5.2.  Інформаційне забезпечення підготовки та прийняття управлінських рішень

Вважаємо об'єктивним і доцільним розглянути реалізацію державної інформаційної політики у двох взаємозалежних аспектах: цільовому та організаційному. Це пов'язано з тим, що "державне управління забезпечується виконанням ряду функцій, під якими розуміють конкретні напрямки діяльності"[194, с.16]. "Функції управління, — підкреслює проф. О.М. Бандурка, — можна класифікувати за їх загальним змістом, виділивши функції цільові та організаційні" [194, с.17].

Реалізація державної інформаційної політики (в рамках першого аспекту) повинно відповідати переходу України до інформаційного суспільства, що має велетенський потенціал. Головними чинниками у вирішенні цієї проблеми виступають інформаційне суспільство та влада. Демократія — це, в першу чергу, можливість громадян впливати на прийняття найважливіших державних рішень, контролювати органи влади всіх рівнів, можливість забезпечити дотримання закону, який захищає права і свободи особи. Однак справа не тільки в цьому. В такому найскладнішому організмі, яким є сучасне суспільство, без інформаційних технологій (IТ) просто неможливо налагодити ефективну взаємодію між численними владними структурами, не можна належним чином підвищити ефективність та якість виробітку та прийняття рішення, знизити можливість прояву управлінської помилки.

Було б корисно проаналізувати ступінь готовності державних структур України до роботи з інформаційними системами (IС), активного використання нових інформаційних технологій у своїй професіональній діяльності. В цілому ж можна сказати, що інтерес до нового, до освоєння надзвичайних можливостей сучасних IТ дуже високий, але високий і психологічний бар'єр щодо їх використання, перебороти який одним бажанням неможливо. Потрібні кропітка цілеспрямована робота, подолання сформованих стереотипів, фактично переосмислення традиційних підходів і методів, формування нового — системного мислення, оволодіння умінням бачити в нових IТ не тільки систему знань, але і сукупність практичних прийомів, методів і засобів, що розширюють межі можливостей користувачів таких систем.

Що ж заважає перебороти такий бар'єр? Насамперед, недостатнє розуміння значення чинника цілісності інформаційних систем. Саме системи, а не окремі їх складові, забезпечують ефект. Бачити, уявляти собі частину, не бачачи цілого, значить уявляти систему неповно, скривлено, як у кривому дзеркалі. В той же час IТ – це різнорідний комплекс, що включає, крім апаратури, лінгвістичне, інформаційне, математичне (аналітичне), програмне, кадрове, організаційне, правове, психологічне і, нарешті, методичне забезпечення. Всі ці види забезпечення повинні бути у складі IС, і без будь-якого з них системи різко знижують свій потенціал. Звідси основна методологічна проблема і для виконавців, і особливо для керівництва органів державної влади: перебороти бар'єр, що заважає їм у всій повноті уявити і відчути віртуальний світ систем, побачити переваги їх системної цілісності. Інша причина, що стримує освоєння нових інформаційних технологій, — сугубо професіонально-кадрова. Це недостатнє розуміння робітниками органів державної влади (ОДВ) призначення своєї професіональної діяльності.

“У найбільш загальному вигляді процес управління складається з двох стадій: розробка та реалізація управлінських рішень". Однак тільки повна реалізація обох стадій дає підстави для оцінки ефективності управлінського рішення” [195, с.64], а водночас — ефективності діяльності органів державної влади. Для першої стадії характерно підготовка та прийняття рішень, для другої, стадії головної стадії процесу управління, — контроль та облік. Таким чином, на першій, процесу управління держслужбовці органів державної влади виконують переважно функції підготовки та прийняття рішень. Звідси і дві головні категорії співпрацівників, що займають вищі, головні, провідні посади в структурах влади: або особи, що готують рішення, або особи, що приймають рішення.

Аналіз практики діяльності виконавчих, законодавчих (не говорячи про судові) органів державної влади показує, що зараз можливості сучасних інформаційних технологій використовуються ними не більш, ніж на 10-15 % [93]. Фактично підтримка керівників органів державної влади інформаційними технологіями здійснюється за допомогою підвищення інформованості посередників: радників і секретарів-референтів. Інформаційні технології виконують поки допоміжну роль, оскільки, як правило, підтримують, в основному, рутинні операції щодо формування записок, довідок встановленого зразку. Найбільш численним в органах влади є допоміжний персонал, який виконує обслуговуючі функції. Велика помилка, що де-не-де зараз панує: обмежитися рівнем потреб в інформаційних технологіях допоміжного персоналу, і вважати освоєння текстових редакторів і подібних програмних засобів краєм мрій чиновників.

Головне ж завдання зараз полягає в тому, щоб усіма можливими засобами підтримати в органах державної влади відповідний рівень прийняття рішень. Де ж криються основні причини неефективності підготовки та прийняття управлінських рішень в органах державної влади? Одна з головних причин, на наш погляд, полягає у відсутності грамотного методичного забезпечення розробки, впровадження та використання інформаційних технологій в органах державної влади, що починається з вербальних постановок завдань підтримки аналітичної діяльності, виду і джерел вихідних даних, розробки дружнього користувального інтерфейсу, а закінчується застосуванням математичних засобів, "системних рекомендацій" щодо інформаційно-аналітичної підтримки управлінських рішень.

Потреби в аналітиці у керівництва державних структур, як відомо, дуже значні. Якщо припустити, що ці потреби можна звести до якойсь сукупності, то їх можна звісти до таких важливих творчих завдань:

аналіз суті проблем, чинників, причинно-слідчих зв'язків, приватних питань;

змістовне формулювання проблем, які підлягають вирішенню;

прогнозування значних подій у зовнішній обстановці, що спроможні вплинути на розвиток України;

прогнозування можливих наслідків реалізації варіантів управлінських рішень;

виробіток рекомендацій та умов щодо досягнення бажаних результатів (альтернатив рішень органів державної влади);

пошук компромісу у разі наявності конкурентноспроможних альтернатив дій органів державної влади, із суперечливими оцінками за різними критеріями.

На жаль, аналітична робота конкретного керівника не припускає чіткої математичної постановки, але логічно коректною вона повинна бути (принаймні, на рівні здорового глузду). Спроби регламентації опису аналітичної діяльності керівництва у вигляді суворо регулярної процедури, що включає певну послідовність показаних завдань (фрагментів), природно сприймається більшістю керівництва органів державної влади як надмірно жорсткі і “незграбні” спроби втручання в їхні “свята святих”. Тому потрібна більш тонка і продумана тактика дій. Підтримка VIP за профілем їх професіональної діяльності повинна будуватися з врахуванням їх інформаційних потреб та індивідуальних особливостей. В підрозділі 1.1 ми вже відзначали, що індивід постійно занурений в інформаційне середовище, увесь час він накопичує, видозмінює й удосконалює базову інформацію. Крім того, із кожним процесом прийняття рішення пов'язаний і особливий потік поточної інформації. Ми також вважали, що інформація, яка одержується індивідом, відображається як би в деяку "енциклопедію", проектується на "екран знань" індивіда, що має різний обсяг і продуктивність у різних людей. У зв'язку з проблемою, що аналізується, корисно також нагадати, що інформаційний вплив на індивіда в процесі його соціалізації здійснюється трьома різноманітними способами: наказ, апеляція до інтересу і нейтральна інформація. Результатом соціалізації індивіда є мотиви й установлення, стереотипи поведінки, які можуть бути не тільки традиційні, але і раціональні програми в базовій інформації індивіда, комплекс оцінок та критеріїв. У підрозділі 1.3 йшлося про базовий інформаційний механізм, що, в свою чергу, забезпечує відтворення структури, принципів функціонування, процесів навчання, відбору та запам'ятовування позитивного досвіду в системі регулювання та управління суспільством (умовно цей механізм назвали соціально-економічним генотипом [26]). У нашому дослідженні надалі були б також корисні ті базові поняття, які ми визначели в розділах I та ІІ. Зокрема, нагадаємо про те, що центральною проблемою соціально-економічного генотипу є оптимальне співвідношення між механізмами жорсткого регулювання і самонавчання, коми соціально-економічний генотип закладає саму спроможність і стимули до навчання. Роль соціально-економічного генотипу полягає також у тому, що він відтворює концепцію управління, що фокусується в певних установленнях управління — традиційних і раціоналістичних (раціональність, ефективність та вдосконалювання). Позитивним моментом є і те, що в підрозділі 1.3 було розглянуто зв'язок установлень управління з рівнями управління (аналізу, управління процесами функціонування конкретної системи, метауправління, тобто управління системою управління).

Таким чином, на нашу думку, найголовнішим завданням для фахівців у сфері інформаційних технологій повинна стати розробка дружніх користувальницьких інтерфейсів на мові ділової прози і сформованих правил, що прийняті в оточенні керівництва.

Однак суттєвою перепоною, що стримує ефективне використання інформаційних технологій в органах державної влади, є недосконалість, а, по суті, неповнота і невірогідність вихідних даних, що доступні органам державної влади. Існуюча практика збору інформації, особливо статистичних даних, не відповідає завданням державного управління в умовах переходу до ринку, зокрема, у статистиці:

взагалі не відбиваються деякі життєво важливі сторони забезпечення населення, які є, як правило, об'єктом контролю органів влади в передових країнах із ринковою економікою (наприклад, нематеріальні послуги населенню, оцінки різноманітних соціальних сторін життя населення і т.ін.);

у статистичній інформації не узгоджені між собою формати та розмірності показників різних розділів, підрозділів статистичних форм звітності (наприклад, одні подані в абсолютних цифрах з визначеною розмірністю, інші в процентах до минулого (іноді базового) періоду тощо);

не відбиваються або зовсім не враховуються цілі та завдання управління.

В результаті практично неможливо відстежити реакцію об'єкта управління соціально-економічної сфери на управлінські впливи органів державної влади або інтерпретувати дані статистики в інтересах управління.

Виходячи з викладеного вище, слід зробити висновок, що: проблема підготовки та прийняття управлінських рішень ускладнюється внаслідок таких причин:

недостатності інформації і знань про суть подій, що відбуваються, їх початок і можливий розвиток (проблема аналізу минулого і можливої ходи подій);

складності і багатофакторності механізму виникнення та розвитку подій, неоднозначності причинно-наслідкових відносин;

психологічного тиску через відповідальність за прийняте рішення і побоювання можливих наслідків його реалізації (проблема обґрунтованості рішення).

На наш погляд, було б корисним під час розробки та використання інформаційно-аналітичних систем, що призначені для застосування у державних структурах, мати зведення норм і правил (ЗНіП), приблизно таких, якими давно користуються в будівництві, свого роду ЗНіП для систем інформаційно-аналітичної підтримки прийняття рішень в органах державної влади (IАС ОДВ), що визначають відповідність розробок систем вимогам підтримки професіональної діяльності осіб, що приймають рішення в органах державної влади.

Вважаємо, що таке зведення норм і правил повинно базуватися на таких засадах:

роботу IАС ОДВ слід проводити в правовому полі, тобто необхідно дотримуватися чинного законодавства, забезпечувати й охороняти права власності на інформаційні ресурси, дотримуватися багатьох інших правових норм, відносин між суб'єктами єдиного інформаційного простору України;

IАС ОДВ цілком підтримує місію ОДВ на конкретному тимчасовому етапі;

використання IАС ОДВ забезпечує "прорив" у пріоритетних напрямках діяльності владних структур;

IАС ОДВ будується на новітніх досягненнях науки і практики, тобто на рівні ноу-хау і, насамперед, забезпечує системну цілісність;

підсистеми, засоби, інформаційні ресурси IАС ОДВ повинні бути відкритими і доступними широкому колу зацікавлених осіб, природно, що при цьому повинні забезпечуватися вимоги щодо інформаційної безпеки.

На нашу думку, така концепція сприятиме підвищенню рівня розробок інформаційно-аналітичних систем органів державної влади, а головне, створенню передумов для погоджених дій високопоставлених користувачів (осіб, що приймають рішення), замовників, розроблювачів та обслуговуючого персоналу, які забезпечують супровід і підтримку подібних систем.

Під час розробки та експлуатації IАС ОДВ слід керуватися такими важливими принципами:

стиснення інформації для рівня перших осіб (перша особа та його команда в органах державної влади під час оцінки рішень та їх наслідків може обійтися 5-10 узагальненими показниками);

безпосередній вплив вищих посадових осіб на технологію функціонування IАС, тобто передбачається інтерактивне "вживання" перших осіб у технологію підтримки власної професіональної діяльності щодо прийняття рішень. Для цього технології повинні бути гнучкими, із перемінною структурою, що параметрично настроюється;

сполученість даних різного рівня агрегації й узагальнення, коли забезпечується взаємооднозначна відповідність між узагальненими показниками і тими, що узагальнюються (деталізованими), які використовуються під час підготовки та прийняття управлінських рішень;

підготовка та узгодження проектів рішень на різних рівнях посадової ієрархії осіб, які готують рішення, за властивими саме даному рівню ієрархії сукупностями показників. Це припускає існування граничного стиснення даних, що властиве кожному рівню ієрархії посад в органах державної влади, і культуру підготовки рішень, коли будь-яка посадова особа повинна мати можливість вести обґрунтування проекту на тій мові, яка встановилася на даному рівні посадових відносин. Вважаємо неетичним вимагати від співпрацівника — особи, яка готує рішення, подавати результати своєї роботи в більш загальних категоріях і поняттях, ніж призначено за посадою. Безумовно, при цьому повинен існувати як прямий, так і зворотний зв'язок, тобто взаємодія повинна бути заснована на загальних поняттях і принципах (оптимальний набір), що сприймаються всіма рівнями посадової ієрархії.

Реалізація наведених вище принципів потребує великого мистецтва від розроблювачів IАС, що повинні створюватися безпосередньо під інформаційні та функціональні потреби користувачів. Особливо ретельної проробки потребує рівень визначення взаємодії користувача із системою підтримки. Зауважимо при цьому, що тут йдеться про користувальницький інтерфейс — основу лінгвістичного забезпечення системи.

Тому вважаємо за доцільне проілюструвати наведені підходи та засади (наприклад, на регіональному рівні органів державного управління) за допомогою типової (базової) системи показників оцінки "якості життя" населення (або рівня розвитку) регіону — узагальненої складової територіального устрою України. Першим особам (головам адміністрації) та їх адміністративним структурам надається можливість вибору системи оцінок стану та перспектив розвитку регіону і утворень, що до нього входять. Для оцінки стратегічних рішень можуть бути обрані такі інтегральні показники, що визначають, наприклад:

ступінь досягнення стратегічних цілей демографічної політики;

рівень забезпечення прийнятого стандарту матеріального добробуту населення;

стан екологічної безпеки;

рівень соціальної комфортності населення, що мешкає на підвідомчій території;

рівень самодостатності розвитку економіки та господарства регіону.

Для цього можна створити типову IАС як:

інструмент управління соціально-економічним розвитком регіону, використовуючи який органи державної влади прагнуть вивести регіон із кризи і перейти до стійкого розвитку;

система з домінуючою роллю аналітичних функцій та можливості підтримки стратегічного планування та розвитку регіону;

програмно-технічна система (а не набір робочих місць) з інтерактивним режимом збору, актуалізації та надання інформації користувачам.

Типова IАС повинна будуватися:

з урахуванням особистого досвіду, поглядів і переваг посадових осіб, поєднуючи їх з об'єктивними способами обґрунтування та підтримки їх рішень за ієрархічною градацією;

як система з віртуальними функціональними підсистемами, що забезпечує гнучку прив'язку до зміни організаційно-функціональної структури регіону;

на основі першочергового запровадження в експлуатацію тих підсистем, що принесуть максимальний ефект, що не дискредитують можливості IАС;

з перспективою перетворення в корпоративну IАС на території регіону.

Така інформаційно-аналітична система в повній конфігурації дозволяє здійснювати інформаційно-довідкові та експертно-аналітичні послуги.

Експертно-аналітичні послуги можуть включати:

оцінку поточної соціально-економічної ситуації в регіоні;

аналіз причинно-наслідкових відносин у соціально-економічних процесах у місті: розрахунки коефіцієнтів еластичності одних чинників за допомогою інших, факторний (дисперсійний), дискримінантний, кластерний, регресивний аналіз даних щодо соціально-економічних процесів у регіоні;

прогнозування можливої ходи подій у зовнішньому середовищі;

прогнозування можливих наслідків реалізації управлінських рішень;

виробіток діалоговим способом рекомендацій щодо досягнення бажаних результатів у соціально-економічному розвитку регіону;

знаходження компромісів у разі декількох проектів розвитку, що мають суперечливі оцінки за декількома критеріями;

інформаційно-довідкові послуги щодо надання довідок заданої форми.