4.2. Державна інформаційна політика та її правове забезпечення

Виходячи з попередньої ідеї, вважаємо, що буде корисним провести аналіз Постанови Верховної Ради України від 16 лютого 1999 р. “Про діяльність Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади щодо забезпечення свободи слова, задоволення інформаційних потреб суспільства і розвитку інформаційної сфери в Україні” [140]. Заслухавши інформацію Кабінету Міністрів України про стан справ в інформаційній сфері, Верховна Рада України відзначила, що Кабінет Міністрів України, інші органи виконавчої влади належною мірою не забезпечують реалізацію державної політики інформатизації, що спрямована на затвердження свободи слова, плюралізму і демократичних принципів інформаційної діяльності, інформаційного суверенітету та інформаційної безпеки України, зміцнення та розвитку її інформаційної інфраструктури. Підтвердженням цього, як вважає Верховна Рада України, є, наприклад, те, що більше року в силу відсутності підзаконних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України фактично не діє Закон України “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів”[141].

Було також відзначено, що Кабінет Міністрів України не забезпечив виконання Указу Президента України від 22 квітня 1998 р. “Про деякі заходи щодо захисту інтересів держави в інформаційній сфері” [129], зокрема, не вніс на розгляд Верховної Ради України передбачений цим Указом проект закону про здійснення контролю за станом безпеки в комп'ютерних мережах передачі даних України. У зв'язку з відсутністю даного контролю в цій сфері постійній загрозі піддаються автоматизовані банківські системи, викрадається службова інформація, в інформаційному просторі вільно почувають себе так звані “хакери”, поширюються комп'ютерні “віруси” і дезінформація. До цього причетні оператори комп'ютерних станцій, що зосереджені у державних закладах та установах, як це просліджується на прикладі функціонування в Україні комп'ютерної мережі “Fido Net”.

Верховна Рада України самокритично визнала також недостатність власних зусиль і наполегливості в справі законодавчого забезпечення інформаційної сфери, формування державної політики інформатизації, здійснення згідно зі ст.85 Конституції України парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади щодо реалізації цієї політики.

З цього приводу слід звернути увагу на деякі пункти даної постанови.

Утворити тимчасову спеціальну слідчу комісію Верховної Ради України щодо вивчення ситуації в інформаційній сфері України.

Прискорити розробку проектів державної інформаційної політики, законів про інформаційний суверенітет та інформаційну безпеку України, про використання радіочастотного ресурсу України, про національну таблицю радіочастот, концепцій роздержавлення ЗМІ, розвитку телерадіоінформаційного простору, новітніх систем телебачення і радіомовлення. Приступити до розробки проекту інформаційного кодексу України.

Кабінету Міністрів України всебічно вивчити зауваження, висновки, критичні міркування, оцінки і пропозиції з метою невідкладного усунення порушень законодавства, розробити і здійснити з цією метою комплекс відповідних заходів. Зокрема, з метою оперативного поширення в суспільстві правової інформації вивчити можливості і розробити заходи щодо розгортання в Україні комп'ютерної мережі з базами даних такої інформації.

Кабінету Міністрів України у певний строк переглянути порядок регулювання цін (тарифів), що застосовуються в інформаційній сфері, з метою забезпечення доступних для всіх соціальних верств населення тарифів на споживання інформаційної продукції [140].

На наш погляд, правова основа єдиного інформаційного простору покликана, зокрема, забезпечувати координацію дій органів влади в єдиному інформаційному просторі, без якої неможливо усунути недоліки законодавства, уникнути конфронтації і конфліктності під час використання інформаційного простору України різноманітними суб'єктами інформатизації. Вище (див. підрозділ 3.1) ми уже відзначали, що стратегічною метою реформи державного управління є формування влади демократичного типу, що орієнтована на суспільство як споживача її послуг. Мова в даному випадку йде про єдину владу (розділяється не сама влада, а механізм її здійснення), бо державна влада — явище цілісне. В Конституції України чітко виділені не конкретні гілки влади, а конкретні її суб'єкти (інституції) — державні органи та їх системи. Принцип поділу влади в найбільш широкому розумінні повинен врівноважуватися принципом єдності влади або взаємодії гілок влади. В сучасній державі інтегруючу функцію щодо гілок влади міг би краще всіх виконати глава держави – Президент [142];.

У зв'язку з цим слід зауважити, що не тільки варто формувати єдиний інформаційний простір цілісної держави, але і суб'єкти формування повинні бути єдиними у своїх діях, толерантні, позбавлені політичних амбіцій, які б керувались у своїй діяльності положеннями Основного Закону України, виконували б повноваження, що преписані їм Конституцією України. Для успішного реформування державного управління, зокрема в інформаційній сфері, на перший план повинні стати професіоналізм, компетентність, чіткий контроль за виконанням, законодавче встановлення персональної відповідальності перших керівників органів державної влади за прийняті рішення, узгодженість рішень органів державної влади в інформаційній сфері.

Вважається дуже важливим прийняття рішення Верховною Радою України щодо розробки проекту інформаційного кодексу України. Єдиний інформаційний простір України торкається всіх сфер діяльності в суспільстві, охоплює всі регіони та території країни. Тому норми права інформаційного законодавства присутні в більшості законодавчих актів України. Інформаційне законодавство, що включає нормативно-правові акти, які цілком присвячені питанням правового регулювання в інформаційній сфері, і окремі норми за даним предметом в інших нормативно-правових актах, є одночасно основним інструментом реалізації та однією з головних сфер формування державної інформаційної політики. На цей час уже прийнято і діє ряд базових “інформаційних” законів: “Про інформацію”[11], “Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації”[143], “Про державну таємницю”[95], “Про звернення громадян”[144], “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”[145], “Про телебачення і радіомовлення”[146], “Про інформаційні агентства”[108], “Про науково-технічну інформацію”[147], “Про захист інформації в автоматизованих системах”[148], “Про рекламу”[149], “Про авторське право та суміжні права”[150], “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів”[141], "Про Національну програму інформатизації"[92], "Про Концепцію Національної програми інформатизації" [94] тощо. Проте, останнім часом процес формування інформаційного законодавства, зокрема, за допомогою законів істотно сповільнився, хоча достатньо широке коло правових відносин в інформаційній сфері так і залишилося неурегульоване. Насамперед, це стосується права громадян на свободу одержання інформації, відповідальності за неподання і приховання інформації, за поширення недостовірної інформації і дифамації, порядку та умов використання інформації обмеженого доступу, включаючи персональні дані, комерційну, службову та інші види таємниць, проблем інформаційного забезпечення формування громадянського суспільства і діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, розвитку засобів масової інформації, масової комунікації і зв'язку в умовах ринкової економіки, регулювання ринку інформаційної продукції та послуг і т.ін.

Природно, така нормативно-правова база не дозволяє повноцінно розвивати інформаційні відносини, не може поки змінити реальну ситуацію. Сфера інформаційних технологій США для порівняння регламентується більш ніж 300(!) спеціальними законами і підзаконними актами. На наш погляд, розробка інформаційного законодавства повинна враховувати входження України до інформаційного суспільства і відповідну цьому етапу розвитку нову державну інформаційну політику — соціально-технологічну, в якій є місце проблемам інформаційних прав особистості, узгодженню інтересів людини — суспільства — держави. Так само було б доцільним поставити акцент на правовій інформатизації, припускаючи певну аналогію з правовою державою, де домінує принцип верховенства права (законності). Це питання ще потребує подальшої наукової розробки, тому актуальність цих досліджень не викликає ніякого сумніву.

У зв'язку з вищевикладеним вважаємо, шо розробка інформаційного законодавства України повинна здійснюватися за такими головними напрямками:

реалізація прав юридичних і фізичних осіб на інформацію;

правове формування інформаційних ресурсів в умовах рівності всіх форм власності і ринкової економіки;

забезпечення інформаційної безпеки держави, суспільства, громадянина;

захист інтелектуальної власності на вироблену інформацію;

захист прав громадян в умовах переходу до інформаційного суспільства;

правова інтеграція у світовий інформаційний простір;

відповідальність за правопорушення в сфері інформації, інформатизації та єдиного правового інформаційного простору.

Роботи в розглянутих напрямках потребують координації, без якої неможливо усунути невиправдане дублювання, виявити і ліквідувати прогалини в законодавстві, скоротити терміни створення актів, підвищити їх якість і ефективність включених до них правових норм, забезпечити доступ до законодавства громадянам, державним органам, громадським організаціям, комерційним корпораціям. Вирішити визначені проблеми можна тільки у разі здійснення систематизації інформаційного законодавства шляхом кодифікації. Відомо, що “кодифікація – це спосіб систематизації, що складається в значній переробці й узгодженні групи юридичних норм, що пов'язані загальним предметом правового регулювання. Результатом кодифікації є єдиний, зведений, юридично і логічно цілісний, узгоджений нормативний акт — кодекс. Кодифікаційний законодавчий акт (кодекс) об'єднує в суворо встановленому порядку норми права, що регулюють будь-яку галузь (сферу) суспільних відносин” [71, с.65]. Варто зауважити, що інформаційне законодавство належить до комплексного законодавства. Тут предметом регулювання є інформаційна сфера суспільних відносин, а не їх вид, що характерно для галузей права.

Безумовно, робота з кодификації інформаційного законодавства є складною і відповідальною. При цьому "має місце не тільки зовнішнє впорядкування нормативного матеріалу", що пов'язаний з інформаційною сферою суспільних відносин, "його розташування у визначеному порядку" (наприклад, правове регулювання загальних питань інформації; правове регулювання в сфері засобів масової інформації; питання авторського права; організаційно-правове, фінансово-економічне забезпечення інформації та соціального захисту журналістів; питання правової інформації [151]), “але і перегляд норм, які мають місце в законах та інших нормативних актах, скасування тих, що втратили актуальність, вироблення нових, усунення прогалин, розбіжностей та протиріч, їх узгодження” [71, с.65]. Як відзначає С.С. Алексєєв, “кодекси належать до більш високого рівня законодавства. Кожний кодекс — це як би самостійне, розвинуте, юридичне “господарство”, в якому повинно бути все, що необхідно для юридичного регулювання тієї або іншої групи відносин — і загальні принципи, і регулятивні інститути всіх головних різновидів цих відносин, і правоохоронні норми тощо. Причому весь цей нормативний матеріал приведено в єдину систему, розподілено за розділами і підрозділами та узгоджено” [152, с.101].

Варто зауважити, що можливі два види трактування інформаційного законодавства: широке та вузьке. Широке включає в поняття інформаційного законодавства акти законодавчих органів і підзаконні акти (акти органів управління та суду); вузьке — акти законодавчих органів (закони і постанови Верховної Ради України). Ми будемо розглядати систему інформаційного законодавства, виходячи із широкого трактування. Вважаємо за необхідне підкреслити, що “стосовно галузевих юридичних наук теорія права і держави виступає як загальнотеоретична, методологічна, базова наука. Її висновки, загальнотеоретичні положення є основою для вирішення спеціальних питань галузевих наук” [71, с.18]. Дійсно, у наших дослідженнях про правову основу державної інформаційної політики ми весь час спираємося на загальні поняття і принципи, що виробляє теорія держави і права. Дуже актуальною сьогодні є думка Платона про те, що з усіх наук найбільш удосконалює людину, що ними займається, наука про закони [153]. Звідси однією з найважливіших проблем на шляху створення інформаційного суспільства в Україні є формування і розвиток його правового фундаменту, основу якого складає спеціальне інформаційне законодавство. Це нова гілка українського законодавства, що розвивається (і є комплексним законодавством), яка покликана забезпечити регулювання відносин в інформаційній сфері під час створення, руху і споживання інформації в суспільстві та державі. Ряд країн (США, Німеччина, Франція та ін.) набагато раніше приступили до формування такого законодавства. Формування і розвиток українського інформаційного законодавства – це широкомасштабна діяльність, яка проникає так чи інакше у всі галузі права, охоплює правотворчість різноманітних владних органів держави і припускає участь у цьому процесі різних суб'єктів. У цьому зв'язку таку діяльність необхідно проводити за спеціальною державною програмою, в рамках здійснення певної інформаційно-правової політики.

Тому одним з першочергових завдань повинна стати розробка комплексної програми розвитку інформаційного законодавства, що визначає його склад та структуру, послідовність і тимчасовий графік розробки та прийняття спеціальних законодавчих актів та окремих правових норм, що регулюють весь комплекс інформаційних відносин. Пріоритети цієї програми повинні видозмінюватися в міру об'єктивних змін поточних пріоритетів в інформаційній політиці. Перспективним, актуальним і своєчасним завданням інформаційної політики і є завдання створення проекту інформаційного кодексу України, а в кінцевому рахунку — формування високої інформаційно-правової культури громадян.

Щоб подібна політика призвела до названого ефекту, важливо визнати і реально здійснювати в сучасній українській державі як самостійну і основну таку спеціальну внутрішню функцію, як інформаційну. Окремі дослідники виділяють її в рамках функції політичного управління. Однак, на сьогоднішній день, ми вважаємо, що це вже застаріло. Якщо Україна хоче стати інформаційним суспільством, держава повинна спеціально займатися цими проблемами на рівні основного напрямку діяльності, приділяючи їм відповідну увагу і докладаючи для їх вирішення значних зусиль. Інформація зараз – це наріжний камінь нашої державності, політичної влади, яка все більше буде отримувати риси інформаційної влади.

У сучасних демократичних суспільствах юридичний спосіб регуляції відносин між владою і засобами інформації втілюється, насамперед, у законодавчому встановленні і реальному забезпеченні права громадянина на інформацію.

Розглянемо докладніше деякі напрямки розвитку інформаційного законодавства України, враховуючи при цьому, що життя вносить свої корективи, і інформаційне законодавство повинно бути динамічним та конструктивним і не перетворюватися лише в добрі наміри.

Сьогодні найбільш гострою проблемою в Україні є відсутність у більшості громадян довіри до державної влади, впевненості в тому, що всі гілки і структури влади, всі її посадові особи працюють в інтересах суспільства, а не в інтересах самої влади або своїх особистих. Тому державна інформаційна політика повинна бути скерована, насамперед, на усунення “дефіциту довіри до влади”, який перешкоджає просуванню по шляху реформ. У цьому розумінні ключовою проблемою є створення відкритого інформаційного середовища, що включає в себе забезпечення інформаційної прозорості державної влади, необхідної для формування громадянського суспільства і досягнення взаємодії між суспільством та владою на принципах довіри, порозуміння і ділового партнерства. Для вирішення цього завдання необхідно реалізувати комплекс юридичних, організаційно-технологічних і економічних заходів. Розглянемо спочатку комплекс правових заходів.

Насамперед, необхідно так би мовити “запустити” механізм практичної реалізації конституційного права на свободу одержання інформації. Правовою основою такого механізму повинні стати законодавчо закріплені чіткі правила, умови та порядок одержання громадянами та інституціональними структурами суспільства інформації в органах державної влади і місцевого самоврядування, від інших державних і недержавних юридичних осіб, а також прямий доступ до державних і недержавних інформаційних ресурсів. У законодавстві про діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування повинно також бути закріплено обов’язки й відповідальність цих органів та їх посадових осіб за інформування громадян і всіх структур суспільства, за надання їм інформаційних послуг, за накопичення, зберігання і використання державних інформаційних послуг у сферах відповідальності цих органів. Це дозволить інформаційно “зміцнити” авторитет державної та місцевої влади, правопорядок і істотно обмежити можливості корупційних відносин у владних структурах.

При цьому тільки в рамках законодавства доступ до деяких видів інформації повинен бути обмеженим з метою захисту особистих прав і свобод громадян, інтересів економічних та інших структур суспільства, держави і національної безпеки. Особливо збалансований підхід потрібний під час роботи з персональними даними і шифрування інформації, тому що саме в цих сферах найбільш можливе виникнення загроз недоторканності особистого життя й обмеження прав на особисту, сімейну і комерційну таємницю як при надмірному втручанні держави, так і у разі несанкціонованої діяльності недержавних структур.

Не тільки система органів державної влади і місцевого самоврядування, але і саме суспільство є потужним джерелом та споживачем інформації. Але для того, щоб цей інформаційний потенціал міг бути ефективно використаний в інтересах розвитку кожної особистості, суспільства в цілому і держави, необхідно інституціональне структурування суспільства, що є важливим кроком на шляху до формування демократичного громадянського суспільства. Основою діяльності всіх політичних, громадських, професійних, корпоративних та інших структур суспільства є інформація. Тому подібні структури потенційно створюють значну кількість незалежних джерел інформації та депозитаріїв недержавних інформаційних ресурсів. Наявність багатьох структурованих і упорядкованих незалежних джерел інформації розширює для масового користувача можливості одержання достовірної інформації в зручній для нього формі, створюють умови для підвищення оперативності та достовірності інформаційного забезпечення прийняття управлінських рішень в органах влади, ефективності інформаційної підтримки привселюдної, політичної та громадської діяльності, а також формування і впливу громадської думки як справжньої “четвертої влади” в демократичному суспільстві.

Громадсько-політичне структурування суспільства — одне з першочергових завдань усіх гілок влади в Україні, суть якого полягає в якнайшвидшому створенні відповідної правової бази та забезпеченні на її основі сприятливих умов, включаючи можливу державну підтримку діяльності різноманітних політичних, громадських, професійних і корпоративних структур, а також здійснення контролю за суворим дотриманням цими організаціями Конституції України і чинного законодавства. На жаль, у сучасній в Україні політичній ситуації законодавство в сфері громадсько-політичного структурування суспільства є зоною активної сутички протиборчих політичних інтересів, що суттєво гальмує процес формування громадянського суспільства. Проте, рано чи пізно ця проблема повинна бути вирішена, а також забезпечена чітка правова регламентація діяльності громадсько-політичних структур суспільства.

Для усунення проблеми “дефіциту довіри до влади” державна інформаційна політика повинна бути спрямована не тільки на те, щоб органи влади забезпечували надання оптимальним для споживача чином інформації, що запитується, але і на стимулювання прямого діалогу влади з суспільством, ініціатором якого повинна виступати сама державна влада. Механізм взаємодії з суспільством, що широко та ефективно використовується у демократичних державах, — загальновизнаний і є невід'ємною частиною та найважливішою функцією державного управління. Цей механізм також потребує нормативного правового забезпечення, проте, в більшому ступені — організаційного. Ефективність цієї взаємодії, а також, узагалі, принципова можливість його реалізації цілком залежить від усвідомлення державною владою необхідності забезпечувати інформаційну прозорість своєї діяльності та активно проводити відкритий діалог із суспільством та його структурами.

Одна з базових основ відкритого громадянського суспільства — це практично реалізована свобода інформації. Сучасні інформаційно-комунікаційні технології, засоби і системи обчислювальної техніки і зв'язку, наприклад технологія Internet, та перспективи їх розвитку не тільки надають принципово нові, найширші можливості для вільного масового поширення інформації, масового інформаційного обміну та комунікацій, але і дозволяють говорити про інформаційну революцію, що відбувається у кінці XX ст., результатом якої стане новий тип демократичного суспільства — інформаційне суспільство (про правове регулювання в мережі Internet розмова піде трохи пізніше).

Проте, сьогодні навіть в економічно розвинених країнах доступність передових інформаційно-комунікаційних технологій для масового користувача, їх впровадження в повсякденне життя кожної людини залишаються серйозною проблемою, у першу чергу, економічною. Тому, як і раніше, величезну роль у забезпеченні свободи інформації, в масовому інформуванні грають традиційні засоби масової інформації — періодичні друковані видання, радіо і, особливо телебачення. Події, що відбуваються в останній час в Україні, показали, що ЗМІ, “інформаційні війни”, що провокуються ними, їх використання як “інформаційної зброї” у вузькокорпоративних інтересах у боротьбі за політичну та економічну владу оказують значний, далеко не позитивний вплив на хід реформ.

Українські ЗМI на законодавчому рівні одержали свободу слова, свободу від цензури, політичну і професійну незалежність від державної влади, проте не знайшли стійкої матеріальної бази для вільної самостійної діяльності, тобто в поточний момент відсутній правовий механізм забезпечення та реалізації прав і свобод ЗМI.

В умовах недостатньої розвиненості громадсько-політичних структур та відсутності певної державної політики в галузі масової інформації “незалежні” ЗМI, що уражені хворобою економічної несвободи, фактично змушені виражати не думку суспільства, а приватні або корпоративні інтереси у просторі мас-медіа своїх явних і неявних власників. При цьому не без їх участі впроваджується міф про те, що саме ЗМI є “четвертою владою”, якою у справжній демократичній державі повинна бути громадська думка, що сформована самим суспільством та його громадсько-політичними структурами, яка виражається через засоби масового інформування, які включають традиційні ЗМI.

В подібній реальній ситуації державній владі, яка дійсно прагне об'єктивно інформувати громадян і сприяти формуванню громадянського суспільства, необхідно забезпечити на нормативно-правовому рівні реалізацію прав і свобод ЗМI. Очевидно, що успіх цієї акції залежить від комплексу заходів, що застосовуються (нормативно-правових, організаційно-технологічних, економічних). На вирішення цих проблем, які істотно впливають на весь хід перетворень в Україні, і повинна бути спрямована в першу чергу інформаційна політика в сфері ЗМІ, зокрема, її правова база.