3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення

Розгляд правозахисної природи адміністративної юстиції неможливий без визначення принципів цього інституту, або базисних, первинних засад його існування, які опосередковують закономірність такого існування і взаємний зв’язок цього явища з іншими правозахисними явищами.

Для поглибленого розгляду принципових засад функціонування адмі­ністративної юстиції пропонується провести класифікацію принципів цього інституту за змістовим критерієм, тобто враховуючи основні правові, орга­нізаційні та процесуальні складові розглядуваного інституту.

Загальні принципи відображають головні цільові пріоритети та найбільш загальні засади створення й функціонування адміністративної юстиції у соц­іально-правовому середовищі. До цих принципів можна віднести наступні.

1. Принцип системного (комплексного) функціонування. Цей принцип є підтвер­дженням того факту, що адміністративна юстиція, по-перше, є самостійною системою, яка складається з правових, організаційних і процесуальних засобів досягнення правозахисної мети, по-друге, вона є складовою більш глобальної системи державно-правового захисту громадян, з функціонально визначеним місцем у цій системі, і, по-третє, одним з інститутів, які складають систему оновленого адміністративного права України.

У зв’язку із цим необхідно усвідомлювати, що запровадження адміністра­тивної юстиції в Україні має відбуватися за умов ретельного зважування всіх компонентів адміністративної юстиції, з метою прийняття рішення щодо мож­ливої систематизації правових норм, які регулюють відповідну групу відносин, або створення окремих законодавчих актів.

Крім цього, потрібно реально співвідносити необхідність прийняття коди­фікованого законодавчого акта у сфері адміністративної юстиції з необхідні­стю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачати мож­ливість виникнення колізійних питань в ході розв’язання адміністративними судами спорів у сфері державного управління.

Створення національного законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших робіт у сфері законотворення. Зок­рема, запровадження адміністративної юстиції без попереднього законодавчо­го впорядкування процедурної діяльності органів виконавчої влади загрожує певним нівелюванням важливих правозахисних характеристик адміністратив­ної юстиції, термінологічним неузгодженням законопроектів, що, в свою чер­гу, справлятиме несприятливий вплив на ефективність діяльності адміністра­тивних судів.

Із запровадженням спеціалізованої форми судового захисту прав і свобод громадян як суб’єктів правовідносин, що виникають у сфері державного уп­равління, яка передбачала б відповідні організаційні та процесуальні гарантії, громадяни повинні отримати реальну можливість оскаржити будь-яке рішен­ня органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, яке, на їхню думку, є протиправним.

Зокрема, протиправність може полягати у порушенні органами вико­навчої влади процедури прийняття нормативно-правового акта. Чітке за-

240

конодавче визначення засад підготовки та прийняття нормативних актів сприятиме, по-перше, забезпеченню режиму законності в державному уп­равлінні й, по-друге, визначенню чітких правил управлінської процедури, порушення яких може тягнути за собою протиправне вторгнення або не­безпеку такого вторгнення у сферу правореалізації громадян. Таким чи­ном, громадяни отримають законодавче встановлені підстави для звернення до адміністративного суду з метою усунення наслідків протиправного втор­гнення або попередження таких наслідків.

Відповідно, адміністративна юстиція після кодифікації правових норм, які б детально врегулювали порядок здійснення управлінських процедур (нормот-ворча діяльність, відомчий розгляд звернень громадян та ін.), зможе більш дієво, а головне – цілеспрямовано, реагувати на порушення законності орга­нами виконавчої влади.

2.             Принцип законності відображає положення ст. 8. Конституції України, за

якою в Україні визнається і діє принцип верховенства права, й виокремлює

два головних чинники, які визначають правову природу адміністративної юс­

тиції.

По-перше, цей принцип характеризує правозахисну спрямованість функц­іонування адміністративної юстиції, тобто даному суто правозахисному інстру­менту, який не може мати нічого спільного з розв’язанням питань про накла­дання стягнень на громадян, притаманна функція забезпечення законності в державному управлінні, передусім з точки зору дотримання суб’єктивних прав громадян. При цьому, крім застосування чинного законодавства під час здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і сво­боди громадянина, тобто принцип законності вказує на зв’язаність адміністра­тивної юстиції не тільки законом, а й правами та свободами громадян.

По-друге, принцип законності стосується безпосередньо режиму адмін-істративно-юстиційної діяльності, і в цьому ракурсі передбачає наступне:

а)            функціонування й розвиток адміністративної юстиції повинні мати не­

обхідні й достатні правові засади, які потребують законодавчого визнання і

відповідного втілення;

б)            необхідне чітке правове регулювання процесуального порядку прийнят­

тя рішення в адміністративній справі, набуття ним чинності й виконання;

в)            особи, які здійснюють адміністративно-судові функції, повинні суворо

дотримуватися матеріальних і процесуальних норм права, а в окремих випад­

ках також вимог природного права.

Наприклад, у Німеччині, крім застосування чинного законодавства в ході здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і сво­боди громадянина63, тобто існує зв’язаність адміністративної юстиції не тільки законом, а й згаданими правами та свободами.

3.             Принципи демократичності, гласності й транспарентності (прозорості)

підтверджують:

загальну соціальну доступність цього правозахисного інструменту неза­

лежно від будь-яких суспільно-біологічних відмінностей громадян;

об’єктивну необхідність громадського інформування про ситуацію, яка

склалася у зв’язку з дотриманням прав і свобод громадян органами державно­

го управління;

можливість для громадян вказувати на недоліки актів управління з точки

241

зору задоволення ними правозахисних вимог і на шляхи розв’язання адмініст­ративно-конфліктних ситуацій;

– обов’язкове оприлюднення результатів розгляду найбільш резонансних адміністративних справ.

4.             Принцип публічно-правової обумовленості характеризує природу правовідно­

син, в яких засобами адміністративної юстиції підтримується належний правоза-

хисний стан, тобто йдеться про публічно-правові відносини, до яких належать і

правовідносини, що виникають у сфері державного управління.

Даний принцип знаходить свій прояв у п. 4 ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» від 07.02.2002 р., який встановлює, що місцеві адмі­ністративні суди розглядають адміністративні справи, пов’язані з правовідно­синами у сфері державного управління і місцевого самоврядування64.

5.             Принцип доцільності вказує на необхідність підпорядкування організа­

ційних, процесуальних та інших складових інституту адміністративної юстиції

його загальній правозахисній меті. Крім того, таку важливу функцію адмініст­

ративної юстиції, як контроль за законністю діяльності органів виконавчої влади,

також не можна розглядати відокремлено від правозахисту. Навпаки, контроль

є характерним для адміністративної юстиції засобом реагування на порушення

прав громадян і, відповідно, засобом, який дає змогу досягти головної мети

адміністративної юстиції – захисту прав і свобод громадян.

Друга група принципів – це організаційні принципи, які стосуються ор­ганізаційних засад функціонування адміністративної юстиції. Серед них слід назвати наступні.

1.             Принцип територіальності. Даний принцип означає, що юрисдикція ок­

ремих організаційних ланок адміністративної юстиції поширюється на певні

території, які можуть збігатися або не збігатися з адміністративно-територіаль­

ними одиницями. За Законом України «Про судоустрій України» (ст. 21 і 25),

місцеві та апеляційні адміністративні суди є окружними, тобто їх територіаль­

на юрисдикція може не збігатися з межами адміністративно-територіальних

одиниць України, і створюються в округах відповідно до Указу Президента

України.

На нашу думку, створення органів адміністративної юстиції, територіальна юрисдикція яких не збігатиметься з територією адміністративно-територіаль­них одиниць, може: а) перешкоджати впливу на їх діяльність з боку місцевих владних структур; б) позитивно впливати на неупередженість розгляду склад­них справ про захист прав територіальних громад та їх органів від порушень з боку місцевих органів виконавчої влади.

Крім того, створення одного адміністративного суду на кілька районів або областей відповідає реаліям економічної ситуації в державі, однак не­обхідно застерегти, що створення окружних адміністративних судів може ускладнити, а в деяких випадках навіть обмежити, реалізацію права грома­дян на звернення до цих органів. Адже в просторовому плані окружний адміністративний суд буде певним чином віддалений від суб’єкта звернен­ня, і це вимагатиме додаткових матеріальних витрат громадян.

2.             Принцип автономності й спеціалізації. Цей принцип вказує як на органі­

заційну несумісність органів адміністративної юстиції з органами так званої

«активної» публічної адміністрації, так і на певну автономію й спеціалізацію в

межах судової системи України. Крім того, ці принципи вказують на особли-

242

вості кадрового підбору осіб, які покликані реалізовувати адміністративно-су­дові функції.

Правове закріплення принципу автономності й спеціалізації має відбувати­ся з урахуванням необхідності розв’язання питань кадрового забезпечення ад­міністративної юстиції. У зв’язку із цим пропонується звернути увагу на такі важливі обставини, як: а) спеціалізація суддів адміністративних судів, що пе­редбачає як зовнішню кадрову особливість адміністративної юстиції, так і внутрішній перерозподіл повноважень між адміністративними суддями відпо­відно до сфер державного управління; б) необхідність створення належних умов для підготовки адміністративних суддів та перепідготовки суддів загаль­них судів або посадових осіб органів державного управління; в) необхідність створення правового бар’єру, який забезпечував би неможливість втручання будь-кого в діяльність адміністративних суддів, що передбачає відповідні про­цедури призначення, звільнення, відповідальності, тобто послідовне організа­ційно-правове і економічне гарантування незалежності їх статусу; г) необхідність належного матеріально-технічного, методичного, а в необхідних випадках і наукового забезпечення діяльності адміністративних суддів; д) необхідність пра­вового оформлення специфічного статусу особи, яка проходить стажування в адміністративних судах перед призначенням на посаду адміністративного судді, яке б забезпечувало не тільки фактичну, а й юридичну можливість участі цієї особи у розгляді та розв’язанні справ; е) необхідність визначення найбільш раціонального підходу до формування кадрового складу адміністративного суду; мається на увазі залучення до розгляду адміністративних справ як представ­ників суддівського апарату держави, так і представників органів державного управління (особливо це стосується представництва місцевого управлінського апарату), не виключаючи при цьому можливості залучення непрофесійних суддів. При цьому зауважимо, що необхідна чітка правова регламентація особ­ливостей статусу всіх осіб, які виконують функцію правосуддя.

3. Принцип єдності й інстанційності. Адміністративні суди утворюють єди­ну збалансовану систему зі структурним розподілом на відповідні інстанційні установи (касаційні, апеляційні та першої інстанції – Вищий адміністратив­ний суд, апеляційні й місцеві суди відповідно).

Остання група принципів – процесуальні принципи адміністративної юс­тиції (принципи адміністративного судочинства).

Принципи адміністративного судочинства складають найбільш чисельну групу принципів цього інституту і потребують окремого спеціального до­слідження. Тому спробуємо виокремити найважливіші з них (слід нагадати, що такі принципи, як демократичність, гласність, законність, стосуються і процедури розгляду адміністративних справ в адміністративних судах).

Принцип рівності всіх учасників адміністративного судочинства перед за­

коном і адміністративним судом. Цей принцип вказує на наявність рівних пра­

вових можливостей в адміністративному судочинстві як для громадян, так і

для органів публічної влади або їх посадових осіб на користування усіма про­

цесуальними засобами обгрунтування своїх претензій або, відповідно, їх відхи­

лення.

Принцип гарантування процесуальних прав сторін. Цей принцип передба­

чає організаційно-правове забезпечення, наприклад, можливості використан­

ня адвокатського захисту, наведення різноманітних доказів, характер яких відпо-

243

відає процесуально-правовим вимогам, за необхідності використання іншої мови судочинства або забезпечення сторони перекладачем тощо. Тобто з боку дер­жави стороні адміністративно-судового розгляду необхідно гарантувати мож­ливість використання всіх передбачених законодавством процесуальних прав, що забезпечить створення необхідних умов для неупередженого, справедливо­го та оперативного розгляду справи.

Принципи усності та безпосередності розгляду справи вказують на са­

мостійність розгляду справи адміністративним судом із безпосереднім за­

слуховуванням фактів доказового значення, які наводяться зацікавленими сто­

ронами або їх представниками. При цьому повинна виключатися можливість

втручання будь-якої сторони в процес винесення рішення.

Принцип об’єктивності та справедливості судового розгляду відображає

досить складні засади адміністративного судочинства не тільки правового, а

й психологічного, культурного характеру. Безперечно, адміністративний суд­

дя повинен чітко слідувати законодавчим положенням. Однак при цьому об­

‘єктивний розгляд справи передбачає повне врахування об’єктивно існую­

чих, процесуальне значимих чинників, які не є юридичними, і запобігання їх

неадекватному суб’єктивному суддівському сприйняттю.

Принципи диспозитивності й змагальності. На відміну від адміністративно-

юрисдикційного процесу, якому принципове положення щодо диспозитивності

не притаманне в силу відносин «влади-підпорядкування», що супроводжують ад­

міністративну юрисдикцію, ініціювання процедури розгляду справи в адміністра­

тивному суді є не волевиявленням владного органу, а правом громадянина, яке

він може використовувати або не використовувати.

Принцип диспозитивності передбачає можливість затвердження адмі­ністративним судом мирової угоди, але, на відміну від цивільного судочинства (в Україні цивільне судочинство не передбачає можливості примирення у спра­вах, що пов’язані з оскарженням дій або бездіяльності державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності), має особли­вості в адміністративному судочинстві.

Наприклад, адміністративний суд з урахуванням публічних інтересів може затвердити мирову угоду між сторонами адміністративного судочинства лише частково, в межах визначення розміру відшкодування. Однак питання про зміну або скасування неправомірного управлінського рішення має бути розв’язане незалежно від наслідків узгодження сторонами суми відшкодування.

Зазначимо, що адміністративне судочинство має зробити більш реальними можливості для його сторін використовувати засоби доведення своєї правоти у відкритому «змаганні». При цьому необхідно враховувати чинник реальних можливостей, якими володіють орган виконавчої влади і громадянин щодо подання необхідних доказів (мається на увазі насамперед доступ до норматив­ної управлінської бази, яка за більшого невідома громадянам, в силу своєї розгалуженості, а в деяких випадках просто не доводиться до відома громадсь­кості).

6.             Принцип дискреційної пов’язаності адміністративного суду вимогами скар­

ги та повноти дослідження справи (принцип отпіа реіШа). Цей принцип перед­

бачає, що адміністративний суд, не відхиляючись від вимог скаржника, пови­

нен розв’язати всі поставлені перед ним питання. Однак в окремих випадках

адміністративний суд може і повинен прийняти рішення, сутність якого не

збігається з вимогами скаржника. Слід виокремити умови, які обумовлюють

244

можливість для адміністративного суду діяти на власний розсуд під час розгля­ду скарги:

адміністративний суд може відійти од вимог скарги з приводу забезпе­

чення загальних публічних інтересів (наприклад, якщо громадянин вимагає

скасування частини адміністративного акта, а під час судового засідання буде

з’ясовано, що орган, який видав цей акт, не мав на це повноважень, акт може

бути скасовано повністю);

відхід від вимог скарги не повинен створювати негативних наслідків

для громадянина, які можуть полягати у погіршенні правового становища

скаржника, що існувало до подання ним скарги до адміністративного суду.

Принцип ініціативності (активної участі) адміністративного суду в дос­

лідженні обставин справи. Хід судового адміністративного процесу в багатьох

випадках повинен залежати від ініціативи адміністративного судді щодо відшу­

кування та одержання доказів, використання в необхідних випадках конт­

рольних повноважень відносно управлінської документації та дій. Зазначи­

мо, що ініціатива адміністративного суду щодо відшукування (у необхідних

випадках) фактів, які мають доказове значення в адміністративному судо­

чинстві, не може заперечувати його змагальності, тобто забезпеченої можли­

вості однієї із сторін сперечатися з приводу того чи іншого доказу або до­

водів, які надані й відстоюються іншою стороною.

Презумпція правомірності вимог громадянина у справах про порушення

прав і свобод. Цей принцип зумовлений специфічним характером процесу в

адміністративних судах. На нашу думку, особливість доведення під час розгля­

ду адміністративних справ, які ініційовані громадянами і стосуються захисту їх

прав, полягає передусім в покладенні обов’язку доведення на сторону адміні­

стративного спору, яка має владні повноваження. Така особливість процедури

доведення обумовлюється врахуванням чинника реальних можливостей орга­

ну державного управління і громадянина під час підготовки до судового розг­

ляду. Обов’язок доведення громадянином може обмежуватися лише підтверд­

женням факту порушення права, хоча може ним і не виконуватися, оскільки

адміністративний суд і будь-якому разі повинен перевірити юридичні й фак­

тичні причини оскарження державно-управлінського акта.

Принцип попереднього судового захисту прав скаржника. Виокремлення

цього принципу під час розгляду адміністративних справ рекомендовано Ко­

мітетом міністрів Ради Європи (Рекомендація № К (89) 8 від 13 вересня

1989 р.). При цьому враховується, що негайне і повне виконання адміністра­

тивних актів, які були оскаржені або мають бути оскаржені, за певних обста­

вин може завдати зворотної шкоди правам особи.

Зміст цього принципу передбачає законодавче закріплення наступних по­ложень:

якщо на розгляд була представлена скарга на адміністративний акт і суд

ще не оголосив свого рішення, скаржник може попросити той самий суд або

інший компетентний суд застосувати заходи попереднього захисту від адміні­

стративного акта;

заходи попереднього захисту можуть бути надані, якщо здійснення ад­

міністративного акта може завдати значної шкоди, яку важко буде виправити,

та якщо існують досить серйозні факти доказового значення для порушення

справи щодо правомірності такого акта;

заходи попереднього захисту, розпорядження про яке надав адміністра-

245

тивний суд, можуть призупинити здійснення адміністративного акта повністю або частково, вимагаючи частково або повністю відновити ситуацію, що існу­вала на час, коли було прийнято адміністративний акт, або пізніше, і наклада­ти на відповідні органи будь-які зобов’язання правозахисного характеру відпо­відно до законодавче закріплених повноважень адміністративного суду;

заходи попереднього захисту повинні мати тимчасовий характер; у жод­

ному разі не мають наперед визначати змісту рішення, яке може бути прийня­

тим адміністративним судом, на розгляд якого передано справу щодо оскар­

ження адміністративного акта; можуть бути переглянути зі зміною умов, за

наявності яких вони були застосовані;

забезпечення попереднього судового захисту повинно відбуватися із звер­

ненням уваги адміністративного суду на необхідність здійснення ефективних

управлінських дій.

Окрім наведених вище принципів, необхідно вказати на конституційні (загальні) засади судочинства, серед яких: незалежність суддів, повне фіксу­вання судового процесу технічними засобами; обов’язковість рішень суду тощо (ст. 129 Конституції України). При цьому звертаємо увагу на те, що можливість законодавчого закріплення специфічних принципів діяльності судів окремих юрисдикцій закріплена в ст. 129 Конституції України.

Підсумовуючи, зауважимо, що наведена вище класифікація, як і всі інші, має умовний характер і може бути з часом переглянута.

Проблеми законодавчого закріплення принципів адміністративної юстиції по­требують належного розв’язання на законодавчому рівні низки відповідних пи­тань, серед яких: посилення юридичних гарантій прав та свобод громадян, ство­рення дієвої організаційної та процесуальної системи захисту цих інститутів, закріплення вдосконаленого процесуального порядку правової можливості гро­мадянина оскаржити будь-яку дію (бездіяльність) органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Вдосконалення національної правової бази судового захисту прав і свобод гро­мадян у сфері державного управління, а відповідно, і засад правового регулюван­ня, запровадження і функціонування адміністративної юстиції як спеціалізовано­го судового правозахисного інструменту передбачає опрацювання двох груп норм.

Першу групу складають норми, які регулюють відповідні права громадян в межах її правового статусу (матеріальні норми).

Другу – норми, які регулюють порядок організації та діяльності органів адміністративної юстиції (норми процесуального характеру).

На нашу думку, матеріальна і процесуальна правова база для запроваджен­ня адміністративної юстиції в Україні може вважатися достатньою за умови визначення на законодавчому рівні основних характеристик адміністративного спору між громадянином і суб’єктами державного управління, який має бути прийнятий до розгляду адміністративним судом.

На сьогодні матеріально-правові норми, які б регулювали відносини у сфері судового оскарження рішень владних органів, не складають єдиного законо­давчого акта. Вони розрізнені й не враховують особливостей скаржника чи претензії. На нашу думку, створення окремого матеріально-правового закону щодо адміністративної юстиції неможливе, і це не є необхідним.

Доцільнішим є створення кодифікованого процесуального акта, який би впо­рядкував по^щок розгляду і розв’язання адміністративно-правових спорів у майбутніх адміністративних судах.

246

В Україні вже певний час (з 1994 р.) розробляється проект Адміністратив­ного процесуального кодексу, який має затвердити порядок звернення грома­дянина зі скаргою (заявою) на дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Такий акт повинен містити розділи, присвячені підвідомчості справ ад­міністративним судам та підсудності цих справ різним інстанціям адміністра­тивної юстиції (питання повноважень адміністративних судів), процесуальним вимогам до скарги (заяви), термінів адміністративно-судового розгляду, апе­ляційного та касаційного перегляду справ, процесуального статусу сторін та учасників провадження, порядку перерозподілу судових витрат.

Окремо в такому законодавчому акті мають бути визначення таких правових понять (норми-дефініції), як: «адміністративний суд»; «адміністративний спір», або «справи адміністративної юрисдикції»; «адміністративне судочинство»; «ад-міністративно-юстиційна скарга»; «предмет скарги» та ін.

Вироблення засад правового регулювання відносин у сфері функціонуван­ня адміністративної юстиції доцільне за наступних обставин.

Слід реально співвіднести необхідність прийняття кодифікованого законо­давчого акта про адміністративну юстицію з необхідністю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачити можливість виникнення ко­лізійних питань розв’язання судами спорів у різних галузях державного управ­ління. Адже створення законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших заходів у сфері законотворення. Крім законопроектних робіт, про важливість яких говорилося вище, необхідно вка­зати на необхідність розроблення законодавства про надання громадянам інфор­мації органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, про адміністративну відповідальність у цій сфері тощо.

Розроблення подібного кодифікованого законодавчого акта має проводи­тися без надмірного й необгрунтованого залучення конструкцій Цивільного процесуального кодексу України, насамперед щодо порядку розв’язання справ, які виникають з адміністративно-правових відносин.

Спеціальної уваги потребує регулювання підвідомчості справ адміністра­тивному суду, що буде сприяти ефективному та оперативному функціонуван­ню останніх і стримуватиме негативні конфліктні явища в сфері розмежування компетенції спеціалізованих та загальних судів.

Таким чином, систематизація правових норм, які регулюють порядок юрисдикційної діяльності адміністративних судів, повинна відбуватися з ура­хуванням принципу комплексності систематизації адміністративного зако­нодавства загалом. Лише послідовна і взаємоузгоджена систематизація ад­міністративного законодавства створити досконалий законодавчий акт, що встановив би правові засади функціонування адміністративної юстиції в Україні.