4.4. Механізми забезпечення конституційного права громадян на інформацію та механізми інформаційної безпеки

На нашу думку, необхідно докладніше зупинитися на розгляді питання щодо поліпшення забезпечення конституційного права громадян на інформацію. Це пов’язано з тим, що в сучасних демократичних суспільствах юридичний засіб регуляції відносин між владою, ЗМІ і громадянами втілюється, насамперед, у законодавчому встановленні і реальному забезпеченні права громадянина на інформацію.

Всяке монопольне володіння інформацією, що характерно, насамперед, для тоталітарних держав, “бумерангом б'є” і по самій державі, заводячи суспільство в економічну, політичну і правову безвихідь на основі, у тому числі, безвиході інформаційної. Адже ущербність, однобокість, зрізаність інформації, тобто довільне дозування прямого зв'язку, що, на перший погляд, вигідно для суб'єкта управління, зрештою, призводять до зрізаної, "дозованої" інформації, що надходить по каналах зворотного зв'язку. Це, природно, виводить найважливішу стадію управління — прийняття рішення — із нормального режиму. Досвід нашого суспільства дуже красномовно підтверджує це. Достатньо нагадати, що більшість нормативних актів, що стосуються прав і свобод громадян СРСР, у тому або іншому ступені до останнього часу носили закритий характер. В результаті цього людина була позбавлена можливості повною мірою використовувати свої конституційні й інші права і свободи, ускладнювалася боротьба зі свавіллям, створювалися перешкоди для оскарження неправомірних дій державних органів та посадових осіб. Подібний стан справ обмежував правовий статус особистості, ставив його в залежне положення від державного апарату, чиновництва, бюрократії. Проте, і сьогодні проблема реалізації права на інформацію значною мірою не вирішена позитивно.

Надання все більшій кількості відомств права засекречувати свої документи, створення спеціальних структур "із захисту інформації", жорсткість режиму доступу до архівних матеріалів — усе це укладається у певну систему. Тим самим порушується одне з найважливіших прав людини — право на інформацію. При цьому ігнорується істотний демократичний принцип — принцип відкритості та публічності влади. Для нас це має особливе значення, тому що давня традиція недовіри до влади може бути переборена тільки одним: загальнодоступністю інформації про роботу державного апарату у всій можливій повноті. Співвідношення статусів громадянина і держави повинні змінитися, владу необхідно перерозподілити між громадянським суспільством і його політичною організацією. Традиційний пріоритет посадових осіб перед громадянами в інформаційному забезпеченні повинний бути зруйнований. Держава з "хазяїна" повинна трансформуватися в "слугу" суспільства, стати більш відкритою для громадян і в інформаційній сфері, доступ до якої необхідно значно полегшити, зробив це на твердій правовій основі. От чому в теперішніх умовах життєво важливо покінчити з інформаційним дефіцитом за допомогою проголошення і діючого рівня забезпечення права громадян на інформацію, тому що в демократичному суспільстві таке право — норма.

Право громадян на інформацію — самостійне конституційне право, що дозволяє людині вільно шукати, одержувати, передавати, створювати і поширювати інформацію будь-яким законним засобом. У літературі висловлюються точки зору, у яких право громадян на інформацію — лише складова частина свободи слова і преси, або, навпаки, свобода інформації — умовне позначення цілої групи свобод і прав: свободи слова або свободи вираження думок; свободи преси та інших ЗМІ; права на одержання інформації, що має суспільне значення; свободи поширення інформації. Вважається, що право на інформацію не охоплюється цілком свободою слова і преси. Воно значно багатіше, змістовніше і має власну субстанцію, грає свою роль у задоволенні певних інтересів суб'єктів; тому зрізаність даного найважливішого права необгрунтовано.

Навряд чи виправданий і такий, надмірно широкий, підхід до змісту права на інформацію. Аргументом на користь таких висловлень є, безумовно, законодавча практика найвищого рівня — конституційна. Йдеться, наприклад, про ст. 34 Конституції України, де закріплені не тільки свобода думки, слова, але і право на інформацію. У Конституції України зовсім не випадково закріплені свобода думки і слова та право на інформацію в різних частинах, хоча й однієї статті. Тобто тим самим підкреслюється як їхній взаємозв'язок і взаємопроникнення, так і відома автономність, самостійність, "суверенність".

Зрозуміло, права громадянина на інформацію — дуже не просте суб'єктивне право, бо воно складається з ряду юридичних можливостей. Серед них можна виділити право на безперешкодне ознайомлення з нормативними актами. Частина 3 ст. 57 Конституції України спрямована саме на здійснення даної можливості: "Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права й обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними". Крім того, універсальне право громадянина на інформацію може містити в собі такі конкретні правомочності:

право знати про створення і функціонування всіх конкретних інформаційних систем, що будь-яким чином торкаються сфери особистого життя громадянина або інформації про нього, а також інформації про інші сфери життєдіяльності громадянина;

право давати згоду на збирання особистої інформації для соціально-економічних, культурних та інших соціальних цілей;

право доступу до такої інформації з метою її перевірки, одержання необхідних довідок;

право знати про використання цієї інформації у відповідних цілях і відповідними користувачами систем;

право на громадський код (позначення громадянина у відповідній інформаційній системі);

право на достовірну інформацію про стан навколишнього середовища;

право на достовірну фінансову інформацію й ряд іншіх прав.

Вперше на міжнародному рівні про право на інформацію було продекларовано в ст. 19 Загальної декларації прав людини[175], що в принципі відтворено і в ст. 34 Конституції України.

Найбільш повна інформація для громадянина потрібна з тієї ж причини, що і для законодавця і правозастосовника — для прийняття рішень, але, природно, на своєму рівні. Існують три основні стадії управлінського циклу: збирання та обробка інформації, оцінка її з позицій визначених норм і прийняття рішення, які характерні і для особистої саморегуляції як однієї з різновидів управління. Тому людина також прагне мати максимум цінної інформації для прийняття припустимого рішення, яке вигідне для нього. Реалізація такого прагнення — свідчення свободи громадянина.

Звідси конституційне закріплення даного права – це крок вперед у розширенні інформаційних можливостей, а значить і свободи особи, у розвитку нових інформаційних відносин між людиною і державою. Водночас, щоб воно стало "живим" і діючим правом, необхідні відповідні гарантії, що складаються з умов, які забезпечують безперешкодне здійснення цього права і створюють, по суті справи, механізм його реалізації. Зупинимося більш докладніше на політичних, законодавчих та організаційно-технічних заходах.

Політичні гарантії пов'язані з подальшим проведенням демократичних перетворень, що, безсумнівно, буде сприяти найбільш повній реалізації права на отримання інформації. У свою чергу, використання персональних комп'ютерів у політичній сфері все більш буде впливати на практику демократії, буде змінювати відносини між владою держави і громадянським суспільством. Інформатизація забезпечить широкий доступ до інформації і тим самим полегшить “функціонування” суспільства, привертаючи до участі в його управління будь-яку зацікавлену сторону, полегшить більш повне здійснення народовладдя.

Серед законодавчих гарантій необхідно виділити потребу в прийнятті спеціального Закону України "Про право на інформацію", де важливо закріпити основи інформаційної системи в країні, дати нормативну характеристику інформації та її видів, визначити права й обов'язки суб'єктів інформаційних відносин, юридичний режим роботи з інформацією. Подібні закони діють в США, Німеччині, Франції і в деяких інших державах. Ми живемо в країні, де ще багато відомостей сховані за сьома печатками. Однак в таких умовах неможливо створити нормальне громадянське суспільство.

У подібному законі необхідно розвити і конкретизувати ст. 32 Конституції України, де сказано, що "кожний громадянин має право знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах і організаціях з відомостями про себе, які не є державною або іншою захищеною законом таємницею". Обов'язки цих органів повинні бути дуже чітко і детально позначені з тим, щоб зводити до мінімуму можливості свавілля з боку чиновників.

Юридичною гарантією дотримання ст. 32 Конституції України могла б виступити окрема стаття Кримінального кодексу України, наприклад, із такою назвою "Відмова в наданні громадянину інформації". При цьому така норма могла б включати два діяння: 1) неправомірна відмова посадової особи в наданні громадянину документів і матеріалів, що безпосередньо торкаються прав і свобод громадян; 2) надання йому неповної або явно помилкової інформації. Обидва діяння стають злочином тільки у разі заподіяння правам і законним інтересам громадян шкоди, що повинна бути причинно пов'язана із згаданими діяннями. Тут же визначаються і відповідні санкції. На жаль, поки ще не прийнятий новий Кримінальний кодекс України, а в чинному Кодексі така стаття відсутня. Слід зазначити, що подібна норма уже введена в Кримінальний кодекс Російської Федерації.

Щоб уникнути усіляких упереджених тлумачень в майбутньому Законі "Про право на інформацію" також необхідно встановити і систему обмежень права громадян на інформацію. Адже цілком зрозуміло, що тут неминучі певні межі, рамки, що у загальному виді зафіксовані в ст. 34 Конституції України: "Здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя".

Проте, сама по собі фіксація обов'язків посадових осіб надавати інформацію громадянам і фіксація системи обмежень не будуть виконувати свою повноцінну роль без установлення юридичної відповідальності за їх порушення, за перешкоди в задоволенні інтересів громадян, за приховання або перекручування тих або інших повідомлень. Крім того, у Законі "Про право на інформацію" слід закріпити і систему правових обмежень, базуючись на принципі інформаційної відкритості. Цей принцип повинен виражатися:

у доступності для громадян інформації, що зображує суспільний інтерес або торкається особистих інтересів громадян;

у систематичному інформуванні громадян про передбачені або прийняті рішення;

у здійсненні громадянами контролю за діяльністю державних органів, організацій і підприємств, громадських об'єднань, посадових осіб і прийнятими рішеннями, що пов'язані з дотриманням, охороною і захистом прав і законних інтересів громадян.

Для упорядкування багатьох інформаційних відносин, що існують поки ще стихійно, для визначення оптимальної системи обмежень права людини на інформацію потрібен пакет нормативних актів. Деякі з них уже діють, наприклад, закони України "Про державну таємницю" [95], "Про інформацію" [11], "Про науково-технічну інформацію" [147], "Про захист інформації в автоматизованих системах" [148]. Інші закони ще слід розробляти. Йдеться, зокрема, про закони про військову таємницю, підприємницьку таємницю і т.ін. Варто підтримати і висловлену в літературі пропозицію щодо необхідності прийняття закону про охорону таємниці особистого життя, де одним із розділів може бути такий: "Захист прав і свобод людини в зв'язку з використанням засобів інформатики". Відповідно до зміста запропонованого закону громадянин має право визначати, яка інформація про нього персонального характеру може бути доступна для інших осіб і для кого саме. І хоча в ст. 23 Закону України "Про інформацію" мова йде про персональні дані громадян і встановлюється для приватної інформації певний правовий режим [11], здається, одною статтею не обійтися. Потрібний і спеціальний закон, у якому важливо грунтовно і детально регламентувати цю досить особисту сферу.

Відповідно до ст. 32 Конституції України право громадянина на інформацію так само, як і всяке право, можна захищати в суді, що є ще однією істотною законодавчо-юридичною гарантією. На це ж націлені ст. 10 ("Гарантії права на інформацію"), ст. 31 ("Доступ громадян до інформації про них"), ст. 45 ("Охорона права на інформацію"), ст. 47 ("Відповідальність за порушення законодавства про інформацію") Закону України "Про інформацію" [11]. Крім того, з метою забезпечення закріплених ст. 34 Конституції України інформаційних прав громадян, дотримання їх законних інтересів у цій галузі варто вивчити питання щодо можливості створення в складі Верховного Суду України або Вищого арбітражного суду України колегії з інформаційних спорів. Про це вже йшлося раніше, наприклад, згадувалось у Рекомендаціях учасників парламентських слухань "Свобода слова в Україні: стан, проблеми, перспективи" [171].

З огляду на тенденцію до інтеграції правової системи України з іншими правовими системами розвинутих країн, важливо створювати загальні механізми реалізації права людини на інформацію та його захисту. До них, зокрема, можна віднести і положення ст. 55 Конституції України, де встановлено, що "кожен має право після використання всіх національних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна".

Серед організаційно-технічних заходів потрібно виділити проблему комунікацій у нашій країні як головну, тому що, якщо немає демократичних структур в галузі комунікацій, то немає і гарантій для здійснення права на отримання і поширення інформації, а тому немає і демократії. Розвиваючи на основі нових інформаційних технологій відповідну інфраструктуру, можна перетворити проголошену в Конституції України ідею в реальність. На нашу думку, індивід, який озброєний комп'ютером і має вільний доступ до всіх відкритих баз даних і знань, за рівнем інформованості не тільки не поступається, але може перевершувати державних службовців. Наявність інтегрованих систем зв'язку відкриває, по суті, необмежені можливості для підприємницької ініціативи, контактів і взаємодій, що саме по собі становить об'єктивну соціально-економічну підставу реальної демократії. Особливо потужним чинником є механізми самоорганізації інформаційних систем і горизонтальних мереж.

Тому уже зараз створюються деякі передумови для цього. Наприклад, діють окремі регіональні банки даних, що призначені для інформаційного обслуговування населення, але поки, правда, в основному з побутових питань: розподілу житла, врахування автомобілів, працевлаштування і т.ін. Тим часом, давно вже необхідні банки даних про населення, що містять, насамперед, відомості, які не змінюються протягом усього життя людини, а можливо, і що постійно обновлюються. Користь тут очевидна: полегшити відповіді на запити, усунути дублювання, обмінюватися відомостями, передавати їх, економлячи сили і час. Можливість за допомогою персонального комп'ютеру одержувати конкретну інформацію в конкретній базі даних усуває багатьох посередників у такому процесі, найчастіше позбавляє подібних посередників бюрократичних навичок. І в цьому змісті інформатизацію можна розглядати як удар по бюрократизму, адже недоступність інформації для громадян під час реалізації їх прав — живильне середовище для всіляких бюрократичних дій. Нові інформаційні технології, демонтуючи монополізм державних структур на інформацію, роблять здійсненним на практиці принцип рівної доступності до неї всіх зацікавлених сторін.

Важливо активніше проводити і просвітню, виховну діяльність з пропаганди серед громадян знань про юридичні можливості в інформаційній сфері. Потребуються різноманітні коментарі спеціалізованих законів, довідники щодо реалізації права людини на інформацію, які роз'яснюють конкретні юридичні механізми дії даного права. Як приклад подібного довідника можна було б навести книгу "Ваше право на урядову інформацію", що у популярній формі відповідала б на такі запитання: яким чином громадяни України можуть здійснити своє право на доступ до інформації про дії уряду? У які інстанції звертатися? Як перебороти опір чиновників? Відповідаючи на ці запитання, довідник допоміг би повноцінно реалізувати право громадян на інформацію.

Право громадянина на інформацію – це свого роду гарантія, тому що встановлення і реальне втілення в життя даної юридичної можливості буде означати істотне досягнення в підвищенні правової захищеності особистості взагалі. Саме вільна циркуляція інформації в соціальних зв'язках дозволить громадянину не залежати так жорстко, як це було раніш, від державних структур, і поряд з економічною самостійністю (право власності) буде створювати більш повні гарантії його інтересів. Право на інформацію все більш перетворюється в специфічне "суперправо" тому, що тільки в рамках системи знань людина спроможна реалізовувати свої права. Знання допоможуть їм стати невід'ємними.

Дійсно, інформація грає першорядну роль у реалізації прав і свобод людини. Наприклад, право власності не може найчастіше цілком здійснитися в умовах невизначеності, відсутності необхідних знань. Так, під час проведення приватизації багато комерційних банків пропонували населенню свої акції, обіцяючи привабливі дивіденди. Але хто підкаже, наскільки виправданий ризик майбутнього акціонера? Практично у всіх країнах світу регулярно публікуються рейтинги банків. Вважаємо, що й в Україні є необхідність в такому роді інформації. Якщо взяти права споживача, то вони також не можуть перетворюватися в життя без достатніх і достовірних відомостей про якісні та неякісні товари, без реклами й антиреклами, без правдивої інформації в галузі порівняльного тестування однотипних товарів, сертифікації продукції і т.ін. Для цього Міжнародна конференція товариств споживачів організувала спеціальну інформаційну службу, де формується банк даних про якість продукції, її виробників і імпортерів тощо.

Генеральна Асамблея ООН 9 квітня 1985 р. прийняла Керівні принципи для захисту інтересів споживачів, на базі яких Міжнародна організація Спілок споживачів сформувала вісім основних прав споживачів, у тому числі і право на інформованість (право одержувати відомості, які необхідні для того, щоб робити обгрунтований вибір). Закон УРСР "Про захист прав споживачів" у ст. 18 зобов'язує продавця, виробника, виконавця своєчасно надавати споживачу необхідну достовірну інформацію про товар (роботу, послуги) у доступній, наочній формі, яка б забезпечувала можливість компетентного вибору [176].

Від своєчасної, повної і достовірної інформації залежить і реалізація права на сприятливе навколишнє середовище (ст. 50 Конституції України). Більш конкретно це закріплено в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" [177], де сказано, що громадяни мають право на отримання у встановленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишнього середовища та його вплив на здоров'я людей, а також на участь у проведенні громадської екологічної експертизи. Правовою гарантією цих прав є забезпечення їх правом на об'єднання в громадські природоохоронні формування й участь цих об'єднань у діяльності щодо охорони навколишнього середовища[177]. Кодекс України про адміністративні правопорушення (ст. 1885) передбачає адміністративну відповідальність у випадку ненадання посадовим особам органів, що здійснюють державний контроль в галузі охорони навколишнього середовища, необхідної інформації або надання неправдивої інформації [178]. Що ж стосується прав громадян у цьому питанні, то це не передбачено в чинному законодавстві.

Політичні права і свободи – це право безпосередньо брати участь в управлінні справами суспільства і держави, виборчі права, свобода думки, слова та інші, які теж залежать від інформації. Інформаційна відкритість, прозорість — це найважливіша компонента демократичного процесу, без якої від концепції народовладдя залишаться лише зовнішні ритуали, байдужі виборцю. Саме за допомогою повноцінного інформаційного середовища створюється основа для ефективних рішень, які прийняті на референдумі, у процесі якого громадяни самі формують право. Тут вони виступають у ролі правотворчого органу, що, природно, як і всякий інший подібний орган, повинен оперувати винятково достовірною інформацією. У разі її відсутності референдум як самий демократичний інструмент перетворюється в засіб маніпуляції громадською свідомістю.

Точно так само складається справа і з виборчими правами, що без належної системи інформування "винищуються" таким феноменом соціально-політичного життя як популізм. Таким чином, реально здійснене конституційне право на інформацію виконує важливі функції в життєдіяльності людини. До того ж в міру прямування нашого суспільства до більш стійких демократичних норм і інститутів його роль і ступінь впливу на реалізацію прав і свобод громадянина буде, безсумнівно, тільки зростати. Незаконно і необгрунтовано обмежувати таке право означає послабляти механізм забезпечення свободи особи в цілому. Розширювати його і робити більш надійним у реалізації — означає зміцнювати юридичне положення громадянина, підвищувати впевненість людини у власних силах, сприяти найбільш повному задоволенню його інтересів, у чому, власне, і полягає головна ціль прав і свобод.

Об'єктивна потреба побудови інформаційного суспільства в Україні як головної умови її політичного і соціально-економічного прямування вперед призвела до усвідомлення необхідності здійснення державної інформаційної політики. В контексті державної інформаційної політики мова повинна йти не тільки про права громадян, юридичних осіб і держави на вільне одержання, поширення і використання інформації, але і про необхідність захисту та раціональне використання державних інформаційних ресурсів, захист конфіденціальної інформації та інтелектуальної власності.

Одним з основних напрямків державної інформаційної політики повинно бути врахування вимог забезпечення інформаційної безпеки як однієї із складових системи забезпечення національної безпеки, а також інформаційної екології як необхідної умови усталеності суспільного розвитку. Для забезпечення інформаційної безпеки необхідно встановити зважений правовий режим з усіх видів інформації. В умовах демократії свобода інформації повинна бути нормою, проте, державні інтереси, а також інтереси суспільства й окремої особистості потребують захисту, вимагають від держави накладати певні обмеження на свободу інформації. В цьому зв'язку необхідно зрозуміти і сформулювати державні інтереси, чинники і погрози в інформаційній сфері, провести оцінку ефективності існуючої системи безпеки та намітити першочергові заходи щодо її удосконалювання. З урахуванням вищевикладеного стає очевидним, що в стратегічних інтересах безпеки держави і суспільства необхідно створення не тільки розвинутої інформаційної сфери, але і вирішення питань її захисту. Адже саме через інформаційну сферу в основному здійснюється погроза безпеки України в різноманітних сферах її діяльності.

Інформацію сьогодні без перебільшення можна віднести до одного з найважливіших ресурсів розвитку. Вона в сучасному світі активно впливає на всі сфери життєдіяльності не тільки окремих суспільств і держав, але і всього світового співсуспільства. Проте, у певних випадках інформація може використовуватися не тільки у корисних цілях, але і на шкоду інтересам особистості, суспільства і держави. Глобалізація процесів інформатизації призводить і до небажаних соціально-правових наслідків. У першу чергу це стосується проблеми ігнорування інформаційного порядку і правил обміну інформацією (державних кордонів, національного законодавства, правових інтересів особистості, держави і суспільства), широкомасштабне інформаційне піратство (ігнорування авторських прав і прав власників інформації), інформаційна інтервенція і т.ін. Тому завдання забезпечення безпеки інформаційного простору і його "коректного" використання визначається як пріоритетне і повинно вирішуватися превентивно стосовно інших завдань забезпечення національної безпеки країни. Результативність його рішення детермінує політичну, економічну, військову та інші складові національної безпеки України.

Одним з першочергових завдань щодо створення надійної системи забезпечення інформаційної безпеки і захисту інформаційної сфери є своєчасний розвиток законодавства. І в цьому зв'язку необхідно враховувати накопичений міжнародний досвід. У найбільш розвинутих країнах світу розробка правових заходів у боротьбі з комп'ютерною злочинністю і захисту інформаційного простору ведеться вже більш 20 років. З метою уніфікації національних законодавств Рада Міністрів Європейського Союзу в 1989 р. розробила список правопорушень у сфері комп'ютерної інформації, що рекомендований країнам — учасницям ЄС для створення кримінально-правової стратегії розробки законодавства. Так, у лютому 1996 р. на VII пленарному засіданні Міжпарламентської асамблеї держав — учасниць СНД був прийнятий "Модельний Кримінальний кодекс". Він має рекомендаційний характер для країн, що входять до СНД. Велика робота проводиться й в Україні. Вченим необхідно досліджувати наявний зарубіжний досвід, адаптувати його до нашої дійсності і рекомендувати законодавчим органам використовувати під час розробки кримінального законодавства.

На нашу думку, слід в новий Кримінальний кодекс України включити главу, яка б передбачала відповідальність за злочини в сфері комп'ютерної інформації. Крім того, варто провести комплекс практичних заходів щодо удосконалювання регулювання суспільних відносин із приводу безпечного використання інформаційних ресурсів. Він має містити у собі не тільки питання формування, але й удосконалювання нормативно-правового забезпечення захисту інформаційного простору. У цьому напрямку діють закони України "Про державну таємницю" [95], "Про інформацію" [11], "Про захист інформації в автоматизованих системах" [148], "Про Національну програму інформатизації" [92]. Водночас аналіз проблеми показує, що стан безпеки в інформаційній сфері в нашій країні поки навряд чи здатний задовольняти життєво важливі потреби й інтереси особистості, суспільства і держави. Сучасні умови політичного і соціально-економічного розвитку країни викликають протиріччя між потребами суспільства в розширенні вільного обміну інформацією і необхідністю зберігання окремих обмежень на її поширення. Відставання українського законодавства в числі інших організаційно-правових і матеріальних проблем забезпечення інформаційної безпеки призводить до "дикості інформаційного ринку", що робить деструктивний вплив на суспільство. Таким чином, ми стоїмо перед необхідністю удосконалювання системи забезпечення безпеки, у тому числі в інформаційній сфері.

Розглянемо один з аспектів інформаційної безпеки. Однак перш за все виникає таке питання. Як зробити нормотворення "безпечним", тобто звести до мінімуму ті негативні наслідки, що маємо сьогодні в правозастосуванні? "Безпека" нормотворення (на прикладі законотворення), із точки зору захисту інтересів особистості, держави і суспільства, а також можливість їх повної реалізації може припускати:

-єдині правила "безпечної" діяльності суб'єктів законодавчої ініціативи;

-"безпеку" правової інформації;

-безпеку інформаційних систем, що використовуються у нормотворчій і правозастосовній діяльності.

Зупинимося на першому з напрямків, тобто на "безпечній технології" забезпечення законотворчого процесу. У цьому напрямку в Україні вже зроблені перші кроки, причому достатньо успішні. Спільними зусиллями спеціалістів НАН, Академії правових наук, Секретаріату Верховної Ради України у 1990 р., була створена і успішно розвивається оригінальна, комплексна, багатофункціональна комп’ютерізована система інформаційно-аналітичного забезпечення законотворчої, нормотворчої, правозастосовної та правоосвітньої діяльності [179]. Необхідність створення такої системи обумовлена, зокрема, актуальністю підвищення якісного рівня і скорочення технологічного циклу законотворчого процесу, моделювання, аналізу, експертизи, обгрунтування з наступним прийняттям у парламенті відповідних нормативних актів. На теперішній час ця система інтегрує понад 20 автоматизованих комплексів обробки даних, що супроводжують замкнутий технологічний цикл забезпечення законотворчого процесу. Вважаємо важливим відзначити деякі з функціональних і забезпечуючих підсистем , що розроблені та впроваджені для підтримки законотворчої і правозастосовної діяльності.

Підсистема "Законопроект" обслуговує технологічний процес розробки законодавчих актів від часу реєстрації початкового варіанту, вивчення проблеми, що потребує правового регулювання, збирання пропозицій, необхідної інформації з різних джерел, формування законопроектів до кінцевого юридичного оформлення [179]. Ця підсистема дає можливість залучати до творчого процесу відповідних фахівців і зацікавлених осіб, які бажають чи функціонально зобов'язані працювати з документами. У цьому зв'язку хотілося б підкреслити, що підвищення ефективності законодавчої роботи Верховної Ради України потребує свого відповідного підкріплення глибокими, системними та неупередженими науковими дослідженнями й аналітичними розробками.

Функцію безпосереднього забезпечення Верховної Ради України, її постійних комітетів та окремих народних депутатів України науково-дослідницькими та інформаційно-аналітичними матеріалами з питань економічної, соціальної, гуманітарної, галузевої та регіональної політики здійснює Науково-аналітичне управління Секретаріату Верховної Ради України.

Фахівці Управління зосередили свою роботу на трьох базових напрямах діяльності:

вирішення завдань систематичного й об'єктивного інформування депутатського корпусу стосовно реальних тенденцій, що мають місце у соціально-економічній сфері, шляхом постійного аналітичного моніторингу динаміки відповідних макропоказників, які характеризують розвиток української держави;

виконання прогнозно-аналітичних оцінок можливих наслідків реалізації внесених законопроектів, що визначали ключові питання соціально-економічної політики;

здійснення науково-аналітичного забезпечення щодо вирішення питань, які пов'язані з виконанням перспективної законотворчої роботи у Верховній Раді України шляхом комплексних досліджень і прогнозування розвитку тих економічних та соціальних процесів, що вимагатимуть у подальшому свого нагального правового вирішення або шляхом розробки та прийняття нових законів, або внесення відповідних змін до чинного законодавства України [180].

Всі науково-аналітичні роботи направляються до відділу інформаційно-бібліотечного забезпечення та Парламентської бібліотеки, де на цей час постійно поповнюється цільова підбірка "Парламентські аналітики — законодавчому процесу". Як відзначає Е.А. Афонін, одним із кроків у напряму пошуку нових підходів продуманої політики документально-інформаційного (бібліотечного) забезпечення стало утворення 18 жовтня 1996 р. в структурі Секретаріату Верховної Ради України двох самостійних підрозділів: Науково-аналітичного управління і Відділу інформаційно-бібліотечного забезпечення (функціонально-парламентської бібліотеки) [181, с. 30-32]. Важливість цього документального фонду очевидна, оскільки він безпосередньо використовується депутатським корпусом і апаратом під час підготовки й обговорення законопроектів в комітетах і на сесійному засіданні Верховної Ради України. Дедалі суттєвіше зростає попит на соціальну інформацію, що стає не менше важливим джерелом оптимізації парламентської діяльності, чим документи універсального змісту — енциклопедичні словники, різноманітна довідкова література, статистична інформація тощо. "Зростання читацького інтересу до соціальної інформації пояснюється зростанням потреби законодавців у систематизованому знанні аспектів соціальної сфери, що підлягають правовому регулюванню, а також у знанні соціальних наслідків дії прийнятих законів" [181, с. 30].

Е.А. Афонін відзначає також, що в умовах недостатнього знання іноземних мов парламентаріям важливим став доробок Відділу по складанню спеціальної паперової й електронної колекцій актуальних нормативно-правових актів країн світу і аналітико-правових документів про діяльність парламентів світу. З кінця 1997 р. дедалі активніше використовуються можливості кореспондентської мережі Європейського центру парламентських досліджень і документації (ECPRD), а також мережі бібліотек-членів Міжнародної федерації бібліотечних асоціацій (IFLA). "Генеральним напрямом свого розвитку Відділ бачить в переході до повноцінної сучасної електронної Парламентської бібліотеки. Системоутворюючим початком у цій роботі може стати реалізація проекту ЭЛІБР — створення Електронного інформаційно-бібліотечного ресурсу для органів влади і управління центрального і регіонального рівнів. ЭЛІБР -це складова Національної програми інформатизації України, прийнятої Верховної Радою України в лютому 1998 року" [181, с. 32].

Вважаємо за необхідне торкнутися питання щодо значення і функцій Юридичного управління Секретаріату Верховної Ради України. Положення про Юридичне управління Секретаріату Верховної Ради України було затверджено 25 грудня 1997 р. Основні функції Юридичного управління:

участь у розробці законопроектів з найбільш важливих питань державного ладу, статусу органів законодавчої, виконавчої і судової влади, органів місцевого самоврядування;

консультування комітетів Верховної Ради України на всіх етапах підготовки проектів законодавчих та інших актів, що приймаються Верховної Радою України;

підготовка експертних висновків на законопроекти, що подаються на розгляд Верховної Ради України в другому та третьому читаннях;

проведення юридичної експертизи прийнятих законодавчих актів та візування їх перед поданням на підпис Голові Верховної Ради України;

розробка рекомендацій щодо уніфікації ведення юридичної техніки, мови і стилю законопроектів;

здійснення взаємодії між юридичними службами Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

сприяння підвищенню правових знань народних депутатів України та працівників апарату Верховної Ради України [182].

"Юридичне управління послідовно відстоює свою точку зору щодо принципових положень окремих законопроектів, які не були враховані в ході розгляду і прийняття закону" [182, с. 22]. Що стосується зауважень, то вони носять конструктивний характер і містять, як правило, запропоновану редакцію окремих статей законопроектів. Так, лише впродовж II кварталу 1999 р. Верховною Радою України було прийнято 71 закон та 137 постанов, які відповідно до Регламенту Верховної Ради України практично всі були опрацьовані в Юридичному управлінні [182].

Сприянню становлення національної правової системи служить також Науково-експертне управління Секретаріату Верховної Ради України. Головним завданням Управління є здійснення науково-правової експертизи законопроектів, що подаються на перше читання, на предмет правильності концептуального вирішення проекту, правової, економічної, соціальної, екологічної доцільності прийняття закону; повноти та комплексності правового регулювання; відповідності Конституції України та міжнародним зобов’язанням України; правильності визначення місця законопроекту в правовій системі України; можливостей досягнення очікуваних результатів та попередження негативних наслідків; простоти, чіткості й ефективності правового регулювання та механізму застосування правових норм тощо [183].

"В експертних висновках, крім загальних оцінок законопроектів, як правило, містяться конкретні пропозиції щодо їх поліпшення як в концептуальному плані, так і в розв’язаннях конкретних питань, певної проблеми. На практиці у більшості випадків зауваження і пропозиції враховуються комітетами та суб'єктами права законодавчої ініціативи при доопрацюванні законопроектів" [183, с.23].

Останнім часом відділом гуманітарних проблем та захисту прав людини Науково-експертного управління було розглянуто ряд проектів законів та постанов, у тому числі, пов'язаних із діяльністю ЗМІ, зокрема телебачення і радіомовлення, питань релігії, культури, свободи слова. Проте, вважаємо, що треба активізувати дії як законодавців, так співробітників цього відділу в напряму розробки законопроектів, що забезпечують свободу слова та інші права людини.

Керівник Науково-експертного управління Секретаріату Верховної Ради України А.Р. Мацюк вважає, що про ставлення виконавчої влади до виконання своїх повноважень у сфері боротьби із злочинністю свідчать, наприклад, непоодинокі факти тривалого ігнорування вимог законів України, відповідно до яких Кабінету Міністрів України, міністерствам і відомствам доручалося підготувати і прийняти ті чи інші нормативно-правові акти або внести на розгляд Верховної Ради України відповідні законопроекти [183].

Таким чином, на сьогодні найбільш актуальним в діяльності Верховної Ради України щодо боротьбі із злочинністю є:

прийняття найбільш актуальних законів, що визначають повноваження і правовий статус правоохоронних органів, підстави юридичної відповідальності, регулюють правоохоронну діяльність. З цією метою доцільним виглядає створення на базі Інституту законодавства Верховної Ради України постійно діючих робочих груп із числа провідних вчених-криміналістів, відомих своїми працями та участю в законодавчій діяльності, для розробки на контрактній основі відповідних законопроектів;

ефективний, із використанням всіх можливих форм, парламентський контроль за виконанням Кабінетом Міністрів України, міністерствами і відомствами, Верховним Судом України, Прокуратурою України вказаних програм; ініціалізація притягнення до відповідальності осіб, на яких було покладене виконання конкретних пунктів вказаних програм [183].

Відділ проблем організації діяльності правоохоронних органів та боротьби із злочинністю Науково-експертного управління Секретаріату Верховної Ради України постійно взаємодіє з комітетами Верховної Ради України з питань правової реформи і законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з організованою злочинністю і корупцією (у лютому 2000 р. цей комітет розділився на два комітети).

У 1994 р. в апараті парламенту як самостійний структурний підрозділ було засновано Інститут законодавства Верховної Ради України. Це було продиктовано реальною життєвою необхідністю. Беручи до уваги, що вдосконалення правової системи — це процес, а не захід, варто визнати, що "у державі має існувати установа, покликана, акумулюючи досвід дослідження трансформаційних процесів в суспільстві, накопичуючи інформацію про сучасний стан правової системи, не лише передбачати тенденції її розвитку (враховуючи, звичайно, й міжнародний досвід), а аргументовано визначати кожний наступний крок у реформаторській діяльності, одночасно вживаючи всіх можливих заходів щодо того, щоб необхідність і мета його здійснення була відома і зрозуміла і тим, хто має здійснювати цей крок, і тим, задля кого він здійснюється" [184, с. 39].

У зв’язку з проголошенням Конституцією України положення про те, що головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, перед українським суспільством загалом і кожним його членом зокрема постала не декларативна, а продиктована реальними умовами життя необхідність знати свої гарантовані державою права й обов'язки. Це означає перш за все знання законів, вміння ними користуватися й орієнтуватися у велетенському масиві нормативно-правових актів, що складають сьогодні національну систему законодавства. У своїй роботі Інститут законодавства обов'язково передбачає, як і раніш, здійснювати просвітницьку роботу, спрямовану на підвищення правової культури населення, рівня правової інформованості суспільства.

У роботі Інституту законодавства Верховної Ради України пріоритетним напрямком роботи є співпраця з комітетами та постійними комісіями парламенту, народними депутатами. "Формальною основою цієї діяльності є розпорядження про закріплення наукових відділів Інституту за парламентськими комітетами" [184, с. 40]. Формами такого співробітництва є здійснення науково-експертної роботи щодо проектів законів та інших нормативно-правових актів, надання консультативно-методичної допомоги з питань правового характеру. Слід зазначити, що і пропозиції комітетів знаходять в Інституті розуміння, уважне ставлення і враховуються у планових заходах Інституту законодавства.

Одне з провідних місць у системі підрозділів Секретаріату Верховної Ради України займає Управління організаційної роботи з комітетами. Ця структура координує зусилля секретаріатів комітетів, секретаріатів депутатських фракцій, груп, що спрямовані на забезпечення підготовки законопроектів, їх своєчасного проходження і розгляду у Верховній Раді України [185]. З початку роботи Верховної Ради України XIV скликання Управлінням було зареєстровано (на 20 жовтня 1999 р.) понад 3000 проектів законодавчих актів України, у тому числі 1650 проектів законів. Значна робота була проведена Управлінням по створенню системи перспективного (на рік), поточного (на сесію) і оперативного (на місяць, тиждень, день) планування законотворчої роботи у Верховній Раді. Створена й успішно діє комп'ютерна база даних для підготовки проекту порядку денного, організації контролю за проходженням законопроектів у Верховній Раді в рамках комітетів та суб'єктів права законодавчої ініціативи. Управління організаційної роботи надає значну методичну і практичну допомогу комітетам і їх секретаріатам у підготовці планів їх роботи та здійсненні передбачених ними заходів. Так, за ініціативою Управління в практику роботи впроваджено складання щотижневих графіків засідань комітетів.

Відповідно до Положення у Верховній Раді України щомісяця проводяться дні Уряду. Вся робота щодо організації їх проведення, забезпечення інформаційними матеріалами покладена також на Управління. Важливим завданням, покладеним на Управління, є також організація навчання і стажування народних депутатів України. Управління послідовно працює і в напрямку забезпечення все більш грунтовного опрацювання законопроектів і в комітетах, підвищення рівня професіоналізму серед народних депутатів Верховної Ради України. Вирішенню цих завдань допомагає систематичне ознайомлення із світовим парламентським досвідом, в чому дійову допомогу надає Програма сприяння парламентові України, інші міжнародні інституції, зокрема, через свої інформаційно-методичні видання. Повертаючись до функціональної інформаційної підсистеми "Законопроект", слід зазначити, що завдяки застосуванню такої комп’ютерізованої технології кожна пропозиція, проект закону або інший документ проходять наукову експертизу й одержують позитивну (негативну) оцінку шляхом голосування народними депутатами.

"Рада" – це підсистема, що забезпечує процес голосування, супроводження пленарних засідань Верховної Ради України, накопичення інформації про роботу народних депутатів під час обговорення законопроектів на сесії та під час проведення аналізу діяльності парламенту в цілому й окремих фракцій, а також стенографування [179].

Система "Контроль проходження законопроектів у Верховній Раді України" призначена для автоматизації безперервного відстеження за проходженням законопроектів у Верховній Раді України відповідно до Регламенту та порядку денному [179].

Автоматизоване робоче місце (АРМ) "Законотворець" призначено для народних депутатів України, їх помічників та апарату комітетів Верховної Ради України. Користувачеві надається можливість переглянути на екрані ПЕОМ та надрукувати порівняльну таблицю і таблицю зауважень до всього тексту законопроекту або окремих його частин, остаточну редакцію, таблиці співвідношень у двох варіантах (для двох або кількох законопроектів) [179].

Функціонування інформаційної системи GLIN у Верховній Раді України розглядається як найважливіша складова частина інформаційно-аналітичного забезпечення законодавчої та правозастосовної міжнародної діяльності парламенту України [179].

Керівник Центру комп’ютерізованих інформаційних систем Секретаріату Верховної Ради України М.Я. Швець вважає, що основними результатами впровадження комп‘ютерізованої інформаційно-аналітичної системи законотворчої і правозастосовної діяльності є:

підвищення рівня обгрунтованості управлінських рішень за рахунок можливості широкого використання різноманітних джерел альтернативної аналітичної інформації, вчасної обробки даних, достатнього інформаційного забезпечення нормотворчої діяльності, застосування сучасних наукових методів та засобів обробки інформації, що сприяє також зменшенню впливу суб'єктивних чинників;

підвищення продуктивності праці в нормотворчій та правозастосовній діяльності за рахунок можливості швидкого пошуку та порівняльного аналізу даних у великих масивах інформації;

скорочення технологічного циклу проходження законопроектів, уникнення паралелізму в законопроектних роботах та багатоаспектному використанні накопичених даних;

можливість моделювання та прогнозування наслідків введення нових законів та підзаконних актів ще до їх прийняття;

значна економія матеріальних і трудових ресурсів під час розробки законопроектів та інших нормативних актів [179].

Аналіз першого напрямку "безпеки" нормотворення — безпечна технологія забезпечення законотворчого процесу — дозволяє зробити певні висновки. Для забезпечення розвитку цього напрямку здійснена інституціоналізація парламенту й апарату Верховної Ради України. Кожна із згаданих вище структур має свої завдання і виконує властиві їй функції, тобто має певну автономність. Проте, розробка і прийняття законів — це не статика, а динаміка — законодавчий процес, що припускає тісний взаємозв'язок і обмін інформацією по каналах прямого та зворотного зв'язку між кожною із функціональних підсистем Верховної Ради України. Досягти ефективності і "безпеки" нормотворення можливо лише у разі одночасного вдосконалення кожної із структур з обов'язковим врахуванням вимоги ефективності зворотного зв'язку.

Вважаємо, що для посилення "безпеки" законотворчого процесу варто рухатися в напрямку прозорості законодавчого процесу. У демократичних країнах слухання в комітетах є однією з основних ділянок у законодавчому процесі, де зацікавлені групи можуть бути учасниками законодавчого процесу. Результати опитувань народних депутатів України, що проводились у рамках Програми сприяння парламенту України, свідчать про те, що, крім зростання індивідуальної відповідальності за надання інформації громадянам, респонденти вказали, що вони рішуче підтримують практику слухань у комітетах. Результати опитування підтвердили, що комітети дійсно є основним місцем законодавчої діяльності. Майже 70% респондентів зазначили, що основні обговорення відбуваються в комітетах, у той час як лише 12% зазначили, що у фракціях і тільки 11% — на пленарних засіданнях [186].

Відповідно до результатів опитування народні депутати вважають, що комітети можуть виконувати численні функції в рамках роботи Верховної Ради України. По-перше, переважна більшість вважає, що комітети повинні аналізувати проекти законів і визначати їх можливі позитивні і негативні наслідки для подальшого винесення їх на пленарне засідання. Це означає, що здатність комітетів і особливо апарату комітетів проводити аналітичні дослідження потребують подальшого посилення. Такі функції, як здійснення контролю, розробка законопроектів і надання депутатам можливості зробити свій внесок у законодавство, також посідають основне місце.

Аналіз опитувань народних депутатів України дає можливість зробити припущення, що серед них розвиваються дві основні тенденції. Одна група схильна виділити законотворення як свою найважливішу функцію і вважає важливим розбудову Верховної Ради як постійної институції. В той же час, інша група більш зорієнтована на представництво інтересів виборців. Проте, на наш погляд, народний депутат України повинний віддавати перевагу комплексній функції — збалансованості двох перерахованих функцій.

Вважаємо, що поряд із збільшенням членів апарату Верховної Ради України для якісного виконання призначеної їм роботи, необхідно придбання ними додаткових професійних навичок для належного забезпечення законодавчого розвитку. Як приклад розглянемо Науково-аналітичне управління Секретаріату Верховної Ради України. Його діяльність є типовою для дослідницьких служб парламентів, але явно обмеженою за проблематикою й особливо кадровими можливостями (20 службовців проти 6000 службовців дослідницької служби Конгресу США [187]). Як додаткову навичку службовців апарату Верховної Ради України варто виділити найважливішу — здатність аналізувати позитивні і негативні наслідки запропонованих проектів законів. Це чітко вказує на потребу в підготовці кадрів у галузі аналітичних досліджень і подання даних. Також важливими додатковими навичками є знання методики складання законопроектів і досвід у конкретній предметній сфері законодавства.

З огляду на думки депутатів і практику законотворчої діяльності, регламент є ефективним у разі забезпечення організації законодавчого процесу, проте, це далеко не так, коли йдеться про забезпечення окремим депутатам і фракціям рівних можливостей. Цей недолік у значній мірі впливає на "безпеку", а також вимагає розробку і затвердження єдиних правил "безпечної" діяльності суб'єктів законодавчої ініціативи.

Одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної Ради України, є її Регламент, який найближчим часом повинен отримати нову якість: із внутрішнього документу Верховної Ради України перетворитися на закон: "Порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України і законом про регламент Верховної Ради України" (ст. 82 Конституції України). Це дуже серйозна вимога, тому до створення цього Закону варто підійти дуже відповідально і фундаментально.

Безумовно, це далеко не повний аналіз першого напрямку "безпечного" нормотворення. Проте, уже зараз очевидна необхідність врахування цього чинника в розвитку законодавчої практики, а також забезпеченні інформаційної безпеки шляхом здійснення організаційно-правових заходів.

Не менш важливим і перспективним напрямком забезпечення "безпеки" нормотворення є "безпека" правової інформації. В основі "безпеки" правової інформації є свобода інформації (про яку вже йшлося на початку цього підрозділу) і заборонний принцип права (все, що не заборонено законом, — дозволено). Це закріплено в основних міжнародних правових документах, Конституції України й у ряді законів. Вважаємо, що на ці дві складові "безпеки" правової інформації варто подивитися із системної точки зору, з огляду на їх тісний взаємовплив і взаємозв'язок.

Як записано в ст. 3 Загальної декларації прав людини, кожна людина має право на свободу; у ст. 19 визначено "право на свободу переконань і на вільне вираження їх; це право включає свободу безперешкодно притримуватися своїх переконань і свободу шукати, одержувати і поширювати інформацію та ідеї будь-якими засобами і незалежно від державних кордонів"; у ст. 18 проголошено право на свободу думки [175].

Пізніше ці права і свободи знайшли відбиток:

у ст. 10 Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини, де додатково було зазначено, що свободи одержання і поширення інформації реалізуються без втручання державних органів [188];

у ст. 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, де уточнюється, що ці свободи відносяться до всякого роду інформації, ідей і засобів їх поширення [189].

Вище вже відзначалося, що в Конституції України ці права і свободи закріплені таким чином:

свобода думки і слова (ст. 34 : "… кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або іншим способом — на свій вибір");

свобода особистого і сімейного життя (ст. 32 : "… не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденціальної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини");

таємниця листування, телефонних переговорів, телеграфної й іншої кореспонденції (ст. 31 : "… винятки можуть бути встановлені лише судом у випадках, передбачених законом, з метою запобігти злочинові чи з'ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо");

право громадянина знайомитися в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, установах та організаціях із відомостями про себе (ст. 32: це відноситься до відомостей, що "не є державною або іншою захищеною законом таємницею");

право громадянина направляти індивідуальні або колективні письмові звернення або особисто звертатися в органи державної влади, органи місцевого самоврядування та до посадових і службових осіб цих органів (ст. 40);

право кожного громадянина на сприятливе навколишнє середовище, достовірну інформацію про її стан (ст. 50: "… така інформація ніким не може бути засекречена");

право кожного на свободу творчості і право доступу до культурних цінностей (ст. 54: результати інтелектуальної, творчої діяльності громадянина "ніхто не може використовувати або поширювати їх без його згоди, за винятками, встановленими законом");

право кожного громадянина на одержання кваліфікованої правової допомоги (ст.59: "… у випадках, передбачених законом, ця допомога надається безоплатно").

З метою реалізації цих прав і свобод Конституція України встановлює гарантії, обов'язки, механізми захисту, відповідальності. До основних гарантій відносяться визнання прав і свобод громадянина невідчужуваними і рівними (ст.ст. 21, 22: "… конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані") , що безпосередньо діють (ст. 8: "… норми Конституції України є нормами прямої дії") відповідно до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, і що захищаються судом (ст. 55). У ст. 3 Конституції України закріплюється головний обов'язок держави — "утвердження і забезпечення прав і свобод людини". Ще на початку цього підрозділу мова йшла про політичні, законодавчі й організаційно-технічні гарантії дотримання права на інформацію. Механізми захисту передбачають поряд із державним захистом право кожного на самозахист "будь-якими не забороненими законом засобами", судовий, міжнародно-правовий захист (ст. 55 Конституції України).

Крім того, в Конституції України встановлюються механізми "безпечного" нормотворення:

у ст. 3 передбачено, що "права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави";

у ст. 8 відзначається, що "Конституція України має вищу юридичну силу" і "закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй";

у ст. 22 вказується, що "при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод";

у ст. 57 відзначається, що "закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення в порядку, встановленому законом", а також "закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення в порядку, встановленому законом, є нечинними".

Цьому ж питанню присвячені укази Президента України від 10 червня 1997 р. "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності" [168] і від 13 грудня 1996 р. "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" [169].

Аналіз перерахованих вище статей Конституції України про свободу інформації дозволяють зробити висновок, що вони істотно пов'язані з обмеженнями прав і свобод. Вважаємо за доцільнє розглянути чинне міжнародне і національне законодавство, ставлячи акцент на обмеження прав і свобод. У п. 2 ст.29 Загальної декларації прав людини встановлено, що "при здійсненні своїх прав і свобод кожна людина повинна підлягати тільки таким обмеженням, які встановлені законом винятково з метою забезпечення належного визнання і поваги прав і свобод інших і задоволення справедливих вимог моралі, громадського порядку і загального добробуту в демократичному суспільстві"[175]. У ст. 12 перераховуються права і свободи інших осіб: особисте і сімейне життя, недоторканність житла, таємниця кореспонденції, честь і репутація.

Якщо в Загальній декларації встановлюються підстави для обмежень тільки в інтересах інших громадян і суспільства в цілому, то Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини, підтверджуючи обмеження прав тільки за законом, розширила й уточнила в п.2 ст.10 перелік засад для такого роду обмежень: "в інтересах державної безпеки, територіальної цілісності або громадського спокою, із метою запобігання безладдю і злочинам, для охорони здоров'я і моральності, захисту репутації або прав інших осіб, запобігання розголошенню інформації, що отримана конфіденціально, або забезпечення авторитету і неупередженості правосуддя" [188]. У той же час у ст.8 встановлюється, що право людини на повагу його особистого і сімейного життя, недоторканності його житла і таємниці кореспонденції може бути, у свою чергу, обмежено тією ж підставою, а також в інтересах економічного добробуту країни, із метою запобігання злочинам, у випадках передбачених законом [188].

У п. 3 ст. 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права підстави для обмежень розділені на дві групи: для поваги прав і репутації інших осіб; для охорони державної безпеки, громадського порядку, здоров'я і моральності населення. Поряд із цим, у ст. 20 встановлюється прямий перелік обмежень: всяка пропаганда війни, всякий виступ на користь національної, расової або релігійної ненависті, що являє собою підбурювання до дискримінації, ворожнечі або насильству, повинні бути заборонені законом [189].

Конституція України в ст.ст. 31, 32, 34 до засад обмеження основних інформаційних прав і свобод громадянина відносить таке: захист основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави. Крім того, ст. 64 передбачає обмеження прав і свобод із вказівкою меж і термінів їхньої дії в умовах військового і надзвичайного становища відповідно до конституційного закону. У ст. 63 закріплено, що ніхто не зобов'язаний свідчити проти себе самого, свого чоловіка і близьких родичів, коло яких визначається законом.

Проведений аналіз дозволяє зробити такі висновки.

Якщо основні інформаційні права і свободи людини і громадянина закріплені у всіх перерахованих документах і однакові за своїм змістом, то підстави їх можливого обмеження і прямі обмеження, що визначені там же, найчастіше не збігаються між собою.

Керуючись принципом пріоритету норм міжнародного права над національним законодавством, варто підготувати уніфікований перелік засад для обмежень і випадків прямого обмеження прав і свобод із наступним внесенням змін у Конституцію України і міжнародні акти.

В усіх розглянутих документах прямо вказується, що обмеження інформаційних прав і свобод можуть бути встановлені тільки законом, причому не передбачається дозвільний принцип реалізації зазначених прав і свобод, коли основні інформаційні права і свободи можна буде реалізовувати тільки у встановлених чиновниками випадках. Всі підстави для обмежень можна зводити до трьох груп: для захисту інтересів особистості, забезпечення стабільності в суспільстві, а також в інтересах оборони і безпеки держави.

Вище вже йшлося про політичні, законодавчі, організаційні гарантії дотримання інформаційних прав. Вважається за доцільне розглядати проблему реалізації конституційних прав і свобод як складову "безпеки" правової інформації, але з точки зору вже згаданого раніше системного підходу. У рамках цього підходу виправданим було б розглянути реалізацію цих прав у залежності від запропонованих основних типів інформації (за ступенем доступності): інформація з обмеженим доступом; інформація, доступ до якої не може бути обмежений ніяким чином; інша загальнодоступна інформація; інформація, що не підлягає поширенню як "шкідлива". Такий розгляд пов’язаний, насамперед, із необхідністю запобігти можливих проблем у сфері інформаційної безпеки шляхом ретельного дослідження кожного з типів інформації.

Варто зауважити, що в ст. 28 Закону України "Про інформацію" режим доступу до інформації визначається як "передбачений правовими нормами порядок одержання, використання, поширення і зберігання інформації" [11]. За режимом доступу визначається, що інформація може бути відкритою або з обмеженим доступом, причому держава здійснює контроль за режимом доступу до інформації. У ст. 30 цього ж закону передбачено, що інформація з обмеженим доступом у залежності від свого правового режиму розділяється на конфіденціальну і таємну. "Конфіденціальна інформація — це відомості, які знаходяться у володінні, користуванні або розпорядженні окремих фізичних або юридичних осіб і поширюються за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов". У цій же статті дано визначення таємної інформації, тобто інформації, що містить відомості, які становлять державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі"[11].

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про державну таємницю" "державна таємниця — вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, зовнішніх відносин, державної безпеки і охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди життєво важливим інтересам України і які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею та підлягають охороні з боку держави"[95]. Критерій визначення ступеня секретності інформації встановлює Державний комітет України з питань державних секретів. Згідно з Указом Президента України від 13 березня 1999 р. “Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України “функції та повноваження цього Комітету покладені на Службу безпеки України” [101]. Інформація, що може бути віднесена до державної таємниці, визначається ст. 6 цього Закону [95]. У ст. 6 визначена також інформація, що не може бути віднесена до державної таємниці. Інформація вважається державною таємницею з часу включення її до Зводу відомостей, що становлять державну таємницю [95].

Державними експертами з питань таємниць є Президент України, Голова Верховної Ради України, Прем'єр-міністр України за посадами та інші посадові особи, на яких ці функції у відповідних галузях державної діяльності покладені Президентом України. Відповідно до ст. 13 Закону України “Про державну таємницю” інформація, що віднесена до державної таємниці, засекречується. "Гриф секретності є обов'язковим реквізитом кожного матеріального носія інформації, що віднесена до державної таємниці. Він має містити відомості про ступінь секретності цієї інформації ("особливої важливості", "цілком таємно", "таємно"), строк засекречування інформації та посадову особу, яка надала зазначений гриф"[95].

Слід зазначити, що найчастіше в нормативно-правових актах використовуються деякі словосполучення без чіткого визначення цих понять, наприклад, комерційна таємниця, службова таємниця, особиста таємниця, сімейна таємниця, персональні дані, таємниця голосування і т.ін. Це призводить до повільного тлумачення даних понять і утруднює реалізацію законів. Наприклад, якщо громадянин передає інформацію про своє приватне життя адвокату, лікарю, нотаріусу добровільно, то право на таємницю листування і переговорів може бути обмежене згідно з нормами Конституції України тільки на підставі судового рішення. Варто впорядкувати склад конфіденційної інформації і затвердити законом відповідно до розглянутих вище норм міжнародного права і Конституції України.

Очевидно, що для впорядкування роботи з конфіденційною інформацією необхідно законодавчо закріпити єдиний перелік видів такої інформації з визначенням їх співвідношень, механізмів реалізації і установлення відповідальності за порушення режиму обмеження доступу до неї, а також механізми зміни режимів обмеженого доступу (у тому числі, заміна одного режиму іншим). Можна розглянути такий зразковий перелік видів інформації з обмеженим доступом:

державна таємниця;

конфіденціальна інформація:

а) недоторканність приватного життя;

б) комерційна таємниця;

в) фахова таємниця;

г) службова таємниця.

Правове регулювання відносин у кожному з цих випадків повинно бути закріплено окремим законом. І чим скоріше це відбудеться, тим більш успішно можна буде реалізовувати основні інформаційні права громадян і захищати інтереси суспільства і держави.

Вважаємо, що для реалізації принципу пріоритету права на інформацію в Конституції України закладені підстави, за якими окремі види інформації не підлягають будь-якому обмеженню доступу. Так, у ст.50 визначено право на достовірну інформацію про стан навколишнього середовища, яке не може бути обмежено. У ст. 2271 Кримінального кодексу України передбачена відповідальність посадових осіб за неподання громадянам інформації про стан навколишнього середовища, якщо цей стан загрожує життю та здоров'ю людей [190].

В ряді законів, що встановлюють обмеження доступу до інформації, також наведен перелік відомостей, доступ до яких не може бути обмежений. Так, у ст. 6 Закону України "Про державну таємницю" перераховані відомості, які не підлягають засекречуванню [95]. Ця тенденція одержала певне поширення в підзаконних актах, що створює небезпеку заміни заборонного принципу права, який закріплен в міжнародних документах і Конституції України, дозвільним, коли основні інформаційні права і свободи можна буде реалізовувати тільки у встановлених чиновником випадках.

Звідси випливає негайна потреба уніфікувати перелік відомостей, доступ до яких не може бути обмежений, відповідно до єдиного переліку видів конфіденційної інформації і виходячи з необхідності мінімізації подібних випадків. Слід особливо виділити і закріпити в законі перелік ситуацій, коли "право на таємницю" (право на встановлення режиму обмеженого доступу) може бути, у свою чергу, обмежено. Так, у ст. 5 Закону України "Про інформацію" закріплені основні принципи інформаційних відносин, зокрема, принцип "законності одержання, використання, поширення і зберігання інформації". Там же, у ст. 31 відзначається, що "громадяни мають право знати в період збирання інформації, які відомості про них і з якою метою збираються, як, ким і з якою метою використовуються"; що "необхідна кількість даних про громадян, яку можна одержати законним шляхом, має бути максимально обмеженою і може використовуватися лише для законно встановленої мети" [11]. У ст. 37 цього закону закріплено види інформації та документів, що не підлягають наданню для ознайомлення за запитами, наприклад, інформація, що стосується особистого життя громадян. Відповідальність за порушення законодавства про інформацію відбивається в ст. 47, зокрема, відповідальність за порушення, які пов'язані з використанням і поширенням інформації стосовно особистого життя громадян без їх згоди [11].

Так, Конституція України встановлює, що збирання, збереження, використання і поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди не припускаються. У той же час, в інтересах боротьби зі злочинністю і безпеки держави можуть бути проведені на законній підставі оперативно-розшукові заходи у відношенні окремих осіб, які передбачають збирання, збереження і використання інформації про їх приватне життя без згоди.

Перелік засад і випадків їх використання має бути вичерпним і встановленим законом. При тому, навіть у такому випадку, в законах повинні бути закладені механізми захисту прав громадян щодо недоторканності приватного життя. У діючих законах, що регулюють оперативно-розшукову діяльність (ОРД) правоохоронних органів, сформульовані такі основні правила:

під час здійснення ОРД не припускаються порушення прав і свобод людини і юридичних осіб. Окремі обмеження цих прав і свобод носять винятковий і тимчасовий характер і можуть застосовуватися тільки із санкції прокурора у відношенні особи, у діях якої є ознаки злочину й у випадках, передбачених законодавством України, із метою захисту прав і свобод інших осіб, безпеки суспільства;

громадяни України та інші особи мають право у встановленому законом порядку одержувати із органів, на які покладено здійснення ОРД, письмове пояснення з приводу обмеження їх прав і свобод та оскаржити ці дії;

у випадках порушення прав і свобод людини або юридичних осіб, а також у випадках, якщо причетність до правопорушення особи, у відношенні якої здійснювалися оперативно-розшукові заходи, не підтвердилася, відповідні органи зобов'язані відновити порушені права і відшкодувати заподіяний матеріальний і моральний збиток [191; 192].

Для виконання цих правил необхідно їх закріплення у всіх законах, що стосуються можливості збирання інформації про приватне життя, у тому числі, у законах України "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні" [145], "Про телебачення і радіомовлення" [146]. Слід також визначити механізми встановлення відповідальності посадових осіб і журналістів, що перевищили свої повноваження (потребує істотного уточнення і скорочення перелік випадків звільнення журналістів від відповідальності за поширення інформації про приватне життя особи), а також механізми відновлення конституційних прав громадян.

Це підтверджується і міжнародними документами Ради Європи, із яких випливає два правила:

у випадку протиріччя між правом на свободу інформації і на повагу приватного життя, пріоритет має право на свободу приватного життя;

приватне життя громадських діячів повинно захищатися, як і приватне життя інших громадян, за винятком випадків, коли воно може чинити вплив на суспільно значимі події.

Звідси, очевидно, випливає завдання визначити законом черговий перелік таких випадків.

Таким чином, із усіх можливих порушень у галузі використання інформації, доступ до якої не може бути обмежений, реально відповідальність може наступити лише у випадку приховування (ненадання) відомостей про обставини, що створюють небезпеку для життя і здоров'я людей. Потрібно визначити і перелік видів правопорушень у цій сфері та механізми встановлення відповідальності за кожне з них.

Вважаємо за доцільне зупинитися також на загальнодоступній інформації. Незважаючи на заявлені в Конституції України права на інформацію, реалізації цих прав багато в чому перешкоджає декларативність деяких законів і відсутність механізмів доступу до відкритої інформації. Так, у чинних законах передбачена відповідальність за такі види порушення зазначених прав: необгрунтована відмова в наданні відповідної інформації; повідомлення недостовірних відомостей; навмисне приховування інформації; поширення відомостей, що не відповідають дійсності, ганьблять честь і гідність особи; використання і поширення інформації, що стосується особистого життя громадян без їхньої згоди; розголошення державної таємниці або іншої таємниці, що охороняється законом, особою, яка повинна охороняти цю таємницю тощо. Потрібна уніфікація за видами заявлених у законах правопорушень у цій сфері з чіткими механізмами встановлення відповідальності у відповідних кодексах.

До механізмів доступу до відкритої інформації можна віднести:

обов'язок посадових осіб на основі документів надавати за запитами громадян інформацію, доступ до якої не обмежений законом;

публікацію в загальнодоступних виданнях переліків засад та випадків встановлення обмежень основних інформаційних прав і свобод; видів конфіденцальної інформації, відомостей, доступ до яких не може бути обмежений;

порядок надання такої інформації, що передбачає терміни, обсяг і форму надання інформації в залежності від правового статусу організації, на адресу якої спрямований запит;

створення загальнодоступних баз даних в органах державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі на загальнодоступних серверах із вказівкою в ЗМІ їх адреси та порядку одержання інформації.

Очевидно, що ці механізми мають бути введені спеціальним законом "Про право на інформацію", який потребує першочергової підготовки і розгляду у Верховній Раді України.

Особливе місце серед перерахованих вище видів інформації займає інформація, що не може бути віднесена до конфіденціальної і, в той же час, вона потребує обмеження свого поширення внаслідок її негативного впливу на моральний стан суспільства (у тому числі інформація, що збуджує соціальну, расову, національну або релігійну ненависть і ворожнечу, пропагує переваги, поширює порнографію і т.ін.), посягань на честь, добре ім'я та ділову репутацію, а також на здоров'я людей. Прикладами останнього може служити несумлінна реклама; шкідливий вплив на людину (на її підсвідомість) з боку інших людей із парапсихологічними спроможностями, окультних організацій, через ЗМІ з використанням спеціальних технологій і шляхом застосування спеціальної техніки.

Зазначені обмеження частково закріплено в Конституції України, але законодавчо не встановлені критерії виявлення такої інформації та проведення експертизи, а також механізми реалізації обмежень (режими поширення). Це істотно утруднює встановлення фактів порушень та притягнення до відповідальності винних осіб, хоча в деяких законах така відповідальність лише декларується (за поширення реклами, забороненої чинним законодавством, або реклами продукції, виробництво чи реалізація якої заборонено законодавством України; за поширення відомостей, що не відповідають дійсності, ганьблять честь і гідність особи). Це підтверджує актуальність підготовки законопроектів із питань забезпечення інформаційно-технологічної безпеки, заборони пропаганди ненависті, ворожнечі і переваги, а також встановлення відповідальності за подібні правопорушення.

Очевидно, що продовження старої практики законотворення без єдиної концепції законодавства в інформаційній сфері блокує реалізацію конституційних прав громадян, ускладнює виконання завдання розбудови правової держави та інформаційного суспільства в Україні. Така концепція повинна бути спрямована на регулювання правовідносин, що виникають під час реалізації основних інформаційних прав з основних видів інформації, і могла б грунтуватися на викладених вище положеннях та на положеннях, що згадуються нами в підрозділі 4.2. При цьому в кожному випадку важливо встановити права, обов'язки і відповідальність суб'єктів правовідносин.

Виходячи з запропонованого розуміння безпеки в інформаційному середовищі і даної концепції, в законодавстві слід передбачити захист:

прав на отримання інформації (достовірної, повної та оперативної) і на обмеження доступу до інформації;

інформації від перекручування;

користувача від недостовірної, помилкової і шкідливої інформації;

інформаційних систем.

Вище відзначалося, що безпека нормотворення, з точки зору захисту інтересів особистості, суспільства і держави та можливості їх повної реалізації, припускає як одну із складових — безпеку інформаційних систем, що використовуються у нормотворчій та правозастосовній діяльності. Розгляд цього питання, його актуальність не викликає сумнівів.

Важливе значення для забезпечення інформаційної безпеки має захищеність комп'ютерних мереж і телекомунікацій, що використовуються в інформаційних процесах. Роль цього компоненту інформаційної безпеки істотно зростає у зв'язку з погрозою застосування інформаційної зброї. Основними об'єктами застосування інформаційної зброї як у мирний, так і у військовий час виступають:

комп'ютерні і зв'язкові системи, що використовуються державними органами та організаціями під час виконання своїх управлінських функцій;

військова інформаційна інфраструктура щодо збирання й обробки інформації, вирішення завдань управління військами і бойовими засобами;

інформаційна інфраструктура правоохоронних органів;

інформаційні управлінські структури банків, транспортних організацій та промислових підприємств;

електронні засоби масової інформації.

Виходячи з цього, державна політика в даному питанні повинна через державні програми визначити рішення таких завдань:

оцінка стану існуючих інформаційних систем і науково-промислового, кадрового потенціалу для розвитку цих систем і засобів їх захисту;

експертиза і класифікація за ступенем захищеності основних видів систем;

визначення можливостей та умов інтеграції інформаційних систем, у тому числі в регіонах України, на центральному рівні, між центром і регіонами, у СНД і між державами-членами Ради Європи;

визначення кількісних і якісних параметрів розвитку інформаційних систем на найближчі роки;

визначення загальної потреби в інвестиціях, масштабів і форм державної участі (у тому числі, створення пільгових умов для притягнення недержавних інвестицій у цю сферу);

уніфікація законодавства на міждержавному рівні на основі системи модельних законів (рекомендаційних законодавчих актів).

Актуальність даних завдань випливає з аналізу сьогоднішнього рівня забезпечення безпеки інформаційних систем. Розглянемо це питання на прикладі телефонних мереж України.

За останні роки, як відомо, збільшилося число цифрових телефонних станцій та цифрових каналів. При цьому Державний комітет зв'язку та інформатизації України не виключає можливість "закладань" зворотного зв'язку, що дозволяють постачальникам устаткування цих станцій безконтрольно знімати інформацію в будь-який зручний для них час без відома українських користувачів, що створює загрозу прямого порушення конституційних прав громадян на таємницю переговорів.

Щоб ліквідувати цю загрозу, по-перше, слід мінімізувати кількість іноземних фірм – постачальників, а також скоординувати дії державних органів щодо перевірки надійності даних фірм, виключити держструктури з числа прямих одержувачів із тим, щоб запобігти, принаймні на макрорівні, можливості адресних постачань устаткування з "закладаннями". По-друге, зменшити номенклатуру найменувань устаткування, бо поставляються не тільки комплектуючі, але і цілісне устаткування з-за кордону. На жаль, ефективного механізму дотепер ще не створено. Хоча мова йде не тільки про "закладання", але й про елементну сумісність устаткування в єдиній мережі. По-третє, перейти від постачань цільного устаткування до постачань комплектуючих на елементному рівні. Можливості для цього існують, але питання знову ж не вирішується. По-четверте, встановити пріоритет на використання вітчизняних засобів захисту цих систем, для чого є також усі необхідні умови.

Вважаємо, що першопричиною всіх цих нереалізованих можливостей забезпечення безпеки систем зв'язку є відсутність належної взаємодії органів виконавчої влади в єдиній системі. Це потребує підвищення ролі Уряду України як головного координатора, а також істотного посилення координуючої ролі Ради національної безпеки та оборони України в цих питаннях.

Необхідно також законодавче закріплення повноважень органів державної влади та держструктур у єдиній системі забезпечення безпеки інформаційних систем. Для цього доцільно було б прийняти спеціальний закон "Про захист інформації та протидії іноземним технічним розвідкам", а також внести зміни у закони України "Про інформацію" та "Про захист інформації в автоматизованих системах".

Особливе місце в чинному законодавстві повинні займати правовідносини, що виникають у процесі використання комп'ютерних систем і мереж. Специфіка правопорушень у цій сфері, на жаль, ще не знайшла відбитку в Кримінальному кодексі України. У разі внесення таких статей у Кримінальний кодекс України варто звернути увагу на чіткість формулювань, на відсутність механізмів розслідування таких злочинів і підготовлених кадрів (для слідства і судочинства), достатньої технічної бази і правозастосовної практики.

Очевидно, що держава не здатна справитися в повному обсязі із завданням забезпечення безпеки всіх суб'єктів інформаційних відносин. Якщо сьогодні відповідно до закону держава цілком відповідає лише за питання захисту державної таємниці, то в більшості інших випадків у разі невизначеності частки державної участі, тягар забезпечення інформаційної безпеки лягає на плечі окремих громадян і суспільства в цілому. Це відповідає конституційному принципу самозахисту своїх інтересів усіма засобами, не забороненими законом. Проблема полягає в тому, що не визначені ці заборони, і держава в особі різноманітних структур (чиновників) намагається розв'язати такий захист у кожному конкретному випадку (через реєстрацію, ліцензування, сертифікацію, контроль тощо). Такий підхід позбавляє громадян та організації впевненості в завтрашньому дні, перешкоджає притягненню інвестицій, що в результаті не дозволяє вирішувати зазначені проблеми. От чому органи державної влади повинні чітко визначити свій інтерес, виходячи з реальних можливостей і заявлених пріоритетів у забезпеченні інформаційної безпеки.

Одночасно з цим метою державної політики повинно стати створення умов для максимально швидкого росту недержавного компоненту системи інформаційної безпеки на основі об'єднання зусиль окремих суб'єктів і встановлення діалогу та ефективної взаємодії з ними з боку держави.

Тільки за умови розуміння державою в особі органів влади своїх інтересів, формулювання і реалізації єдиної державної політики, забезпечення розуміння цієї політики в суспільстві, організації взаємодії з усіма структурами громадянського суспільства і діючого контролю з їх боку можливо створити як інформаційне суспільство, так і правову державу в Україні.