1. Законодавство про адміністративне судочинство: проблеми кодифікації

Адміністративна юстиція як інститут судового захисту прав людини від порушень з боку влади вимагає запровадження особливих правил судового процесу, які б ураховували специфіку публічно-правових спорів.

Існує необхідність виділення з цивільного процесу норм, що регулюють судове провадження в адміністративних справах. Це всі категорії справ, що виникають з адміністративно-правових відносин (підрозділ Б розділу III Цивільного процесуального кодексу України (ЦПК), а також справи з при­воду встановлення неправильності в актах цивільного стану (глава 36 ЦПК), оскарження нотаріальних дій чи відмови у їх вчиненні (глава 39 ЦПК), які за своєю природою є адміністративними.

Адміністративне судочинство має бути регламентоване окремим кодек­сом. Це зумовлено насамперед тим, що, виходячи з правової природи пуб­лічно-правових спорів, діяльність адміністративних судів має бути заснова­на на дещо інших принципах, ніж ті, що існують у цивільному та госпо­дарському процесах. Тому наступним кроком після законодавчого визна­чення організації адміністративних судів має стати прийняття процесуаль­ного кодексу, який став би правовою основою діяльності адміністративних судів.

Труднощі кодифікації норм адміністративного судочинства не в остан­ню чергу зумовлені тим, що доктрина адміністративного процесу (розумі­ючи його, як доводиться у розділі І, гл. 2.3 цієї книги, як поняття, тотожне адміністративному судочинству) в Україні перебуває на етапі становлення. До того ж кількість самих норм, які регулюють порядок вирішення справ, що виникають з адміністративних правовідносин, незначна. По суті, йдеть­ся про створення якісно нового кодифікованого акта, заснованого на но­вих принципах і нормах.

Предметом кодифікаційної роботи є правила цивільного і господарсь­кого процесів, передусім ті, що стосуються розв’язання адміністративних справ; положення окремих законів (наприклад, про об’єднання громадян, про вибори і референдуми, про виконавче провадження тощо), які регулю­ють особливості судового провадження у деяких категоріях адміністратив­них справ. Значна частина нормативних приписів формулюється вперше, без запозичень з інших нормативних актів. Велике значення при цьому має урахування зарубіжного досвіду в галузі адміністративної юстиції. При цьо­му цінним для нас є досвід як країн, що мають давні, усталені традиції адміністративного судочинства, так і країн, у яких адміністративна юсти­ція перебуває на стадії зародження та розвитку.

256

Під час проведення кодифікаційної роботи можна передбачити чималу кількість питань, з якими в майбутньому зіткнуться адміністративні суди. Сучасна доктрина на всі ці питання не завжди може дати однозначну відповідь. Наприклад, який договір є адміністративним, а який не є таким? Які типові види вимог (позовів) можливі в адміністративному процесі, а які ні? Які за змістом рішення по суті справи може ухвалити адміністративний суд? У яких категоріях справ необхідно запровадити коротші, ніж звичай­но, терміни розгляду?

Тому постає питання: чи запроваджувати наперед конкретні правила, які б розв’язували ці питання, чи краще оминути їх у кодексі або ж виріши­ти на рівні загальних норм-принципів? Обрання першого варіанта спрос­тить роботу майбутнім суддям адміністративних судів – їм не треба буде ламати голову над розв’язанням проблеми, оскільки закон однозначно її вирішує. Це зменшить можливість зловживань з боку суддів, тому що межі суддівського розсуду будуть мінімальними. З іншого боку, однозначне роз­в’язання передбачуваної проблеми на рівні закону «сковуватиме» судову практику, якщо виявиться, що є кращий варіант її розв’язання.

Отже, на наш погляд, в ході проведення кодифікації норм адміністра­тивного судочинства неможливо відразу розв’язати всі проблеми, які мо­жуть виникнути у судовій практиці й щодо правильності розв’язання яких у законопроектувальника виникає найменший сумнів. На перших порах до­сить викласти загальні засади, які дадуть судді можливість обрати найкра­щий спосіб розв’язання проблеми. Тут широкі межі суддівського розсуду є виправданими, і в майбутньому судова практика дасть поштовх для розвит­ку української доктрини адміністративної юстиції та удосконалення про­цесуального закону.

На відміну від української практики законотворчої діяльності, закони більшості західноєвропейських держав викладаються максимально лаконіч­но і не відзначаються глибокою деталізацією. Адже там законодавець звик довіряти суддям.

У формулюванні законодавчих приписів важливо, щоб вони були викла­дені просто і зрозуміло, так, щоб їх могли впевнено використовувати і не-юристи, адже основним контингентом позивачів будуть пересічні громадя­ни. Намагання максимально точно розв’язати у кодексі всі можливі питан­ня може зашкодити зрозумілості, оскільки основні, принципові положен­ня можуть загубитися у великому нормативному масиві. Громадянин може виявитися неспроможним розібратися у складній юридичній казуїстиці. Тому необхідно віднайти оптимальний варіант співвідношення між глибиною деталізації норм і доступністю викладу нормативного матеріалу.

Комплекс правил адміністративного процесу складатиметься з двох ча­стин: одні законодавчі приписи будуть сформульовані спеціально для адмі­ністративних судів, а інші – запозичені з цивільного процесу. Перші відоб­ражатимуть специфіку адміністративного судочинства (положення про юрисдикцію адміністративних судів і підсудність адміністративних справ, про склад і роль суду, про учасників адміністративного процесу, про обо­в’язок доведення тощо). Значна кількість норм буде спільною для адміні-

257

стративного і цивільного судочинства (положення про докази, про проце­суальні строки, про судові витрати, загальні правила провадження у справі та ін.).

У зв’язку з цим виникає питання: чи є потреба переносити до Адмініст­ративного процесуального кодексу частину положень із Цивільного проце­суального кодексу? Логіка негативної відповіді на це питання у тому, що встановлення відсильної норми в Адміністративному процесуальному ко­дексі до Цивільного процесуального кодексу дасть можливість значно ско­ротити обсяг нормативного матеріалу. Така відсильна норма може бути загальною: у випадках, не врегульованих Адміністративним процесуальним кодексом, застосовуються правила Цивільного процесуального кодексу з урахуванням особливостей адміністративного процесу (тиїаііз тиіашііз)1. Або може бути ціла низка більш конкретних положень на зразок: в адмі­ністративному судочинстві застосовується порядок обчислення процесуаль­них термінів, який передбачений у цивільному судочинстві, тощо. Інакше кажучи, може бути встановлено співвідношення між Цивільним процесу­альним і Адміністративним процесуальним кодексами як між загальним і спеціальним.

Можна відзначити принаймні два недоліки такого варіанта розв’язання проблеми: по-перше, Адміністративний процесуальний кодекс потрібно буде застосовувати разом із Цивільним, що вкрай незручно, особливо для пере­січних громадян; по-друге, у суддів та учасників адміністративного судо­чинства можуть виникати труднощі у тому, коли саме і як застосовувати (використовувати) норми цивільного судочинства в адміністративному про­цесі.

Виходячи з таких міркувань, необхідно відмовитися від можливості суб-сидіарного застосування правил цивільного судочинства адміністративни­ми судами. Отже, вважаємо, що до Адміністративного процесуального ко­дексу повинні бути включені як правила суто адміністративного процесу, так і загальні правила судочинства, які властиві й цивільному (а також гос­подарському) процесу.