3. Зміст поняття державного управління

Переходячи до характеристики змісту поняття державного управління, доцільно нагадати, що для широкого тлумачення цього поняття існують цілком реальні підстави. Адже суспільні процеси потребують певної ста­білізації, впорядкування. Такий організуючий, стабілізуючий вплив реалі­зують різноманітні державні органи.

Найбільш чітко тут проявляється основоположний принцип управлін­ня – принцип зворотного зв’язку, коли відхилення системи від певного стану (в даному випадку від заданого правового режиму) слугує цілям фор­мування і реалізації керівного впливу. Принцип зворотного зв’язку вияв­ляється й під час реалізації керівного впливу власне органами державного управління (виконавчо-розпорядчими), причому цей вплив має постійний характер – на відміну від особливостей його прояву в ході здійснення функції правосуддя (тут такий вплив є дискретним, оскільки суд здійснює функцію правосудця не постійно, а, приміром, у зв’язку з розв’язанням конкретних спорів про право кримінальне, цивільне або під час розгляду справ, що виникають з адміністративно-правових відносин)1.

Разом з тим, як справедливо відзначено В.Б. Авер’яновим, широке тлу­мачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності дер­жави (тобто всіх форм реалізації державної влади загалом) правомірно лише на рівні загального аналізу системи соціального (суспільного) уп­равління, виділення її відносно самостійних підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу відокремити державні інститу­ти управлінського впливу на суспільство від інших – недержавних2. Але з визнанням принципу поділу державної влади як основного принципу по­будови механізму держави відбувся розподіл окремих функцій управління державою між окремими державними органами.

Владу як суспільне явище можна визначити як здатність і можливість одного суб’єкта нав’язувати свою волю іншому суб’єкту. Звідси випливає, що механізм реалізації будь-якої влади має забезпечувати дві основні функції: формування волі пануючого суб’єкта та організацію діяльності підвладного суб’єкта згідно з цією волею через відповідний вплив. Але вла­да – це тільки потенціал, який для свого перетворення на рушійну силу суспільних процесів потребує належної організації.

Функція формування волі держави (від імені всього народу) реалізується органами законодавчої влади, які оформлюють її у вигляді законів, що містять нормативну модель суспільних відносин, причому норми права розраховані на багатократне застосування й адресовані всім або конкрет­но не визначеному колу суб’єктів. На відміну від цього, органи судової

19

влади визначають волю держави щодо конкретних випадків, які мають вигляд спорів про право і виникають внаслідок певних конфліктів між суб’єктами права.

Але і в першому, і в другому випадку практична реалізація волі держа­ви здійснюється через систему органів виконавчої влади.

Заради справедливості слід зазначити, що організація виконання за­конів далеко не завжди означає нав’язування волі держави її громадянам чи іншим суб’єктам. Виконання законів може відбуватися і через вико­навчо-розпорядчу діяльність державних органів, спрямовану на практич­ну реалізацію суб’єктивних прав конкретної людини.

Так, видача органом виконавчої влади закордонного паспорту грома­дянинові спрямована на практичну реалізацію його права на вільне пере­сування, а реєстрація власного автомобіля забезпечує реалізацію права власності в частині здійснення можливості користування цим автомобі­лем.

Таким чином, виконавчо-розпорядча діяльність державних органів по­діляється на дві частини. Перша частина, пов’язана з реалізацією владного впливу державних органів на всіх інших суб’єктів, належить до державного управління, а іншу частину, пов’язану з реалізацією суб’єктивних прав різних суб’єктів, можна визначити як публічно-сервісну діяльність.

Відповідно до функціонального поділу державної влади, більш чітких меж набуло і правове регулювання процедур реалізації відповідних функцій. Правове регулювання законотворчої діяльності сконцентрува­лося у конституційному праві, виконавчо-розпорядчої діяльності – в адміністративному, а правосуддя – в комплексі процесуальних галузей, що їх умовно можна позначити як «судове право». При цьому до сфери регулювання адміністративного права потрапила головна складова уп­равління, а саме діяльність органів виконавчої влади щодо організації виконання законів.

Відколи існує адміністративне право як наука, практично весь час то­читься дискусія щодо змісту поняття «державне управління».

Як відомо, найбільш поширеними є два способи визначення понять. Перший передбачає визначення поняття шляхом узагальненого форму­лювання, яке в загальному, абстрактному вигляді охоплює всі ознаки поняття (визначення через родові та видові відмінності), другий – шля­хом казуїстичного перелічування елементів або ознак поняття. Слід відзначити, що обидва підходи застосовуються і представниками теорії державного управління, і представниками науки адміністративного пра­ва, причому кожен з них робить акцент на ті чи інші ознаки державного управління залежно від поглядів на зміст предметів дослідження відпов­ідних наук.

Для представників науки державного управління найважливішим є роз­гляд цього суспільного явища як процесу з притаманними йому законо­мірностями, причому перевага віддається змісту діяльності, яка є сутністю державного управління. Так, наприклад, Г.В. Атаманчук визначає держав­не управління як практичний, організуючий і регулюючий вплив держави

20

на суспільну життєдіяльність людей з метою її впорядкування, збереження або перетворення, який спирається на її владну силу3.

На відміну від цього, у центрі уваги науки адміністративного права стоять відносини державного управління, яке розглядається як об’єкт правового регулювання, хоча у визначеннях поняття «державне управлін­ня», які даються вченими-адміністративістами, переважає державознав-чий, а не правознавчий підхід.

Приміром, В.Б. Авер’янов визначає державне управління як особли­вий та самостійний різновид діяльності держави, що здійснює окрема система спеціальних державних органів – органів виконавчої влади4. Ю.О. Тихомиров під державним управлінням також розуміє діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління5 тощо.

Безумовно, особливості об’єкта обумовлюють форми, способи і засоби правового регулювання. Тому у визначенні державного управління акцент має робитися саме на характеристиці суспільних відносин, в яких реалі­зується державне управління. У свою чергу, це передбачає, як мінімум, їх характеристику з точки зору структури цих відносин. У найбільш загаль­ному вигляді елементами структури суспільних відносин є: суб’єкти, між якими вони складаються; об’єкт – те, з приводу чого вони складаються; і, нарешті, зміст – те, в чому реально полягають ці відносини, тобто пове­дінка суб’єктів.

Зрозуміло, що чітко окреслити коло суспільних відносин, які охоплю­ються сферою державного управління, навряд чи можливо. Проте їм при­таманна одна спільна ознака – всі ці відносини врегульовані законами. Кінцевою метою державного управління є досягнення того ступеня впо­рядкованості суспільних відносин, що відображений у законах держави, досягнення повної відповідності поведінки всіх суб’єктів нормативній, моделям, описаним у цих законах. З огляду на це немає необхідності у конкретизації об’єкта відносин державного управління, адже таким об’єк­том є закон, але не в розумінні конкретного нормативне-правового акта, а в розумінні оформленої у вигляді законів нормативної моделі суспільних відносин у державі.

Як уже відзначалося, впорядкування відносин між людьми у суспільстві здійснюється на двох рівнях. Перший рівень полягає у створенні норма­тивної моделі цих відносин у вигляді законів, а на другому рівні впорядку­вання передбачає перехід нормативної моделі у площину її практичної реалізації. Іншими словами, на другому рівні відбувається організація ви­конання законів учасниками суспільних відносин. Але організація вико­нання законів не може відбуватися сама по собі. Це складна за змістом діяльність, і вона сама має бути належним чином організована. Тобто державне управління має органічно поєднувати дві функції: внутрішньо-організаційну, зміст якої полягає в упорядкуванні відносин всередині струк­тур, які покликані організовувати виконання законів всіма іншими суб’єк­тами, і власне виконавчо-розпорядчу.

Звідси можна зробити висновок, що державне управління здійснюється й на рівні внутрішньоорганізаційної діяльності органів державної влади, при-

21

чому як влади виконавчої, так й інших гілок. Адже в діяльності всіх органів державної влади можна виділити два основних компоненти: внутрішньо-організаційну діяльність і профілюючу функціональну (тобто зовнішню) діяльність, причому реалізація другої неможлива без першої.

Так, реалізація Верховною Радою України законодавчої функції по­требує значної організаційної роботи її апарату, яка за змістом є організа­цією виконання Регламенту Верховної Ради. Аналогічним чином, для того щоб суди були в змозі здійснювати функцію правосуддя, їхня робота має бути організована апаратом судів відповідно до Закону України «Про су­доустрій України» та інших законів.

Крім того, організація виконання законів здійснюється і органами місцевого самоврядування, хоча й специфічними способами. Для органів місцевого самоврядування характерним є врахування точки зору терито­ріальної громади на розв’язання тих чи інших проблем місцевого значен­ня, але їх розв’язання відбувається на підставі і в рамках закону. До того ж цим органам делегується частина повноважень місцевих органів виконав­чої влади.

Таким чином, коло суб’єктів відносин державного управління охоп­лює, з одного боку, органи виконавчої влади, державні органи інших гілок влади, органи місцевого самоврядування, а з іншого – всіх інших суб’єктів права. Конкретизувати всіх підвладних суб’єктів важко, знову ж таки, в силу неосяжності сфери державного управління. Вони можуть бути індивідуальними і колективними, фізичними та юридичними особа­ми, підприємствами, установами, організаціями, об’єднаннями грома­дян тощо.

З урахуванням викладеного для правильного розуміння змісту кате­горії «державне управління» слід включати до нього суспільні відносини, що складаються як у внутрішньоорганізаційній діяльності державних органів всіх гілок влади, так і в процесі реалізації функцій виконавчої влади спеціальними державними органами (органами виконавчої влади) та органами місцевого самоврядування, а також іншими уповноваженими на те суб’єктами права.

Література

Воронков А.В. Проблеми теории административного права: сравни-

тельно-правовое исследование. – СПб.: Изд-во С.-Петербургского уни-

верситета, 2001. - С. 6-8.

Державне управління в Україні: Навчальний посібник / За заг. ред.

В.Б. Авер’янова. - К., 1999. - С. 6.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення. Курс лекций. –

М.: Юрид. лит., 1997. - С. 38.

Державне управління в Україні. – С. 6.

Тихомиров Ю.А. Административное право й процесе: полний курс. –

М., 2001. - С. 38.

22