3. Специфика управления землями поселений

 Поскольку земли населенных  пунктов  нахо-

дятся в ведении городских, поселковых и сельских предс-

тавительных и исполнительных органов,  они планируют  и

организуют  эксплуатацию земель предоставляют и изымают

земельные участки. Предприятие, желающее получить зем-

лю,  должно прежде всего обратиться в местную админист-

рацию по месту нахождения земельного участка Эти же ор-

ганы ведут также государственный учет земель и контроль

за их правильным использованием, рассматривают конфлик-

ты,  связанные использованием земельного участка. Взаи-

модействие органов государственной власти и  управления

Российской  Федерации,  республик  в составе Российской

Федерации краев, областей, автономной области, автоном-

ных округов,  городов Москвы и Санкт-Петербурга и орга-

нов местного самоуправления в области градостроительной

деятельности осуществляется,  как это определено ст. 13

Закона об основах градостроительства, путем со-вместной

разработки  и  реализации федеральной градостроительной

политики,  соответствующих республиканских и  межрегио-

нальных градостроительных программ и прогнозов,  проек-

тов и нормативных актов,  обеспечивающих  благоприятные

условия проживания насе-                              

ления, а  также создания банков данных о состоянии тер-

риторий, поселений и ведения территориального кадастра.

Органы государственной власти и управления устанавлива-

ют в пределах своей компетенции  порядок  осуществления

градостроительной  деятельности  на своих территориях и

обеспечивают защиту прав и охраняемых законом интересов

ее участников.  Они контролируют соблюдение нормативных

актов в области финансирования  градостроительной  дея-

тельности,  результаты экспертизы и реализацию градост-

роительной документации,  а также согласовывают вопросы

формирования промышленных,  селитебных, рекреационных и

других функциональных  зон  и  объектов,  использования

природных ресурсов,  охраны историко-культурного насле-

дия и окружающей среды.  В свою очередь органы местного

самоуправления в соответствии с согласованной и утверж-

денной в установленном порядке градостроительной  доку-

ментацией  обеспечивают  ее  реализацию в установленные

сроки, соблюдение градостроительных нормативов, а также

ведение опорного плана территории поселения.  Государс-

твенное  регулирование  градостроительной  деятельности

обеспечивается:  управлением государственными капиталь-

ными вложениями в создание и развитие социальной и про-

изводственной  инфраструктур;  регулированием налоговой

политики; предоставлением дотаций, субсидий, субвенций,

других  бюджетных и внебюджетных видов финансовой и ма-

териальной помощи на развитие объектов  градостроитель-

ной деятельности;  контролем за соблюдением градострои-

тельных нормативов и стандартов; осуществлением антимо-

нопольных  мер  приватизации  объектов  государственной

собственности,  в  том  числе  объектов  незавершенного

строительства; проведением экспертизы, в том числе тех-

нической и экологической,  градостроительной документа-

ции.  Вопросы развития и благоустройства города (посел-

ка), улучшения окружающей среды решаются в соответству-

ющих планах и проектах, являющихся основными градостро-

ительными документами. Разрабатываются эти планы и про-

екты в форме следующих документов:  - генеральная схема

расселения,  природопользования и территориальной орга-

низации  производительных  сил Российской Федерации;  -

схема расселения,  природопользования и территориальной

организации производительных сил крупных географических

регионов и национально-государственных  образований;  -

схемы  и  проекты  районной планировки,  административ-

но-территориальных образований; - генеральные планы го-

родов,  других поселений и их систем; - проекты городс-

кой и поселковой административной черты,  а также сель-

ских поселений;                                       

- генеральные планы территорий,  подведомственных сель-

ским (районным)  администрациям,  а  также  селитебных,

промышленных,  рекреационных  и  других  функциональных

зон; - территориальные комплексные схемы охраны природы

и  природопользования  зон  интенсивного хозяйственного

освоения и уникального природного значения,  включающие

мероприятия  по предотвращению и защите от опасных при-

родных и техногенных  процессов;  -  проекты  детальной

планировки общественного центра, жилых районов, магист-

ралей городов; - проекты застройки кварталов и участков

городов и других поселений.  По заданию заказчика могут

выполняться другие виды градостроительной документации.

Каждый вид градостроительной документации соответствует

конкретным объектам градостроительной деятельности, вы-

полняется в определенном масштабе,  имеет свое назначе-

ние и содержание,  а также порядок проведения эксперти-

зы,  утверждения  и согласования,  установленный Прави-

тельством Российской Федерации и  правительствами  рес-

публик  в составе Российской Федерации в соответствии с

градостроительным законодательством.  Генеральный  план

города, другого поселения, территории, подведомственной

сельской (районной)  администрации,  является  основным

юридическим документом,  определяющим в интересах насе-

ления условия проживания,  направления и границы терри-

ториального   развития,   функциональное  зондирование,

застройку и благоустройство территории,  сохранение ис-

торико-культурного и природного наследия.  Утвержденная

градостроительная документация обязательна для исполне-

ния  всеми  участниками градостроительной деятельности.

Внесение  изменений  в  градостроительную  документацию

осуществляется  только с разрешения утвердившего ее ор-

гана.  Градостроительная документация  разрабатывается,

как правило,  на конкурсной основе,  является собствен-

ностью заказчика и передается в распоряжение  соответс-

твующих органов архитектуры и градостроительства.  К ее

разработке привлекаются специальные проектные организа-

ции, которые ведут обширные исследования социально-эко-

номического  и  архитектурно-планировочного   характера

(перспективы роста населения и его социально-культурных

потребностей,  состояние использования природных ресур-

сов и их охрана,  рациональные архитектурно-планировоч-

ные решения и т.д.). После составления проектов они ут-

верждаются соответствующими государственными органами и

с этого момента приобретают обязательную силу.  Схема и

проект  районной планировки охватывают территорию одно-

го,  нескольких административных районов, целой области

или Республики.  Они утверждаются,  как правило, прави-

тельствами субъектов Российской Федерации. В схемах ра-

йонной  планировки научно согласуются и уточняются ос-

новы перспективного развития                          

охватываемого района,  области,  республики. В них пре-

дусматривается организация комплексного территориально-

го размещения и развития объектов народного  хозяйства,

городов и поселков, а также планомерного, рационального

использования и охраны природных ресурсов.  Срок  дейс-

твия  схемы  районной планировки бывает достаточно про-

должительным (25 лет). Генеральные планы определяют ос-

новные направления эксплуатации земель; их целевую при-

надлежность;  размещение  жилых  районов,  промышленных

центров и мест отдыха;  этажность строительства; защит-

ные санитарные зоны и т.д.  Генеральные планы утвержда-

ются  на срок 25-30 лет и призваны обеспечить оптималь-

ную организацию городских (поселковых) земель.  Проекты

детальной  планировки  разрабатываются  на основе гене-

рального плана и охватывают отдельные части города (по-

селка):  жилые  и  промышленные  районы,  общегородские

центры,  зоны отдыха и экологической защиты.  Они уста-

навливают подробную архитектурно-планировочную и прост-

ранственную организацию застраиваемой территории. Расс-

читаны  проекты на 3-5 лет.  Правила застройки содержат

требования градостроительной дисциплины: порядок выдачи

разрешений  на строительство,  обязанности по благоуст-

ройству,  архитектурно-строительный  контроль,  функции

застройщиков-землепользователей.   Министерство  строи-

тельства Российской Федерации и его  органы  на  местах

осуществляют  государственное  руководство и контроль в

данной сфере, отвечают за развитие и высокий качествен-

ный  уровень  архитектуры и градостроительства в городе

(поселке,  селе). Главным архитекторам краев, областей,

округов,  районов и городов предоставлено право опреде-

лять типы жилых домов и общественных зданий для  строи-

тельства,  их этажность,  разрешать изменения в типовых

проектах и разработку индивидуальных проектов  объектов

жилищно-гражданского  и  коммунального назначения.  Они

вправе предложить застройщику приостановить проектные и

строительные  работы,  выполняемые с нарушением утверж-

денной  технической  документации,  включая  работы  по

застройке  городов,  поселков  и сел.  В разных городах

(поселках) количественное соотношение земель различное.

Оно  показывает степень интенсивности застройки и нали-

чие земельных резервов. Значительная часть городов (по-

селков)  страны  занята сельскохозяйственными и приуса-

дебными угодьями,  придомовыми участками (бывает  свыше

30%  общей территории). Многие земли не используются по

прямому назначению,  сравнительно велики территории так

называемых неудобных земель.  Неравномерность застройки

городов - частое явление,  свидетельствующее о нерацио-

нальном использовании внутригородских территорий. Плот-

ность застройки в среднем ниже нормы в 2,  3,  а то и 4

раза,  и  это  при чрезмерной застроенности центральной

части крупных городов,  в особенности  их  промышленных

зон. Бывает и по-другому: очень низкая плотность в ста-

рых районах и достаточно высокая в новых.  Растянутость

города  приводит не только к неэкономному использованию

земель,  но  и  к  удлинению  инженерных  коммуникаций,

транспортных путей и, как следствие, к удорожанию стро-

ительства, благоустройства и других мероприятий городс-

кого  хозяйства  (например,  к  земельно-хозяйственному

устройству временно пустующих земель).  В  целях  более

экономного использования городских территорий и повыше-

ния качества застройки законодательство отменило  ранее

существующие ограничения этажности жилых домов. Она оп-

ределяется в соответствии  с  генеральными  планами,  а

также  проектами детальной планировки и застройки жилых

районов и микрорайонов городов  и  поселков  на  основе

технико-экономических  расчетов  с учетом местных усло-

вий,  строительной базы и уровня инженерного оборудова-

ния.  Более высокие дома должны строиться с соблюдением

гигиенических и иных условий,  т.е. плотность застройки

должна быть оптимальной. Оптимальная плотность застрой-

ки должна одновременно обеспечивать и комплексность со-

циально-экономического развития городов.  Законодатель-

ство наделило местные администрации  правом  предостав-

лять  участки для строительства любых объектов либо от-

казывать в этом.  Данное право способствует правильному

сочетанию  темпов развития производственного и непроиз-

водственного строительства.  Дело в том,  что  непроиз-

водственная сфера, в том числе жилищное и культурно-бы-

товое строительство,  в значительной степени финансиру-

ется  предприятиями и организациями.  Поэтому земельные

участки предоставляются тем из них,  кто готов выделить

больше средств на указанные цели.  Многие субъекты Рос-

сийской Федерации приняли нормативные акты по  вопросам

рационального использования и охраны земель города (по-

селка,  села). Так, Президент Кабардино-Балкарской Рес-

публики издал 28 июня 1994 г. Указ "О мерах по упорядо-

чению застройки населенных пунктов и стимулированию жи-

лищного  строительства в Кабардино-Балкарской Республи-

ке".  В Иркутской области глава  администрации  области

постановлением  от  25 апреля 1994 г.  утвердил Типовые

правила застройки городов, поселков, населенных пунктов

и зон отдыха Иркутской области.  Органам местного само-

управления  области  поручено  разработать  аналогичные

правила  на подведомственной территории на основе Типо-

вых правил. Перспективы развития законодательства о го-

родах и поселках будут во многом зависеть от того,  ка-

ким образом будет решен во-ПРОС о  праве  собственности

на природные ресурсы.  Как известно,  ст. 9 Конституции

Российской Федерации допус-кает  несколько  форм  собс-

твенности на природные ресурсы: част-НУЮ, государствен-

ную,  муниципальную и иные формы  собственности.  Таким

образом,  в  черте города и другого поселения допустимы

все названные формы собственности на землю.           

Однако, решая эти  принципиально  важные  для  развития

при-родоресурсного  законодательства вопросы,  субъекты

Российской Федерации заняли две диаметрально противопо-

ложные позиции. Одни признали природные ресурсы, в пер-

вую очередь  земельные,  исключительно  государственной

собственностью. Частная собственность на землю и другие

природные объекты в них не допускается [Дагестан, Тыва,

Калмыкия, Марий Эл, Башкортостан, Саха (Якутия) и др.].

Другие (Хакасия, Карелия, Бурятия, Татарстан, Коми, Чу-

вашская Республика и др.) отказались от монополии госу-

дарственной собственности на землю,  признав  необходи-

мость многообразия форм земельной собственности,  т. е.

не только государственной,  но и муниципальной, частной

(общей совместной, общей долевой, индивидуальной, физи-

ческих и юридических лиц). В некоторых республиках Рос-

сийской  Федерации до сих пор обсуждается вопрос о воз-

можности и целесообразности введения института  частной

собственности на землю, причем обсуждение этой проблемы

связывается с судьбами экономической  реформы.  Так,  в

Республике Саха (Якутии), где согласно Конституции этой

республики установлен режим исключительно государствен-

ной  собственности  на природные ресурсы,  разработан и

опубликован для  обсуждения  проект  Закона  о  частной

собственности на землю от 14 июля 1993 года. Республика

Коми в 1994 г.  изменила свое прежнее (по ЗК  1991  г.)

отношение к частной собственности на землю. Если по ст.

3 названного Кодекса устанавливался режим исключительно

государственной  собственности на землю,  то по ст.  13

Конституции Коми,  принятой после введения  в  действие

новой Конституции Российской Федерации,  в этой респуб-

лике вводится многообразие форм земельной  собственнос-

ти,  т. е. воспроизводится формулировка ст. 9 Конститу-

ции Российской Федерации. При государственной собствен-

ности  на  землю  органы  государства сосредоточивают в

своих руках и правомочия собственника, и правомочия ад-

министратора по отношению к землепользователям.  Созда-

ется опасность, как это было в советский период, излиш-

него администрирования при решении вопросов организации

хозяйственного использования земли.  Следовательно, су-

ществует  необходимость  создать  правовые  гарантии от

произвола со стороны органов государственного  управле-

ния  в области землепользования.  В большей степени это

касается сельскохозяйственных земель  колхозов,  совхо-

зов, других сельскохозяйственных предприятий, для кото-

рых необходима  хозяйственная  самостоятельность.  Иные

обстоятельства складываются при использовании городских

территорий.  Здесь земля служит пространством для заст-

ройки  и  надлежащей планировки при определенном режиме

пользования, с правилами которого обязаны считаться все

без  исключения организации,  предприятия,  учреждения,

министерства и ведомства,  а также и  граждане.  Органы

городского  самоуправления вправе диктовать свои требо-

вания в интересах городского хозяйства  и  оптимального

природопользования. Сложнее складывается ситуация в тех

случаях,  когда субъекты Федерации устанавливают  право

частной собственности на землю.  Здесь возможности вме-

шательства городских  органов  власти  в  использование

земли  могут быть затруднены даже в тех случаях,  когда

они необходимы.  Поэтому возникает потребность  ограни-

чить  в  городах сферу применения частной собственности

на землю и вводить основной вид пользования  землей  на

основе  аренды.  Такая  практика  широко  применяется в

Москве и других крупных городах,  а если и  допускается

частная  собственность,  то  только в отношении земель,

предоставляемых гражданам для индивидуального жилищного

строительства, и в некоторых других ограниченных случа-

ях землепользования граждан.  Юридические лица, хозяйс-

твенные организации,  предприниматели получают участки,

как правило, на условиях аренды. Здесь понятие "хозяйс-

твенная самостоятельность" переносится в плоскость ком-

мерческой деятельности, а земельный участок служит лишь

пространственным базисом для размещения зданий,  соору-

жений и других объектов предприятия. Правовой режим ис-

пользования  земельного участка не оказывает такого су-

щественного влияния на хозяйственную деятельность  зем-

лепользователей,  как это бывает в сельскохозяйственном

производстве,  где земля служит основным средством про-

изводства (а не вспомогательным,  как бывает в городе).

Указанные  особенности  городского  землепользования  и

природопользования необходимо учитывать, и они учитыва-

ются в той или иной мере при разработке нормативной ба-

зы городов.  Как известно, города, поселки и другие по-

селения не являются по своему правовому статусу субъек-

тами Российской Федерации, т..е. государственными обра-

зованиями.  Это - административно-территориальные обра-

зования,  имеющие свои органы самоуправления (за исклю-

чением Москвы и Санкт-Петербурга).  Органы власти и уп-

равления города (поселка) действуют прежде всего во ис-

полнение законов Российской Федерации и законов субъек-

тов Федерации.  Они принимают соответствующие решения и

постановления  в  рамках  действующего  федерального  и

субъектов  Федерации  законодательства.  В этих случаях

правовые акты органов власти и управления городов явля-

ются актами "применения права" (научный термин). Но это

лишь один род деятельности органов самоуправления горо-

да.  Второй,  не  менее  важный  род деятельности - это

собственное правотворчество органов самоуправления  го-

рода (поселка).  Здесь возникает вопрос о разграничении

правомочий города и органов субъекта Федерации, что оп-

ределяется  законодательством о местном самоуправлении.

Необходимо более четко,  чем это сделано в  действующем

законе,  установить (точнее, расширить) компетенцию го-

родских властей.  Так,  в федеральном законе и  законах

субъектов Федерации при решении тех или иных вопросов в

области землепользования органами Федерации применяется

формула:  "по согласованию" с органами на местах.  Если

не при "согласии",  а только лишь "по согласованию", то

открывается  возможность игнорирования мнений городских

властей по земельным вопро-                           

сам. Необходимо в новом Законе о местном самоуправлении

дать четкий перечень вопросов,  по которым органы само-

управления (и какие именно)  принимают  самостоятельные

решения.  Далее - расширить возможности судебной защиты

правотворческой деятельности органов  местного  самоуп-

равления; расширить, сделав более реальными, возможнос-

ти общественности по участию в правотворческой деятель-

ности городских властей;  сделать более эффективным об-

щественный контроль.