497.

343

ному Суду независимо от уровня избирательной кампании, в ходе которой допущены такие нарушения (кампания по выборам в органы местного самоуправления, органы государственной власти субъекта РФ или Федерации). К сожалению, данное правило не нашло отражения при внесении последних изменений в ГПК и в нем не содержится.

Законом установлены специальные сроки рассмотрения жалоб и заявлений, поданных на нарушения избирательных прав. Это связано с тем, что избирательная кампания всегда ограничена во времени, и поэтому затягивание рассмотрения таких жалоб может привести к срыву выборов или референдума либо к отмене итогов голосования.

В соответствии со ст. 234 ГПК заявление или жалоба на неправильности в списках избирателей должны быть рассмотрены в трехдневный срок со дня подачи, но не позднее дня голосования, а в день голосования - немедленно. Такое заявление может быть подано любым лицом независимо от того, касается обнаруженная неправильность данного гражданина или нет.

Заявление или жалоба, поданные в суд в ходе избирательной кампании или подготовки референдума, должны быть рассмотрены в пятидневный срок со дня их подачи, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а поступившие в день голосования или в день, следующий за днем голосования, – немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в заявлении или жалобе, требуют дополнительной проверки, решение по заявлению или жалобе принимается не позднее чем в десятидневный срок.

Заявление или жалоба на решение избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования, о результатах выборов, референдума должны быть рассмотрены в течение двух месяцев со дня их подачи.

Решение по делу о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума выносится в течение четырнадцати дней со дня поступления заявления или жалобы.

Решение по заявлению о назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления выносится судом в течение 10 дней со дня получения заявления прокурора или жалобы (п. 8 ст. 3 Закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»).

В соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» суды обязаны организовать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб в соответствии со сроками, установленными законодательством.

Рассмотрение заявления или жалобы производится судом с участием заявителя, представителей соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, изби

344

рательной комиссии, комиссии референдума. ГПК предусматривает, что неявка в суд указанных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения и разрешения дела. При этом ГПК не требует повторного извещения неявившихся лиц и позволяет суду рассматривать заявление или жалобу при однократной неявке заинтересованных лиц. В этой связи необходимо разрешить противоречие между данным правилом и правилом, содержащимся в п. 7 ст. 64 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: суд вправе рассмотреть дело при отсутствии представителей одной из заинтересованных сторон только при неявке по двум приглашениям. Исходя из приоритета норм гражданского процессуального права, содержащихся в ГПК, над нормами процессуального права, содержащимися в других законах (ст. 1 ГПК), следует прийти к выводу, что суд вправе рассмотреть дело по жалобе или заявлению при однократной неявке представителей заинтересованных лиц или заявителя. Это вытекает и из требования оперативности рассмотрения дел данной категории, выраженного в установлении специальных сроков судебного разбирательства.

До внесения изменений в ГПК РСФСР Законом от 7 августа 2000 г. ст. 234 ГПК предусматривала обязательность участия прокурора при рассмотрении дел по жалобе на неправильности в списках избирателей. В действующей редакции гл. 23 ГПК обязательное участие прокурора по делам данной категории законом не установлено. Поэтому в настоящее время участие прокурора является обязательным только по делам об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (п. 7 ст. 3 Закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»). Законодательство о выборах также специально оговаривает право прокурора подать заявление о назначении даты выборов (п. 4 ст. 10 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 6 ст. 3 Закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»).

Избирательное законодательство предусматривает, что рассмотрение в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, а равно проведение проверки по фактам в связи с нарушением избирательного законодательства не является нарушением неприкосновенности признанного избранным кандидата, если такая неприкосновенность предусмотрена законодательством России Признанный избранным кандидат не вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по административному или гражданскому делу, возбужденному в связи с жалобой на нарушение избирательных прав граждан. Рассмотре

345

ние в суде жалобы на решение избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов не требует получения согласия соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления на прекращение действия неприкосновенности признанного избранным кандидата.

По основаниям, предусмотренным избирательными законами (ст. 10, 64 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», ст. 80-81 Закона «О выборах Президента РФ», ст. 91-92 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ»), суд вправе по результатам рассмотрения жалобы или заявления вынести следующее решение: о назначении даты выборов, о внесении в список избирателей, об отмене регистрации кандидата, об отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов, об отмене иного решения избирательной комиссии и т.д. Статья 235 ГПК, не указывая вид решения, предусматривает, что, установив обоснованность заявления или жалобы, суд признает оспариваемые решение или действия (бездействие) незаконными, обязывает удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает его нарушенные избирательные права и право на участие в референдуме в полном объеме. Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» устанавливает специальные требования к содержанию судебного решения о назначении даты выборов в органы местного самоуправления (пп. 9 и 10 ст. 3 Закона).

Решение суда, вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующих органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественного объединения, председателю соответствующих избирательной комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежат исполнению по правилам ч. 2 ст. 201 ГПК. Статья 79 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что, если решение избирательной комиссии отменено судом, новое решение по существу вопроса обязана принять избирательная комиссия, чье решение было отменено, либо вышестоящая избирательная комиссия. Закон подчеркивает, что решение суда обязательно для исполнения соответствующими избирательными комиссиями. Законодательством предусмотрены особенности порядка исполнения решений судов о назначении даты выборов (п. 4 ст. 10 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», п. 9 ст. 3 Закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»).

346

п

Законом «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР» от 7 августа 2000 г. внесены изменения в ст. 208 ГПК, в соответствии с которыми решения, вынесенные судами по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума и должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан, вступают в законную силу немедленно после их провозглашения, за исключением решений, вынесенных судами по делам об оспаривании результатов выборов или результатов референдумов. Данное положение представляет собой изъятие из общего порядка вступления в законную силу решений судов, закрепленного в части первой ст. 208 ГПК: по истечении сроков на кассационное обжалование, если решение не было обжаловано или опротестовано, либо по рассмотрении дела вышестоящим судом, если решение не было отменено. Одновременно оно означает недопустимость кассационного обжалования решений судов по данной категории дел, т.е. вступает в противоречие с правилом, изложенным в части первой ст. 282 ГПК.

Ранее правило об окончательности решений судов по данной категории дел содержалось в ст. 16 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ1. В новом Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г. это положение отсутствует.

Запрет кассационного обжалования решений судов по данной категории дел противоречит правовой позиции, сформулированной в ряде постановлений Конституционного Суда РФ, о том, что право на пересмотр судебного решения носит абсолютный характер, и федеральный законодатель не вправе ограничивать его ни по кругу лиц, ни по видам судебных решений, подлежащих пересмотру, ни по каким иным обстоятельствам (постановление Конституционного Суда РФ от 6 июля 1998 г. № 21-П2, от 28 мая 1999 г. № 9-П3 и др.). Эта позиция, как имеющая общий характер, распространяется на все виды судопроизводства, включая административное.

Поэтому запрет на кассационное обжалование решений судов по жалобам на нарушения избирательных прав граждан является противоречащим Конституции. Прежняя редакция ст. 235 ГПК предусматривала, что решение суда немедленно после вынесения направлялось в соответствующую администрацию и сообщалось заявителю, т.е. предусматривала немедленное исполнение решения, а не немедленное вступление его в

1 СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.

2 СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3394.

3 СЗ РФ 1999. № 23. Ст. 2890

347

г

законную силу. Такое решение данного вопроса является более правильным. Немедленное исполнение решения суда установлено также в настоящее время для решений судов о назначении даты выборов в органы местного самоуправления (п. 5 ст. 210 ГПК, п. 9 ст. 3 Закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»).

При применении норм главы 23 ГПК необходимо также отграничивать споры, подлежащие разрешению по правилам этой главы, от дел по жалобам на действия и решения органов государственной власти, рассматриваемых в порядке гл. 24' ГПК РСФСР «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан».

Так, заявление о признании незаконным решения представительного органа местного самоуправления о назначении даты выборов главы местного самоуправления подлежит рассмотрению в порядке гл. 24' ГПК, так как представляет собой жалобу на решение органов местного самоуправления'. В порядке гл. 24' ГПК должны также рассматриваться жалобы на нормативные акты, определяющие порядок проведения выборов2.

2. Жалобы на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Названная категория дел регулируется гл. 24 ГПК, которая была сформулирована еще в 1964 г., когда законодатель ввел в обиход третий вид гражданского судопроизводства. В этот период власть ориентировалась на ограничение прав граждан обжаловать соответствующие административные акты. Фактически обжалование могло касаться только ограниченного числа случаев, которые должны были прямо предусматриваться законом. Принятие в конце 80-х годов законов о порядке обжалования в суд действий административных органов и должностных лиц, а затем принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации требовало коренной переработки всего раздела, который регулировал рассмотрение в суде споров между гражданами, с одной стороны, между административными органами и должностными лицами - с другой. К сожалению, этого не произошло. Глава 24 ГПК осталась без изменений, введенная в ГПК гл. 24' не устранила существенных противоречий, а через некоторое время оказалась не соответствующей в некоторых положениях Конституции Российской Федерации.

Статья 46 Конституции РФ устанавливает, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (п. 1). Принципиальное значение имеет п. 2 ст. 46 Конституции: «Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, обществен

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С. 18.

2 Там же. 2000. № 5. С. 17.

348

ных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Таким образом, конституционная норма устанавливает общий принцип судебной подведомственности дел, возникающих из административных правоотношений.

Поскольку принятие нового ГПК совершенно неизбежно и имеется проект, близкий к завершению, положение действующего порядка судебного обжалования мы даем предельно схематично, имея в виду, что в ближайшее время должны произойти существенные изменения в законодательстве.

В течение десяти дней со дня вручения постановления административных органов или должностных лиц о наложении административного взыскания в административном порядке граждане и должностные лица вправе обжаловать соответствующие действия административных органов и должностных лиц в суд по месту жительства (ч. 1 ст. 237 ГПК).

Постановление по делу об административном правонарушении должно быть вручено лицу, которое подвергнуто административному взысканию, в течение трех дней со дня вынесения. Десятидневный срок начинается с момента, когда копия постановления вручена соответствующему лицу под расписку или доставлена по почте. Пропуск жалобщиком установленного срока не является препятствием для возбуждения дела. В случае пропуска установленного 10-дневного срока он может быть восстановлен судом при наличии уважительных причин.

Обратиться с жалобой в суд могут не только лица, привлеченные к административной ответственности (ст. 247 КоАП), но и потерпевший (ст. 248 КоАП), законные представители (ст. 249 КоАП), договорные представители, имеющие ордер юридической консультации или доверенность.

Подача жалобы приостанавливает взыскание в административном порядке (ч. 2 ст. 237 ГПК).

Жалоба должна быть рассмотрена в десятидневный срок. Жалобщик и административный орган или должностное лицо извещаются о времени и месте заседания суда, однако их неявка не является препятствием для разрешения дела.

В постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 14 апреля 1988 г. «О некоторых вопросах рассмотрения судами в порядке гражданского судопроизводства жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях» подчеркивается, что судам следует тщательно исследовать обстоятельства, относящиеся как к административному правонарушению, так и к личности лица, его совершившего. Так, в частности, суд должен установить:

а) произведено ли административное взыскание на основании действующего закона и управомочным на то органом или должностным лицом;

349

ri

б) соблюден ли установленный порядок привлечения к административной ответственности (ст. 26 и др. КоАП);

в) совершило ли лицо, подвергнутое взысканию, правонарушение и виновно ли оно. Доказывать законность наложенного взыскания должен административный орган (должностное лицо). Презумпция невиновности лица, подвергнутого взысканию, в этом случае действует в полной мере;

г) учтены ли при наложении взыскания характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, семейное и имущественное положение, не истекли ли сроки давности для наложения взыскания.

Суд проверяет законность и обоснованность административного акта и принимает одно из следующих решений:

а) признав административный акт законным и обоснованным, оставляет его без изменения, а жалобу без удовлетворения;

б) признав административный акт незаконным, отменяет его и направляет дело на новое рассмотрение;

в) отменяет административный акт и прекращает дело об административном правонарушении;

г) изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом об ответственности за административное правонарушение, с тем, однако, чтобы взыскание не было усилено.

Если будет установлено, что административный акт вынесен органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, то такое постановление отменяется, и дело направляется на рассмотрение компетентного органа (должностного лица).

3. Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан (гл. 24' ГПК РСФСР). Если предшествующая гл. 24 ГПК была сформулирована в эпоху ограничения прав граждан на обжалование в суд действий (бездействия) административных органов и должностных лиц, то гл. 24' ГПК появилась в тексте Закона тогда, когда идея расширения судебной подведомственности жалоб по делам, возникающим из административных правоотношений, с одной стороны, стала главенствующей, а с другой - проводилась в жизнь постепенно, без должного обсуждения, что повлекло за собой многочисленные противоречия.

Порядок обжалования в суд действий, нарушающих права и свободы граждан, урегулирован, помимо ГПК, Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 (в ред. Федерального закона от 15 ноября 1995 г. № 197-ФЗ) 1.

Даже в названии гл. 24' имеются расхождения с Законом от 27 апреля 1993 г. (не упоминаются решения как объект обжалования). Имеются и другие противоречия. Часть из них устранена после внесения в ГПК изменений Федеральным законом от 7 августа 2000 г. № 120-ФЗ1.

Разъяснения по применению законодательства об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, содержатся в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»2, от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»3, от 18 ноября 1992 г. № 14 «О судебной защите прав военнослужащих от неправомерных действий органов военного управления и воинских должностных лиц»4, от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»5.

В соответствии со ч. 2 ст. 46 Конституции РФ любые решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Именно данное конституционное положение и определяет сферу применения гл. 24' ГПК в настоящее время.

В соответствии со ст. 239' ГПК гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (решениями, бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, учреждения, общественного объединения, должностного лица или государственного служащего нарушены его права или свободы.

Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»6. Действие уста

' Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

350

1 СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3346.

2 Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: Спарк, 1997. С. 305; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С. 1; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4. С. 13.

3 Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: Спарк, 1997. С. 298; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 7. С. 1; Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4. С. 13.

4 Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам. М.: Спарк, 1997. С. 279.

5 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. Ха 4. С. 13.

6 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

351

п

новленного гл. 24' ГПК и Законом от 27 апреля 1993 г. порядка обжалования распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

К действиям (бездействию) и решениям, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (бездействие) или решения, в том числе предоставление официальной информации, в результате которых:

нарушены права или свободы гражданина;

созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

В порядке гл. 24' и Закона от 27 апреля 1993 г. в суд не могут быть обжалованы нормативные акты, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, а также акты, действия (бездействие) и решения, в отношении которых законом предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

В постановлении Пленума Верховного Суда от 21 декабря 1993 г. № 10 приводятся примеры иного порядка судебного обжалования: ст. 91 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. предусматривает исковый порядок прекращения экологически вредной деятельности по заявлениям граждан. Не могут быть обжалованы в суд в порядке, предусмотренном Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», действия суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, судебного исполнителя, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, в отношении которых уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным законодательством, законодательством об административных правонарушениях установлен иной порядок судебного обжалования (п. 2 постановления).

Так, Прохоров обратился в суд с жалобой на действия работников милиции, ссылаясь на то, что 24 и 25 марта 1998 г. упомянутыми работниками в отношении него были проведены оперативно-розыскные мероприятия: фотосъемка компьютерного проигрывателя, звуковой карты, звуковых колонок с сетевым адаптером с последующей передачей Назарову для того, чтобы эти вещи были отданы Назаровым ему (заявителю) в качестве взятки. Выдача работниками милиции Назарову звукозаписывающей аппаратуры, затем возврат этой аппаратуры и изъятие предметов взятки были оформлены протоколами, составленными с участием понятых. Полагая, что указанные действия не предусмотрены ст. 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», Прохоров просил признать данные действия незаконными. По мнению заявителя, незаконные дейст

352

вия при осуществлении оперативно-розыскной деятельности привели к нарушению его прав и свобод.

Областной суд производство по делу прекратил по п. 1 ст. 219 ГПК РСФСР. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда определение областного суда оставила без изменения, указав следующее.

Подведомственность гражданских дел суду, производство по которым регулируется гражданским процессуальным законодательством, определена в ст. 25 ГПК. К подведомственности судам общей юрисдикции дела, вытекающие из правоотношений, возникающих при проведении оперативно-розыскных мероприятий, не отнесены.

Обжалуемые Прохоровым документы - доказательства по уголовному делу по его обвинению в совершении преступления, и поэтому в соответствии со ст. 68-71 УПК РСФСР проверка и оценка этих доказательств должны производиться судом при рассмотрении этого уголовного дела. Порядок исследования доказательств по уголовному делу, в том числе проверка соблюдения требований закона при их собирании, а также порядок обжалования приговора, в котором дается оценка упомянутых доказательств, установлен нормами уголовно-процессуального законодательства (ст. 325-331 УПК РСФСР).

При таких обстоятельствах суд правильно прекратил производство по данному гражданскому делу в связи с его неподведомственностью гражданскому суду'.

Объектом обжалования в суд могут быть любые акты как индивидуального, так и нормативного характера. В суд, в частности, могут быть обжалованы отказ соответствующих органов в исправлении записи о национальности в паспорте, отказ в выдаче визы на выезд за границу, решения государственных органов или органов местного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы административно-территориальной единицы, об установлении дополнительных пошлин и сборов и т.д. Могут быть также обжалованы в суд решения общих собраний общественных объединений, жилищно-строительных кооперативов, акционерных обществ и т.п., а также их органов управления и должностных лиц. Объектом обжалования является также бездействие. Среди объектов обжалования постановление Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 называет и решения о наложении штрафов и иных мер административного взыскания лицами, не уполномоченными налагать такие взыскания. Не подвергая сомнению возможность обжалования таких решений в суд, отметим, что более верным, на наш взгляд, является обжалование таких решений в порядке гл. 24 ГПК. В частности, в соответствии со ст. 238 ГПК суд при рассмотрении жалобы на поста

Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам. // Бюллетень Верховного Суда РФ 1990 №12 С «>

353

новление о привлечении к административной ответственности обязан установить, производится ли взыскание управомоченным органом или должностным лицом. Верховный Суд разъяснил, что, если суд установит, что постановление вынесено органом (должностным лицом), неправомочным решать данное дело, суд своим решением отменяет постановление, а дело об административном правонарушении, если не истекли сроки наложения административного взыскания, направляет на рассмотрение компетентного органа (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 14 апреля 1988г. №4').

Гражданин вправе обратиться с жалобой непосредственно в суд либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации, должностному лицу. Вышестоящие в порядке подчиненности орган, общественная организация, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

Жалобы военнослужащих, а также лиц, проходящих военные сборы, на действия (бездействие, решения) органов военного управления и воинских должностных лиц подсудны военному суду. Военным судам под-судны также жалобы граждан, не имеющих статуса военнослужащих, но уволенных с военной службы (прошедших военные сборы), если они обжалуют или оспаривают действие (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие их права, свободы и охраняемые законом интересы в период прохождения ими военной службы, военных сборов (например, дела по искам и жалобам граждан, уволенных с военной службы, о восстановлении на военной службе, о взыскании невыданного денежного и иных видов довольствия, поскольку их права нарушены в период прохождения ими военной службы). При этом следует иметь в виду, что нормы гл. 24' ГПК РСФСР применяются, когда требования военнослужащих, в том числе имущественного характера, непосредственно вытекают из административно-правовых отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. В тех случаях, когда обжалуемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами не в порядке осуществления административно-властных полномочий, а в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Данное разъяснение содержится в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной

' Сборник постановлений Пленумов Верховных Судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по гражданским делам М: Спарк? 1997. С. 246

354

службе и статусе военнослужащих»'. Однако оно носит общий характер, и его следует учитывать при решении вопроса о применении и пределах действия гл. 24' ГПК. В этом же постановлении разъясняется, что в порядке искового производства также должны разрешаться дела хотя и вытекающие из административно-правовых отношений, но рассмотрение которых по существу требует решения вопроса о праве других лиц.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 содержится указание о том, как следует поступать, если вместо иска подана жалоба. Если при принятии жалобы будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, судья применительно к ст. 130 ГПК РСФСР выносит определение об оставлении жалобы без движения, где разъясняет заявителю о необходимости оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 126, 127 ГПК и оплатой его государственной пошлиной. Если же указанное обстоятельство будет установлено при рассмотрении дела, суд применительно к ст. 161 ГПК выносит определение об отложении разбирательства дела, в котором разъясняет заявителю необходимость оформления его жалобы как искового заявления с соблюдением всех требований.

Однако если заявитель отказывается оформить свои требования в качестве исковых, то это обстоятельство не является основанием для оставления жалобы без рассмотрения. Лицо вправе само определить, поддерживать ли ему заявленную жалобу или оформить исковые требования. Если заявитель настаивает на рассмотрении его жалобы без искового заявления, суд обязан рассмотреть ее, но в пределах, определенных ст. 2397 ГПК (без разрешения исковых требований) 2.

Примером этого могут служить случаи обжалования уволенными работниками приказов администрации об их увольнении без предъявления исков о восстановлении на работе и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула. Рассматривая такие жалобы, суд обязан проверить наличие законных оснований к изданию приказа об увольнении и соблюдение установленного порядка увольнения. В том случае, если при рассмотрении жалобы судом будут правильно установлены юридически значимые обстоятельства, решение по такой жалобе не может быть отменено по мотивам несоблюдения искового порядка разрешения спора3.

Жалоба может быть подана гражданином лично или его представителем.

Для дел данной категории установлена альтернативная подсудность: жалоба подается по усмотрению гражданина в суд по его месту жительства либо в суд по месту нахождения государственного органа, обществен

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 4. С. 13.

2 Судебная практика по гражданским делам (1993-1996) С 296–297.

3 Бюллетень Верховно! о Суда РФ. 1996. № 10. С. 14.

355

ной организации, должностного лица. Для дел по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу по основанию, что заявитель осведомлен о сведениях, составляющих государственную тайну, установлено особое правило родовой и территориальной подсудности: такая жалоба подается в суд субъекта РФ по месту принятия решения об оставлении просьбы о выезде без удовлетворения.

Для обращения в суд с жалобой установлены следующие сроки:

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ (ст. 2395 ГПК РСФСР).

Подача жалобы в суд за пределами установленных сроков не является основанием для отказа в ее принятии. Однако если суд в ходе рассмотрения жалобы придет к выводу, что срок пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении жалобы (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»). В случае пропуска указанного срока по уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению гражданина, подавшего жалобу. Следует учитывать, что требование закона о соблюдении сроков для обращения в суд не распространяется на случаи обжалования в суд действующих нормативных актов1.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в 10-дневный срок с момента ее подачи по общим правилам ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и гл. 24' ГПК. Жалоба рассматривается судом коллегиально, однако с согласия лиц, участвующих в деле, может быть рассмотрена судьей единолично (ст. 232, 2396 ГПК, п. 13 постановления Пленума Верховного Суда от 21 декабря 1993 г. № 10) 2.

' Борисова Е.А. Комментарий к постановлению Пленума Верховного Суда РФ № 10 от 21 декабря 1993 г. В кн.: Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам. / Под ред. В.М. Жуйкова. М: Юристь, 1999. С. 575.

2 Необходимо отметить противоречие между содержанием ст. 239^ ГПК и толкованием, содержащимся в постановлении Пленума. Закон устанавливает, что для рассмотрения дела судьей единолично достаточно согласия только заявителя, однако в постановлении указывается, что согласие должно быть получено от всех лиц, участвующих в деле. Позиция Верховного Суда является правильной, как обеспечивающая полную реализацию принципа процессуального равноправия.

356

Процессуальной особенностью рассмотрения дел в порядке гл. 24' ГПК является установленное законом распределение обязанностей по доказыванию. В соответствии со ст. 6 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, на должностных лиц, государственных служащих, действия (решения) которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

В судебной практике возник вопрос о возможности применения при рассмотрении дел данной категории положений ГПК об обеспечении иска. Этот вопрос был разрешен положительно, исходя из того, что гл. 24' ГПК и Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» не предусматривают ограничений относительно применения норм, указанных в гл. 13 ГПК РСФСР «Обеспечение иска»1. Следует учитывать, что по данной категории дел законом предусмотрена специальная обеспечительная мера в виде приостановления исполнения обжалуемого действия (решения) до вынесения решения судом (ст. 4 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

В порядке производства по жалобам на действия, нарушающие права и свободы граждан, рассматриваются дела о признании правовых актов противоречащими закону. Акты государственных органов, в том числе нормативные, являются одним из видов действий (решений), которые могут совершаться этими органами. Соответственно такие акты подлежат судебной проверке по заявлениям заинтересованных лиц или прокурора. Как правило, в учебной литературе речь идет о проверке соответствия нормативных актов федеральным законам по заявлению прокурора. В соответствии с Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации»2 прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Однако в настоящее время право обращения в суд с заявлением о признании правового акта противоречащим закону принадлежит любому заинтересованному лицу. Поэтому порядок рассмотрения таких заявлений также является общим как для прокурора, так и для всех остальных заявителей. Общий характер носят и разъяснения,

1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 1. С. 14.

2 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ 1995. № 47. Ст. 4472; СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 878.

357

содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону».

Судам общей юрисдикции подведомственны заявления об оспаривании любых правовых актов, кроме актов, проверка законности которых отнесена к подведомственности других судов. В частности, судам общей юрисдикции подведомственны заявления о признании противоречащими закону нормативных актов, проверка соответствия которых Конституции РФ не отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ. Неподведомственны судам общей юрисдикции заявления о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, имеющих статус индивидуальных предпринимателей, поскольку их рассмотрение подведомственно арбитражному суду (ст. 22 АПК). Следует учитывать, что подведомственность таких споров арбитражным судам в последнее время расширилась. В частности, в соответствии со ст. 138 Налогового кодекса РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела по заявлениям организаций и индивидуальных предпринимателей об обжаловании как ненормативных, так и нормативных актов налоговых органов. При определении компетенции судов по рассмотрению дел о признании нормативных актов противоречащими закону следует учитывать также постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации'«.

1 СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3004. В данном постановлении Конституционного Суда РФ возможность рассмотрения судами дел о проверке соответствия нормативных актов Президента, Федерального Собрания, Правительства РФ и конституций (уставов), а также иных нормативных правовых актов субъектов РФ, указанных в подп. «б» ч. 2 ст. 125 Конституции, обусловлена наличием федерального конституционного закона, в котором были бы определены субъекты права на обращение в суд с требованием о проверке законности актов, виды актов, подлежащих проверке, правила о подсудности таких дел и т д. Отсутствие такого федерального конституционного закона лишило суды права рассматривать дела о признании указанных нормативных актов противоречащими закону Однако с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. № 42 Ст. 5005), предусмотревшего возможность обжалования в суд законов субъекта РФ, правовых актов законодательного (представительного) или исполнительного органов власти субъекта РФ и правовых актов их должностных лиц, нарушающих права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, суды вновь стали рассматривать дела данной категории на основании этого Закона.

358

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц (п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону».)

Законом установлены следующие правила подсудности дел по заявлениям о признании актов противоречащими закону. В соответствии со ст. 115 ГПК дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ подсудны суду субъекта Российской Федерации. Дела об оспаривании ненормативных актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, а также об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан, рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ (ст. 116 ГПК). Законом прямо не решен вопрос о подсудности дел об оспаривании нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ в связи с их несоответствием Федеральному закону. Представляется, что данные дела также должны быть подсудны Верховному Суду РФ. Остальные дела данной категории подсудны районным судам.

Как и по всем делам по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, по делам об оспаривании актов органов власти необходимо разграничивать дела, подлежащие рассмотрению в исковом порядке, от дел, рассматриваемых как дела, возникающие из административно-правовых отношений. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 разъясняется, что дело, возбужденное по заявлению прокурора, поданному в порядке ст. 41 ГПК и п. 3 ст. 35 Федерального закона «О Прокуратуре РФ» в интересах конкретного лица, рассматривается судом с обязательным участием этого лица в исковом производстве, если имеется спор о праве гражданском, в котором указанное лицо в силу ч. 2 ст. 33 ГПК участвует в качестве истца, а лицо, нарушившее его права, - в качестве ответчика; либо как жалоба на действие органа власти, управления, должностного лица, если этим действием, совершенным в сфере административно-правовых отношений, нарушаются права гражданина, но спора о праве не возникает. Если при рассмотрении заявления прокурора о признании правового акта противоречащим закону

359

r i

будет установлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения, поскольку в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с заявлением в порядке искового производства (п. 10 постановления) 1.

Дела о признании противоречащими закону нормативных правовых актов всегда рассматриваются как дела, возникающие из административно-правовых отношений, по общим правилам ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами РФ. Указанные дела рассматриваются судьей единолично в соответствии со ст. 231, 232 ГПК.

Суд, признав жалобу обоснованной, выносит решение об обязанности соответствующих государственного органа, общественной организации или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. В этом случае суд определяет также ответственность государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица за действия, приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», другими федеральными законами ответственности государственного служащего, вплоть до представления об увольнении. В решении также должны быть указаны правовые нормы, нарушенные обжалуемым действием (решением), и конкретные действия, которые должны быть совершены для устранения допущенного нарушения.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Судебные издержки, связанные с рассмотрением жалобы, могут быть возложены судом на гражданина, если суд вынесет решение об отказе в удовлетворении жалобы, либо на государственный орган или должностное лицо, если установит, что их действия (решения) были незаконными.

1 См. также: Жилин Г.А. Комментарий к постановлению Пленума Верховного Суда РФ № 5 от 27 апреля 1993 г. В кн.: Комментарий к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам. / Под ред. В.М. Жуйкова. М.: Юристь, 1999. С. 558.

Нельзя не отметить различие в позиции Верховного Суда по вопросу о последствиях предъявления жалобы вместо иска. Как указано выше, когда такое нарушение допускает гражданин, жалоба должна быть рассмотрена по существу, несмотря на отказ заявителя оформить заявленные требования в качестве исковых. Когда там, где должен быть подан иск, жалобу подает прокурор, то она остается без рассмотрения.

360

Однако судебные издержки могут быть возложены на государственный орган или должностное лицо также в случае признания судом их действий (решений) законными, если поданная гражданином вышестоящему в порядке подчиненности органу, объединению, должностному лицу жалоба была оставлена без ответа либо ответ дан с нарушением срока, установленного ст. 4 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

Решение суда направляется государственному органу, общественной организации, должностному лицу, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления его в законную силу.

Часть 3 ст. 2398 ГПК устанавливает, что по делам об оспаривании актов государственных и иных органов акт либо его отдельная часть считаются недействующими с момента вступления в законную силу решения суда о признании акта либо его отдельной части незаконными.

Данное правило конкретизировано в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 и от 21 декабря 1993 г. № 10. Последствия признания акта противоречащим закону различаются в зависимости от вида оспоренного акта. Если не соответствующим федеральному закону признан закон субъекта РФ, в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. Если противоречащим закону признан иной правовой акт (не являющийся законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта - со дня вступления в силу (введения в действие) закона.

Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем суд должен указать в резолютивной части решения'.

1 Законодательство о законной силе судебного решения по данной категории дел нуждается в совершенствовании. Об этом подробнее см.: Гражданский процесс: Учебник. / Отв. ред. проф. В.В. Ярков. 3-е изд., перераб. и доп. М.: БЕК, 1999. С. 378-379.