Глава 22. Общие положения

Статья 22.1. Судьи и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях

Раздел III КоАП в наибольшей степени подвергнут изменениям в силу того, что в нем закрепляется существующая в настоящее время система органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Все, что в этом плане характеризовало данную систему в условиях существования Союза ССР, уступило место особенностям, свойственным независимому российскому государству. Статья 22.1 фиксирует соответствующую действующему законодательству систему государственных и некоторых иных официальных инстанций на уровне Российской Федерации и ее субъектов, правомочных вести производство по делам об административных правонарушениях. При этом компетенция названных инстанций устанавливается в гл.23 КоАП. Глава же 22, с которой начинается разд.III КоАП, посвящена общим положениям, характеризующим субъектов применения мер административной ответственности, т.е. административных наказаний.

1. В данной статье указываются органы и иные образования, рассматривающие в пределах своей компетенции дела об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП. Это - судьи (мировые судьи); комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральные органы исполнительной власти. Налицо - федеральный уровень административной юрисдикции.

2. Дела, о которых идет речь, рассматриваются судьями (мировыми судьями). При этом подчеркивается, что субъектом применения мер административной ответственности являются не суды как коллегиальные органы, а судьи, реализующие свою компетенцию единолично. Согласно ранее действовавшему КоАП дела об административных правонарушениях рассматривались районными (городскими) судами и судьями. Таким образом, можно говорить об определенной новелле. В ее основе - Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации", а также Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. "О мировых судьях в Российской Федерации". При этом районный суд выступает в роли второй инстанции (рассмотрение жалоб на постановления о назначении административного наказания мировыми судьями), а мировые судьи - в роли первой инстанции по делам об административных правонарушениях, отнесенных к его компетенции КоАП. Однако мировые судьи пока еще не функционируют повсеместно, а потому в некоторых регионах районные суды являются первой инстанцией по делам об административных правонарушениях.

Единоличные действия судей при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях предусмотрены и в проекте конституционного федерального закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" (предполагалось полное изъятие административных дел из компетенции существующих районных судов), в соответствии с которым рассмотрение административных дел до образования админстративных судов сохраняется за судами общей юрисдикции. Но главная особенность проекта заключается в том, что административные дела в федеральных межрайонных административных судах подлежат единоличному рассмотрению судей; не вступившие в законную силу решения мировых судей по административным делам в апелляционном порядке также подлежат единоличному рассмотрению вышестоящего судьи либо (если административный суд не создан) - судьей соответствующего районного суда.

Единоличные полномочия судей предусмотрены также проектом федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве", причем как по первой, так и по второй инстанции.

Следует учитывать, что на федеральном уровне мировые судьи еще не образованы. Поэтому в гл.23 КоАП их компетенция не раскрывается.

3. Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" действовавшие ранее комиссии по делам несовершеннолетних преобразованы в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Положение о таких комиссиях весьма устарело, ибо оно было утверждено еще в 1967 г. указом Президиума Верховного Совета РСФСР.

4. Что касается федеральных органов исполнительной власти, то в отношении их полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях никаких сомнений не возникает. Основанием для подобного вывода является то, что к компетенции отраслевых и межотраслевых, а также специальных (как правило, правоохранительных, контрольно-надзорных) органов отнесены соответствующие юрисдикционные полномочия в области рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях.

Структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти, их территориальные органы и учреждения могут быть субъектами применения мер административной ответственности, если они уполномочены на это федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти выступают в такой роли, как правило, лишь в тех случаях, когда они представляют собой фактически самостоятельное звено общегосударственного специализированного контрольно-надзорного механизма, "присоединенное" к тому или иному, как правило, федеральному министерству. При этом они наделены в установленном порядке специальным административно-правовым статусом. В качестве примера можно назвать Государственную санитарно-эпидемиологическую службу Министерства здравоохранения РФ. Такого рода подразделений достаточно много.

Территориальные же органы федеральных органов исполнительной власти в редких случаях наделяются административно-юрисдикционными полномочиями.

Попутно заметим, что руководители федеральных органов исполнительной власти, как правило, сами непосредственно не назначают административные наказания.

Упоминание об "иных государственных органах" в рассматриваемой статье свидетельствует лишь о том, что в сфере государственно-управленческой деятельности могут функционировать органы, не входящие в утвержденную Президентом РФ структуру (систему) федеральных органов исполнительной власти, но обладающие полномочиями административно-юрисдикционного характера (например, Центральный банк России и т.п.).

5. На уровне субъектов РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях устанавливаются законами этих субъектов. Помимо мировых судей и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, такие дела могут расматривать уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ и их учреждения. Подробной информации по этому поводу КоАП не содержит.

В соответствии с законами субъектов РФ рассмотрение дел об административных правонарушениях отнесено также к компетенции административных комиссий и иных коллегиальных органов. Нормы КоАП не дают оснований для анализа полномочий таких органов. Известно лишь то, что административные комиссии образуются районными и городскими органами местного самоуправления и к числу государственных органов не относятся. Положение об административных комиссиях, утвержденное еще в 1962 г., утратило свою силу в 1986 г.; их статус определяется уставами муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации".

Статья 22.2. Полномочия должностных лиц

1. Практически даже в тех случаях, когда полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях закрепляются за соответствующими органами исполнительной власти, эти полномочия реализуются должностными лицами, действующими от имени этих органов. Иное трудно представить (кроме случаев, когда полномочия закрепляются за коллегиальными органами). Именно об этом четко сказано в ч.1 данной статьи. Естественно, что для этого соответствующие должностные лица должны быть наделены необходимыми полномочиями.

2. Поскольку действующее российское законодательство не устанавливает понятия должностного лица, а этим термином названное законодательство перенасыщено (КоАП - яркий тому пример), целесообразно еще раз вернуться к смысловому его значению, что, как это отмечалось в вступительной статье к настоящему комментарию, имеет принципиальное значение, особенно применительно к субъектам применения административной ответственности.

Поводом для этого служит весьма неопределенное понимание должностного лица, предложенное в ст.2.4. В ней записано следующее: "Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей". Сразу же возникает закономерный вопрос: чем отличается административная ответственность должностных лиц от их дисциплинарной ответственности? При этом сомнений в том, что должностное лицо есть государственный служащий, не возникает.

Обратимся к законодательству о государственной службе. В статье 14 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации", посвященной ответственности государственных служащих, записано: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим своих должностных обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться... дисциплинарные взыскания".

Налицо аналогия характеристики оснований привлечения должностного лица к различным видам юридической ответственности. Допустимо ли это? Конечно, нет, ибо невозможно в теоретическом плане представить ситуацию, когда государственный служащий (он же - должностное лицо) за невыполнение указаний своего непосредственного руководителя наказывается административным штрафом. Между тем ст.2.4 КоАП относит должностное лицо к числу тех (наряду с физическими и юридическими лицами), которые являются субъектами административных правонарушений. Однако и в том, и в другом случае речь идет о недоброкачественном исполнении служебных обязанностей. Как можно в этих обстоятельствах правильно решить вопрос о его юридической ответственности? КоАП такого ответа не дает, а потому предлагаемое им понятие должностного лица как субъекта административного правонарушения нельзя признать аргументированным.

Имеются достаточные основания считать, что в КоАП 1984 г. данный вопрос был решен взвешенно. Напомним содержание ст.15: "Должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности". Из этой формулировки ясно, почему в тех или иных составах административных правонарушений, предусмотренных Особенной частью КоАП 1984 г., административному наказанию подвергается то или иное должностное лицо. Сейчас подобная ясность отсутствует, потому что именно с должностными лицами связываются полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Статья 28.3 КоАП содержит перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, т.е. возбуждать дела об этих правонарушениях, из 81 позиции.

Причем эти должностные лица почти полностью (за редким исключением) совпадают с указанными в гл.23 КоАП. В силу этого их также следует квалифицировать как представителей власти: фактически одни и те же должностные лица и возбуждают дела об административных правонарушениях, и рассматривают их. Разумеется, и те, и другие не являются субъектами административной ответственности по смыслу ст.2.4. КоАП. Тем не менее должностное лицо, весьма неопределенно считавшееся субъектом административного правонарушения, перерастает в субъекта административно-юрисдикционной деятельности. Такое решение кардинальной по своей сути проблемы совершенно неприемлемо. Причина же описанной ситуации проста: КоАП заимствовал понятие должностного лица, предлагаемое УК (см. примечание к ст.2.4 КоАП и аналогичные примечания к ст.285 УК). Вот и получилось, что, будучи представителем власти, должностное лицо несет ответственность за допущенные нарушения не в дисциплинарном (или уголовном) порядке, а в административном. В административно ответственных превратились по существу все должностные лица, применяющие меры административной отетственности по отношению к совершившим административные правонарушения, в числе которых и должностные лица, понимаемые в смысле ст.2.4 КоАП.

Вот типичный пример. В соответствии со ст.9.9 КоАП ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов, осуществляющих государственный надзор на указаннных объектах, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа. В данном случае ответственности подлежит должностное лицо, ответственное за несоблюдение правил, обеспечение которых являлось его служебной обязанностью, что очевидно. От имени органа, осуществляющего государственный надзор на указаннных объектах, действует также должностное лицо. Но это - разные по своему статусу должностные лица. То лицо, которое действует от имени органа государственного надзора, является типичным представителем власти, наделенным распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него.

Однако должностное лицо, подвергнутое административному штрафу, представителем власти не является. Кто же оно тогда? Ответ содержится в примечании к ст.2.4 КоАП, в котором должностные лица подразделяются на две группы. К первой группе относятся представители власти, которые, конечно, не несут предусмотренную указанной статьей административную ответственность, ко второй - должностные лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в соответствии со своим служебным положением. В силу этого они могут нести административную ответственность за невыполнение специальных общеобязательных правил и норм.

Перечень должностных лиц - представителей власти дан в ч.2 ст.28.3, а также в ст.23.3-23.61 КоАП.

3. Таким образом, должностные лица, как субъекты административной ответственности (ст.2.4), и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях (ст.22.2), - фигуры, совершенно разные по своему административно-правовому и административно-процессуальному статусу, что, к сожалению, не нашло четкого отражения в новом КоАП.

4. К числу должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов, отнесены руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители; руководители структурных подразделений и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители; иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции.

Следует иметь в виду, что не каждый федеральный орган исполнительной власти наделяется полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях (например, таких полномочий нет у Министерства образования РФ), равно как и не каждое их структурное подразделение и не каждый их территориальный орган. Соответствующая информация по этому поводу содержится в гл.23 КоАП.

Что касается упоминания об учреждениях федеральных органов исполнительной власти, наделенных подобного рода полномочиями, то в качестве примера можно назвать Государственную хлебную инспекцию при Правительстве РФ, выступающую в роли государственного учреждения, наделенного юридически-властными полномочиями в отношении не находящихся в ее организационном подчинении объектов.

5. В субъектах РФ от имени органов исполнительной власти дела об административных правонарушениях рассматривают уполномоченные ими должностные лица.

6. Объем полномочий должностных лиц в рассматриваемой сфере может быть ограничен КоАП или законами субъектов РФ.

Статья 22.3. Подведомственность дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях

1. Данная статья предусматривает влияние на подведомственность дел об административных правонарушениях упразднения, преобразования, изменения наименования органов и должностных лиц.

2. При упразднении органа или должности должностного лица до изменений в КоАП или в законе субъекта РФ все подведомственные им дела относятся к компетенции соответствующих судей.

3. При преобразовании или реорганизации органа до внесения соответствующих изменений в КоАП или в закон субъекта РФ все дела об административных правонарушениях передаются преобразованным или реорганизованным органам.

4. При изменении наименования органа или должности должностного лица до внесения этих изменений в КоАП или закон субъекта РФ полномочия продолжают исполняться переименованными органами и должностными лицами.