Глава 24. Общие положения

Статья 24.1. Задачи производства по делам об административных правонарушениях

1. Производство по делам об административных правонарушениях является одной из сторон административно-процессуальной деятельности, осуществляемой широким кругом исполнительных органов, а также представляющих их должностных лиц. Субъектами такой деятельности являются и судебные органы, функции которых постоянно расширяются, что свидетельствует об усилении процессуальных гарантий прав и интересов лиц, подвергаемых административной ответственности.

Процессуальный характер производства свое основное выражение получает в реализации санкций правовых норм, устанавливающих административную ответственность физических и юридических лиц за совершаемые ими административные правонарушения, предусмотренные в Особенной части КоАП. Соответственно определяются и задачи производства, главная из которых состоит в обеспечении всестороннего, полного, объективного и своевременного рассмотрения полномочными судьями, органами и должностными лицами каждого дела об административном правонарушении с целью разрешения его в соответствии с законом.

Разрешение дела находит выражение в принятии по итогам его рассмотрения мотивированного постановления о назначении административного наказания (либо в отказе от его назначения) и его исполнении. Естественно, что в процессе производства выделяются причины и условия, способствовавшие совершению административных правонарушений.

В интересах выполнения задач производства КоАП регламентирует важнейшие его процессуальные проявления: порядок производства, права и обязанности участников производства, виды и порядок составления процессуальных документов (протоколы, определения и т.п.), виды и порядок использования доказательств, порядок применения специальных мер процессуального обеспечения производства (например, административное задержание, осмотр помещений, территорий и находящихся там документов и вещей, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю и т.п.) и др.

2. В отличие от уголовного, гражданского и арбитражного производства, каждое из которых оснащено процессуальными кодексами, производство по делам об административных правонарушениях регламентируется не специальным Административно-процессуальным кодексом, а нормами КоАП, составляющими содержание его разд.IV (гл.24-30). Фактически к процессуальной части настоящего Кодекса можно отнести также и разд.III, поскольку в нем содержится юридическая характеристика судей, органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, без которых невозможно производство. Поскольку в число задач производства по делам об административных правонарушениях входит обеспечение исполнения вынесенного постановления, постольку исполнительное производство также является составной частью комплекса административно-процессуальных действий. В то же время исполнение вынесенных постановлений не относится к полномочиям судей, органов и должностных лиц, рассматривающих конкретные дела; это функция иных органов и должностных лиц. В силу этого вопросы, связанные с исполнительным производством, выделены в разд.V КоАП (гл.31 и 32).

3. Производство по делам об административных правонарушениях - одна из форм административного процесса, основной чертой которого, позволяющей провести грань между ним и гражданским и уголовным процессом, является его преимущественно внесудебный порядок. Административно-процессуальные действия, внешне сходные с уголовно-процессуальными и гражданско-процессуальными, осуществляются, как правило, органами и должностными лицами, представляющими исполнительную власть. И то, что одним из субъектов данного процесса является судья (мировой судья), не лишает этот процесс административного характера, поскольку в рамках производства по делам об административных правонарушениях судья действует не на основе уголовно-процессуальных или гражданско-процессуальных норм, а на основе административно-процессуальных норм.

Административно-процессуальную деятельность отличают от иных видов процесса такие черты, как известная упрощенность и ускоренность отдельных процессуальных действий, множественность субъектов, уполномоченных на назначение административных наказаний и т.п. Вместе с тем административно-процессуальное производство имеет немало качеств, которые обычно характеризуют процессуальную деятельность на основе УПК, ГПК, АПК.

4. Производство по делам об административных правонарушениях, равно как и иные формы процессуальной деятельности, в своей основе является админстративно-деликтным. В нем находит соответствующее процессуальное выражение негативная реакция государства и общества на противоправные деяния, совершаемые в сфере государственного управления или реализации задач и функций исполнительной власти - административные деликты, или административные правонарушения. Последние, как известно, являются основанием административной ответственности, реализуемой в административно-процессуальной форме.

По своей сути производство по делам об административных правонарушениях нацелено на разрешение административно-правовых споров, возникающих между сторонами административно-процессуальных отношений, по поводу правомерности или неправомерности применения мер административной ответственности. Причем эти споры (конфликты) разрешаются чаще всего уполномоченными на это исполнительными органами (должностными лицами).

5. Полномочия по разрешению правовых споров (конфликтов) и по применению в случае негативного их разрешения установленных правовых санкций (уголовное или административное наказание) характеризуются как юрисдикционные. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях юрисдикция означает определение круга уполномоченных на рассмотрение и разрешение правовых вопросов исполнительных органов (должностных лиц), а также перечня конкретных дел, отнесенных к компетенции каждого из них. Она вытекает из административной право- и дееспособности, а также их функциональной обязанности применять нормы материально-административного права к конкретным ситуациям, возникающим в подведомственной им сфере общественных отношений.

6. Производство по делам об административных правонарушениях оснащено процессуальными нормами, по характеру которых можно судить о его организационной структуре. Имеется в виду совокупность последовательно осуществляемых процессуальных действий, совершаемых в интересах эффективного достижения тех задач, которые поставлены перед ним КоАП.

Соответственно можно выделить определенные стадии производства, каждая из которых имеет свое процессуальное назначение, закрепленное в нормах КоАП. В них как в этапах данного вида административно-процессуальной деятельности, фактически проявляется собственно производство.

В КоАП РСФСР эти стадии специально не выделялись, хотя об их существовании можно было догадаться. Новый Кодекс дает основания для этого. К числу стадий относятся вытекающие непосредственно из задач производства по делам об административных правонарушениях следующие его основные этапы, в рамках каждого из которых осуществляются предусмотренные административно-процессуальными нормами действия судей, органов, должностных лиц, уполномоченных на рассмотрение и разрешение подобных дел.

К числу обязательных стадий относится:

возбуждение дела об административном правонарушении (гл.28);

рассмотрение дела об административном правонарушении (гл.29);

вынесение постановления по делу об административном правонарушении. Фактически это стадия разрешения дела в точном соответствии с требованиями административно-процессуальных норм. Следует иметь в виду, что в КоАП она не обозначена как самостоятельная; вынесение мотивированного постановления по делу входит в содержание стадии рассмотрения дела. Тем не менее, поскольку речь идет об издании индивидуального правового акта, имеются основания для выделения данной стадии как в наибольшей степени юридизированной;

исполнение постановления по делу об административном правонарушении (гл.31 и 32).

КоАП предусматривает еще одну стадию производства, а именно - пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях (гл.30). Процессуальное ее назначение несомненно, так как в ее рамках возможно опротестование или обжалование постановления о назначении административного наказания. Поскольку все здесь зависит от инициативы лица, в отношении которого применена мера административной ответственности, и прокурора, а этой инициативы может и не быть, данную стадию производства характеризуют как факультативную.

7. Порядок производства по делам об административных правонарушениях, включая установление мер обеспечения производства, а также порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний, КоАП относит к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (ст.1.3). Это означает, что установление производства по таким делам - централизованный в масштабе всей страны предмет ведения.

8. В качестве определенного итога следует указать на то, что производство по делам об административных правонарушениях есть нормативно урегулированный вид процессуальной деятельности юрисдикционного характера, осуществляемый как в судебном, так и во внесудебном порядке в особых процессуальных формах, закрепленных в КоАП.

Статья 24.2. Язык, на котором ведется производство по делам об административных правонарушениях

Данная статья КоАП в особых комментариях не нуждается, так как закрепленные в ней положения вытекают из ст.19 Конституции РФ и ст.1.4 КоАП. Необходимо лишь подчеркнуть, что запрещаются любые формы ограничения прав граждан, в частности по признакам языковой принадлежности. В этом проявляется демократизм общественного и государственного строя российского многонационального государства.

Статья 24.3. Открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях

1. Для характеристики производства по делам об административных правонарушениях существенное значение имеет форма его проведения. Установлено, как правило, открытое рассмотрение таких дел, что обеспечивает гласность административно-процессуальных действий (присутствие публики, представителей средств массовой информации и т.п.).

2. КоАП допускает возможность закрытого рассмотрения дел, что может иметь место по определению судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело. Основаниями для объявления рассмотрения дела об административном правонарушении закрытым являются:

а) возможность разглашения в ходе рассмотрения дела государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны;

б) интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве, а также членов их семей и их близких;

в) интересы защиты чести и достоинства указанных лиц.

Последние два случая зависят от характера административного правонарушения. При этом следует учитывать положение, закрепленное в ч.1 ст.21 Конституции РФ: "Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления".

Что касается служебной тайны, то она может иметь в соответствии с гражданским законодательством определенную коммерческую ценность. В иных случаях она имеет прямое отношение к служебным обязанностям государственных служащих в соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Коммерческая тайна стала непременным условием жизни и деятельности в связи с проведением в стране экономического реформирования и разрастанием системы разнообразных коммерческих структур.

Статья 24.4. Ходатайства

1. В ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях лица, участвующие в производстве, вправе заявлять различного рода ходатайства (например, об отложении рассмотрения дела, отводах, предоставлении дополнительных материалов и т.п.), т.е. соответствующие просьбы, адресуемые судье, органу, должностному лицу, в производстве которых находится данное дело об административном правонарушении, подается в письменной форме.

2. Ходатайство подлежит обязательному и немедленному рассмотрению и либо удовлетворяется, либо в его удовлетворении отказывается.

Любое решение выносится в форме определения.

Статья 24.5. Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении

1. Производство по делам об административных правонарушениях при наличии определенных условий, предусмотренных КоАП, не может быть начато, а если оно было начато, то подлежит прекращению. Причем для этого достаточно наличия хотя бы одного из таких условий.

В данной статье названы восемь подобных условий. Подавляющее их большинство имеет существенное юридическое значение и в этом смысле может квалифицироваться в качестве комплекса дополнительных гарантий обеспечения законности административно-процессуальной деятельности.

2. Существу производства по делам об административных правонарушениях противоречит прежде всего отсутствие двух сугубо юридических показателей (факторов), без которых постановка вопроса об административной ответственности утрачивает всякий смысл. Имеется в виду отсутствие:

а) события административного правонарушения, т.е. фактических данных, свидетельствующих о том, что налицо очевидное отклонение в поведении какого-либо лица, хотя бы внешне имеющее противоправное выражение. Таких данных нет, как нет и реальной возможности доказать обратное. Звучит данное условие весьма абстрактно, ибо событие правонарушения может отсутствовать только тогда, когда отсутствует факт его совершения, а потому и противоречит логике возбуждения административного (или любого иного) производства.

Однако это требует официального установления. Например, гражданское законодательство признает отсутствие события гражданско-правового деликта в условиях стихийных бедствий или других чрезвычайных обстоятельств, а применительно к событию административного правонарушения его отсутствие может быть установлено в ходе уже начатого производства или же усмотрением полномочного должностного лица (например, контролера), лишенного возможности обнаружить в поведении лица какие-либо признаки правонарушения;

б) состава административного правонарушения, т.е. субъективных и объективных признаков, в совокупности дающих основание квалифицировать данное деяние как административное правонарушение, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП. При этом внимание акцентируется на недостижении физическим лицом на момент совершения правонарушения возраста, по достижении которого оно может привлекаться к административной ответственности, а также на невменяемости физического лица, совершившего правонарушение.

3. Невменяемость лица, совершившего противоправные действия, также по понятным причинам исключает производство по делу об административном правонарушении в силу болезненного состояния его психики (ст.2.8 КоАП).

4. В КоАП не включено состояние необходимой обороны в качестве обстоятельства (условия) исключения производства по делам об административных правонарушениях, как несвойственное характеру правонарушения, однако сохранено в качестве такого условия совершение административного правонарушения в состоянии крайней необходимости (ст.2.7 КоАП). Имеется в виду причинение вреда охраняемым законом интересам в целях устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также интересам общества или государства, если не было иных средств ее устранения и если причиненный вред менее значителен, чем предотвращенный. Например, при тушении пожара могут быть разрушены соседние постройки; иное способствовало бы распространению этого стихийного бедствия.

5. Несколько условий, исключающих производство по делу об административном правонарушении, связаны с изменениями законодательства. Таким условием является издание акта амнистии, устраняющего применение административного наказания, а также отмена закона, установившего административную ответственность.

6. Истечение срока давности привлечения к административной ответственности (как правило, два месяца) также препятствует началу либо продолжению производства.

7. В п.7 комментируемой статьи сформулировано следующее условие: если по факту совершения противоправных действий лицом уже вынесено постановление о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела, то по этому факту производство не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

8. Естественным условием, исключающим производство, является смерть физического лица, в отношении которого оно ведется.

9. К сожалению, КоАП не предлагает четко обозначенные специфические условия, исключающие производство по делам об административных правонарушениях юридических лиц.

10. Как уже отмечалось, многие обстоятельства, исключающие производство по делам об административных правонарушениях, могут быть установлены лишь в ходе этого производства.

Статья 24.6. Прокурорский надзор

Прокуратура в рамках данной статьи в соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. "О прокуратуре Российской Федерации" осуществляет надзор за соблюдением законодательства РФ об административных правонарушениях при производстве по делам, рассматриваемым исполнительными органами и должностными лицами, а также единолично судьями (мировыми судьями), приносит протесты на вступившие в законную силу постановления о назначении административных наказаний.

В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

Исходя из характера нарушений закона должностным лицом прокурор выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в десятидневный срок. О результатах его рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

Статья 24.7. Издержки по делу об административном правонарушении

Данная статья КоАП в комментарии не нуждается ввиду исчерпывающего освещения вопроса об издержках, связанных с производством по делам об административных правонарушениях.