2. Щодо наукової дискусії про предмет адміністративного права: додаткові аргументи

В умовах проведення в Україні адміністративної реформи дискусія про предмет адміністративного права пов’язана з визначенням напрямків удо-

29

сконалення адміністративно-правового регулювання. Це, як уже зазнача­лося у попередньому підрозділі глави, сприятиме розв’язанню проблем, що виникають у зв’язку із кардинальною зміною соціального призначен­ня адміністративного права.

Традиційно адміністративне право розглядається як галузь права, яка має регулювати певну групу суспільних відносин, що виникають у сфері публічної діяльності держави, зокрема державного управління. Проте ця загальна інтерпретація визначення предмета адміністративного права може влаштовувати сучасну наукову дискусію з цього приводу лише на початко­вому етапі його вивчення та аналізу.

Більш уважний погляд на таке складне і динамічне явище як предмет адміністративного права дає змогу виокремити кілька теоретико-правових проблем, генезис яких пов’язаний зі змінами державно-правових орієн­тирів та ролі держави у постсоціалістичних країнах, у тому числі й в Ук­раїні. Йдеться про трактування державного управління та його співвідно­шення з адміністративним правом.

У ст. 6 Конституції України зазначено, що державна влада у нашій країні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Однак не застосовується поняття «державне управління». У зв’язку із цим постає необхідність визначення місця державного уп­равління в контексті розв’язання питання про предмет адміністратив­ного права.

Існує концепція «зникнення» державного управління в сучасних уп­равлінських системах1, її прибічники вважають, що державне управління не має права на існування, оскільки є певним елементом тоталітарної системи. Вони пропонують замість поняття «державне управління» вико­ристовувати поняття «виконавча влада» і, відповідно, виходять з визнання того, що замість відносин, які виникають у сфері державного управління, з’являються відносини за участю виключно органів виконавчої влади. Такі відносини, на думку цих авторів, й складають предмет адміністративного права.

Прихильники іншої точки зору взагалі ігнорують трансформацію пред­мета адміністративного права2.

Робляться також спроби ототожнення державного управління і вико­навчої влади. Так, Д. М. Бахрах наголошує, що адміністративне право ре­гулює всі управлінські відносини, за винятком тих, які регламентовані іншими галузями права3.

І нарешті, існує концепція, спрямована на таке наукове визначення співвідношення між поняттями «державне управління» і «виконавча вла­да», яке найбільше, на наш погляд, відповідає існуючим реаліям адміні­стративно-правового регулювання, її прибічники вважають, що «виконав­ча влада» є категорією політико-правовою, тоді як «державне управління» – це категорія насамперед організаційно-правова4. Така точка зору уяв-

‘ Наведена теза автора цього підрозділу не £ спільною думкою більшості учасників авторсь­кого колективу даної книги.

30

ляється найбільш плідною*. Вона дає можливість вести пошук науково обгрунтованого розуміння предмета адміністративного права.

Таким чином, підтверджується висновок попереднього підрозділу цієї глави, згідно з яким положення про те, що предметом адміністративного права є управлінські відносини, які складаються у сфері державного управ­ління, потребує суттєвих уточнень.

По-перше, управлінські відносини опосередковуються не тільки адмі­ністративним, а й іншими галузями права. Поняття цих відносин є більш широким. Лише частина з них, визначена в законодавстві, регулюється адміністративним правом, а, отже, входить до предмета останнього.

По-друге, поняття «державне управління» за сучасних умов слід роз­глядати як категорію, значно ширшу за поняття «державна виконавча вла­да» або «державна виконавча діяльність». Адже державне управління здійснюють усі державні органи – законодавчої, судової та виконавчої гілок влади.

Хоч основна група управлінських відносин складається саме у сфері виконавчої влади, не всі відносини за участю органів виконавчої влади можуть бути управлінськими, і не всі з останніх входять до складу пред­мета адміністративного права. Так, виконавчі органи здійснюють бага­то функцій, які не є управлінськими (інформаційна, благодійна, ідео­логічна діяльність тощо). Однак, як уже зазначалося, управлінська діяльність грунтується й на інших галузях права, використовуючи їх потенціал впливу на суспільні відносини, а деякі управлінські за своєю природою відносини взагалі не врегульовані нормами права у зв’язку або з недосконалістю правового регулювання, або з творчим характе­ром цих відносин.

Найбільша група управлінських відносин, що складаються в процесі діяльності органів виконавчої влади, регулюється адміністративним пра­вом, їх окреслення є найбільш злободенним науковим завданням. На нашу думку, це – відносини, у яких орган виконавчої влади діє відпо­відно до закріпленої за ним компетенції й використовує державно-владні повноваження, спрямовані на реалізацію функцій державного управ­ління.

Нагадаємо, що державне управління – це явище, яке має об’єктивний характер незалежно від того, якими правовими засобами забезпечується його функціонування. Останнє положення пов’язане також з такою особ­ливістю предмета адміністративного права, як його поширення на сфери, що перебувають за межами виконавчої влади.

Так, внутрішньоапаратні відносини, що складаються у ході реалізації законодавчої влади, також частково належать до предмета адміністратив­ного права. Це – відносини, що мають внутрішньоорганізаційний харак­тер і виникають у процесі законопроектної діяльності Верховної Ради, а також відносини, які виникають у ході організації законодавчого процесу з боку апарату Верховної Ради і які, згідно із законом, належать до основ­них інститутів адміністративного права.

31

До предмета адміністративного права належать також управлінські відно­сини, що складаються на рівні органів місцевого самоврядування, коли вони реалізують делеговані їм повноваження і виражають публічні, тобто загальнодержавні, інтереси.

Сказане вище дає змогу охарактеризувати державне управління в його більш широкому розумінні й водночас визначити наявність управлінсь­ких відносин, що мають державно-владний характер і забезпечують вико­нання управлінських функцій, використовуючи закріплені законом дер­жавно-владні повноваження.

Останні характерні не тільки для адміністративного, а й для спорідне­них з ним галузей права, що забезпечують державне управління як особ­ливий вид управління соціального. Причому визначення владних повно­важень має бути пов’язане з природними юридичними та організаційними властивостями самої влади.

Концепція, згідно з якою влада може бути лише державною, не підтвер­джується реаліями повсякденного життя. Як відомо, влада може виникати не тільки на державному рівні. У такому разі кажуть про владу одних лю­дей над іншими як про результат політичного, ідеологічного, економіч­ного, релігійного та інших впливів.

Адміністративно-правове регулювання має справу саме з державно-влад­ними повноваженнями, повноваженнями державно-владного характеру. При цьому треба зробити деякі уточнення: влада завжди має соціальний харак­тер, отже, вона використовується в певних соціальних структурах, які ма­ють відповідну організаційну будову, а тому дуже важливо знати, з якою метою влада використовується, що дає змогу відокремити державну владу від інших владних впливів у суспільстві.

Слід мати на увазі, що поняття органу державного управління має важливе наукове значення і не тотожне поняттю суб’єкта виконавчої влади.

Інколи ці поняття застосовуються як рівнозначні. З теоретичної точ­ки зору термін «орган державного управління» слід розглядати як уза­гальнююче організаційно-правове поняття. Його не можна ототожню­вати з поняттям органу виконавчої влади. Отже, поняття «орган дер­жавного управління» не треба використовувати в застарілому значенні, що було конституційне обумовлене у законодавстві радянських часів. Йдеться про юридичну формулу «органи державної влади та органи дер­жавного управління». У сучасному розумінні адміністративного права та реального конституційно-правового регулювання діяльності держав­но-владних структур термін «орган державного управління» необхідно розглядати насамперед як наукове поняття, характерне для всіх дер­жавних органів, що користуються державно-владними повноваження­ми і здійснюють управління суспільством або окремими його складови­ми. Водночас, «суб’єкт виконавчої влади» і «орган виконавчої влади» – поняття, що реально відображають політико-правову та державно-пра­вову дійсність. Це виявляється у визначенні органів виконавчої влади

32

на конституційному рівні. Разом з тим, поняття «орган державного уп­равління», хоч і використовується інколи за традицією в чинному зако­нодавстві галузевого рівня, несе насамперед організаційно-правове на­вантаження.

Адміністративне право регулює не тільки діяльність органів виконав­чої влади, а й, як уже зазначалося, інші відносини державно-владного характеру, що складаються в ході реалізації функцій державного управ­ління.

Отже, нині поняття «державне управління» є передусім суто науковою категорією, яка не збігається з колишнім поняттям державного управлін­ня, що використовувалося до прийняття конституцій нових незалежних пострадянських держав. Разом з тим, поняття «виконавча влада» є право­вою категорією, що закріплена в чинному, зокрема в конституційному, законодавстві. Поняття державного управління значно ширше поняття виконавчої влади, а отже, і поняття органу державного управління, не збігається за обсягом з поняттям органу виконавчої влади.

«Державне управління» – це організаційно-правова категорія, яка зав­жди відображає певний рівень організації системи управління й держави загалом. Водночас поняття виконавчої влади є політико-правовою кате­горією, існування якої обумовлене запровадженням у практичну діяльність державних органів концепції поділу державної влади. Адміні­стративне право пов’язане головним чином із діяльністю органів вико­навчої влади. Однак до предмета адміністративного права входять і ті відносини, які складаються у сфері державного управління загалом, коли відповідні державні органи (органи місцевого самоврядування у випад­ках делегування їм державних функцій) в процесі управління використо­вують державне-владні повноваження, передбачені законом. Разом з тим, не вся діяльність органів виконавчої влади регулюється адміністратив­ним правом.

Хибність теоретико-методологічних підходів до визначення предме­та адміністративного права, за яких фактично ігноруються зміни в пред­меті адміністративно-правового регулювання, стає очевидною під час аналізу напрямків розвитку чинного законодавства, а також механізмів сучасного державного управління. Функціональна структура останньо­го залишається незмінною, але співвідношення між управлінськими функціями весь час змінюється залежно від напрямів економічної та соціальної політики держави, а також від особливостей розвитку рин­кових відносин.

Нині можна констатувати, що така функція державного управління, як безпосереднє (оперативне) управління господарськими структурами, підприємствами та іншими об’єктами, звужується, хоч бюрократичні тен­денції в державному управлінні та існуючі традиції значно гальмують цей процес. Це викликає до життя ідеї та практичну реалізацію політики дере-гулювання у сфері державного управління. Свідченням цього є Указ Пре­зидента України, від 22 січня 2000 р. «Про запровадження єдиної держав-

33

ної регуляторної політики у сфері підприємництва», яким встановлені нові засади державного регулювання у сфері економіки і запроваджено якісно нову систему державного втручання у сферу підприємництва, яка передба­чає, зокрема, інституціювання таких нових актів управління, як дирек­тивні листи та інші регуляторні акти, видання яких буде здійснюватися під постійним контролем виконавчої влади5.

Таким чином, предмет адміністративно-правового регулювання знач­но розширюється, оскільки державно-правовий вплив на суспільні проце­си стає цілеспрямованішим і водночас змінюється його характер: безпо­середнє оперативне управління все більше замінюється гнучкими засоба­ми впливу, особливо в економічній сфері. Крім того, держава все більше й більше втручається у процеси, які за ринкових умов на першому етапі розвитку незалежних держав мали відносно стихійний характер. Адмініст­ративне право виявляє себе в таких раніше маловідомих для правового регулювання сферах, як приватизація, акціонування, розвиток та фікса­ція інститутів приватної власності, податкова сфера тощо.

Без відповідного державного регулювання ці процеси матимуть не тільки стихійний, а й дезорганізуючий характер, що може завадити розвитку рин­кових відносин та демократичних інститутів нашої держави, призвести до таких негативних явищ, як корупція, криміналізація економіки, створен­ня негативного іміджу України за кордоном тощо.

Масштабність адміністративного права та об’єктивне розширення його предмета пов’язані також із забезпеченням прав громадян. Адже в тоталі­тарних умовах розвитку нашої держави саме адміністративне свавілля мало визначальне значення, породжувало масові порушення прав та свобод гро­мадян. Фактично громадянин залишався майже цілком незахищеним від державних органів.

Деякі адміністративні процедури та правила взагалі не були встанов­лені, що давало змогу довільно застосовувати норми матеріального адмі­ністративного права або зводити нанівець розвиток інших правових відно­син, пов’язаних з реалізацією прав громадян.

В умовах проведення адміністративної й судово-правової реформ най­ближчим часом значного розвитку має набути формування адміністра­тивно-процесуального права, яке ще не має визначених ознак і розглядається фактично в рамках інституту адміністративного процесу. Ця проблема заслуговує на аналіз, оскільки, як відомо, особливістю адміністративного права є не досить чітке розмежування між нормами матеріального і про­цесуального права, а самі адміністративно-правові норми майже завжди мають процесуальний характер (про це докладніше йдеться у підрозділі 4 цієї глави).

Предмет адміністративного права значно розширюється у зв’язку з постійним вдосконаленням елементів механізму державного управління та використовуваних державою методів впливу на ринкову економіку. Ці методи перебуватимуть у стані постійного розвитку й трансформації, ос­кільки механізми саморегуляції ринкових відносин можуть діяти лише у

34

взаємодії з механізмами державне-владного впливу. Вже нині можна гово­рити про те, що такі інститути адміністративного права, як реєстрація суб’єктів підприємництва, ліцензування окремих видів підприємницької діяльності, сертифікація продукції, акредитація та атестація комерційних навчальних закладів, квотування тощо, викликані до життя розвитком саме ринкових відносин.

На жаль, теоретична база цих інститутів залишається нерозробле-ною, оскільки не визначено до кінця предмет адміністративно-право­вого регулювання. Ці інститути потребують значно глибшого науково­го аналізу.

Динамічний стан предмета адміністративного права, тобто висока рух­ливість самих суспільних відносин, що регулюються цією галуззю права, є передумовою гострої дискусії з цього питання. Проте, безумовно, сьогодні можна констатувати об’єктивність процесу розширення сфери суспільних управлінських відносин, що входять до предмета адміністративного пра­ва, а також визнання суттєвих змін у формах і методах державного управ­ління, що зумовлені якісними змінами у змісті управлінської діяльності держави. Таким чином, предмет адміністративного права – це трансфор­мовані в нових умовах державного управління суспільні відносини, що виникають і змінюються (або припиняються) в процесі практичної реалі­зації державними органами, насамперед органами виконавчої влади, по­вноважень державно-владного характеру відповідно до закріпленої за ними компетенції щодо здійснення функцій державного управління.

Література

Див.: Рьгжов В.С. К судьбе государственного управлення // Государ-

ство й право. 1999. № 2. – С. 14–22.

Див.: Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій. – К., 1996. –

С. 3-12.

Див.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебникдля вузов. – К.,

1996.-С. 3-12.

Див.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова,

Л.Л. Попова. - М., 1999. - С. 28.

Див.: Офіційний вісник України. 2000. № 4. – С. 107.