2.6.4. Реформы 1991 г.

Очередная конституционная реформа в РСФСР приходится на май 1991 г., она касается президентства и еще ряда вопросов государственного строительства. Чуть позже мы остановимся на этом подробнее. Сейчас обратим внимание на ряд российских законов социально-экономической направленности, имевших немаловажное значение для формирования основ нового конституционного строя в РСФСР.

Прежде всего это принятый Верховным Советом республики Закон от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР"*(133). Он регулирует по-новому многие вопросы. Согласно ст. 2, имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организации). В Законе имеется целый раздел (II) "Право частной собственности". В нем наряду с известными объектами собственности гражданина (жилые дома, предметы домашнего хозяйства и личного потребления и т.п.) называются такие новые как земельные участки, акции, облигации и другие ценные бумаги, средства массовой информации, предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров и др. (ст. 10).

25 декабря 1990 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон "О предприятиях и предпринимательской деятельности"*(134). Акт сориентирован на поддержку и создание основ инициативной деятельности граждан и их объединений, направленной на получение прибыли. В Законе определяется статус различных видов предприятий и организационных форм предпринимательства, включая семейные предприятия, товарищества, акционерные общества и др. На тот же период приходится комплекс актов, направленных на изменение социально-экономических отношений в деревне, включая развитие там частного хозяйства и поддержку сельских тружеников - Законы от 22 ноября 1990 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(135), от 21 декабря 1990 г. "О социальном развитии села"*(136) и от 23 декабря 1990 г. "О земельной реформе"*(137).

17 марта 1991 г. состоялись референдумы СССР и РСФСР. На первом подавляющее большинство голосов отдано за сохранение Союза ССР. На российском референдуме, который проводился в соответствии с Законом от 16 декабря 1990 г. "О референдуме РСФСР"*(138), вопрос был поставлен в следующей формулировке: "Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?". В голосовании приняло участие 75,42% зарегистрированных избирателей, из них сказали "да" 69,85%*(139).

С учетом итогов референдума 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон о Президенте РСФСР*(140). А 24 мая 1991 г. III Съезд народных депутатов РСФСР принимает Законы "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" и "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления"*(141). Основные позиции данной конституционной реформы состоят в следующем.

1) Конституция дополняется главой 13-1 "Президент РСФСР". В ст. 121-1 определено, что Президент является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР. Возраст - не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий - 5 лет; одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд.

Полномочия Президента, согласно конституционным новеллам, многообразны. Он обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы РСФСР, налагает на них "вето"; представляет не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР; обращается с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.

Президент руководит Советом Министров - Правительством РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает от должности по представлению Председателя Правительства, принимает отставку Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечает за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавляет Совет Безопасности, объявляет чрезвычайное положение. Президент может вести переговоры и подписывать от имени РСФСР договоры.

Кроме того, Президент РСФСР обладал традиционными для этого поста полномочиями - награждение орденами и медалями, вопросы гражданства, помилования и т.д.

В общем, Президент получил достаточно широкие права. Вместе с тем Съезд и Верховный Совет имели определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента (ст. 121-5 п. 3), отменить его акты (ст. 104 п. 14 ч. 3), отрешить Президента от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-8).

2) Был учрежден на конституционном уровне пост вице-президента РСФСР, призванного осуществлять по поручению Президента отдельные его полномочия и замещать Президента в случае его отсутствия (ст. 121-7).

3) Конституция определила Совет Министров - Правительство РСФСР - как орган исполнительной власти, подотчетный Президенту РСФСР.

4) Ряд важных решений принимается в области национально-государственного устройства. Ранее уже говорилось о том, что автономные республики добились признания их субъектами Союза ССР. Поэтому сохранение их в составе РСФСР и далее в качестве "автономных республик" могло повлечь лишние осложнения внутренних отношений в России. Поэтому производятся (как это сказано в Законе от 24 мая 1991 г.) "терминологические изменения в тексте Конституции РСФСР": слова "автономная республика" заменяются на слова "республика в составе РСФСР". Речь, конечно, шла о существенном повышении статуса республик.

5) Постепенно в СССР в интересах повышения роли населения и местных выборных органов в управлении территориями и местной жизнью популярность приобретает идея местного самоуправления. 9 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства"*(142). По союзному Закону местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан и включает в свою систему местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, местные институты непосредственной демократии. Однако природа местных Советов как местных органов государственной власти при этом не затрагивается.

При российской конституционной реформе 24 мая 1991 г. принимается принципиально иное решение. Ст. 137 Конституции, посвящавшаяся местным органам государственной власти, получает новую редакцию, согласно которой органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах являются "соответствующие Советы народных депутатов". Поскольку в прежней редакции говорилось также "в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах и других административно-территориальных единицах", а теперь эти слова исключены, это можно было толковать так: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы уже не относятся к числу органов государственной власти. И это наглядно подтверждалось новой редакцией ст. 138 Конституции, гласившей, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Правда, приведенные положения диссонировали со ст. 85 Конституции, которая пока оставалась без изменений, а согласно ей, все Советы (включая районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские) составляли "единую систему представительных органов государственной власти РСФСР".

Еще одно важное решение коснулось исполнительных органов на местах. До этого они именовались исполнительными комитетами и являлись органами соответствующих местных Советов. Глава 18 Конституции - об исполкомах - получает название "Местная администрация". Теперь местная администрация не является органом Совета, хотя и подотчетна ему (ст. 146), и акты главы администрации Совет может отменять (ст. 149). Как формировать администрацию - должен определить закон (ст. 147). Глава администрации сам назначает руководителей структурных подразделений, а закон должен назвать тех из них, которых утверждает Совет (ст. 148). В принципе очевидно ослабление позиций местных представительных органов по данной реформе.

6) Конституция подчеркивает единство судебных органов РСФСР. Гл. 21 "Суд и арбитраж" получает название "Судебная система РСФСР". Первым в числе органов, составляющих судебную систему, назван Конституционный Суд РСФСР. Он определен в ст. 165 Конституции как высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Кроме Верховного Суда РСФСР в этой же статье дается характеристика Высшего Арбитражного Суда РСФСР, который является высшим экономическим судебным органом РСФСР и осуществляет надзор за судебной деятельностью арбитражных судов РСФСР.

7) Конституция предусматривает, что должен быть специальный закон, определяющий статус столицы РСФСР, структуру и компетенцию органов власти и управления г. Москвы.

На лето и осень 1991 г. приходятся важные события в истории России и СССР. 12 июня 1991 г. избирается Президент РСФСР, 10 июля 1991 г. он вступает в должность. Предпринимаются первые шаги по созданию Администрации Президента, вводятся новые и пока еще малопонятные должности Государственного секретаря РСФСР, Государственных советников РСФСР, советников Президента РСФСР, формируется Президентом новое Правительство.

Законами от 3 июля 1991 г. четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются в республики в составе РСФСР*(143).

М.С.Горбачев и другие руководители СССР пытаются не только сохранить, но и укрепить СССР, несмотря на откровенно сепаратистские шаги ряда республик. Идет интенсивная работа над Союзным договором. Но с каждым последующим его вариантом Союз выглядит все слабее и слабее, и скорее как конфедеративное, т.е. международно-правовое, нежели федеративное, т.е. государственно-правовое, объединение. 19 августа 1991 г., в период пребывания Президента СССР на отдыхе в Крыму, группа лиц из союзного руководства, включая Вице-президента СССР, Премьер-министра, председателя КГБ, министра обороны и ряд других высших лиц, объявляет о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и пытается взять под контроль ситуацию, предотвратить распад СССР.

Руководство России выступает против действий ГКЧП. Попытка последнего кончается крахом. Президент СССР возвращается к исполнению функций. Однако по существу союзное руководство парализовано. Президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР предпринимают ряд шагов по укреплению власти в Российской Федерации. При этом Президент, если считает необходимым, берет на себя управление отраслями, на данный момент находившимися в союзном ведении. Назвать это конституционным процессом было бы, конечно, большим преувеличением. Но и не стоило бы отрицать роль таких шагов в формировании новых решений конституционного значения в России.

Например, в самый разгар событий, 20 августа 1991 г. Президент издает Указ "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР"*(144). Совету Министров РСФСР предписывается до 1 января 1992 г. обеспечить передачу и принятие в ведение органов государственного управления России и республик в составе РСФСР предприятий и учреждений союзного подчинения, за исключением тех, управление которыми передано, согласно законодательству РСФСР, соответствующим органам СССР. Указом определено, что предприятия и организации, расположенные либо осуществляющие свою деятельность на территории РСФСР (в том числе союзного подчинения), руководствуются законодательством РСФСР, а союзные акты применяют в порядке, установленном Законом РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР". Президент предложил Совету Министров совместно с Центральным банком РСФСР до 1 октября представить ему предложения: по определению золотого запаса, алмазного и валютного фондов РСФСР; по определению доли РСФСР, подлежащей направлению на погашение внешнего долга СССР, а также доли, подлежащей получению при разделении долгов зарубежных стран Союзу ССР.

20 августа 1991 г. Президент РСФСР принимает на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР - до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР*(145). С той же целью назначается Министр, обороны РСФСР*(146). Хотя данные меры считаются временными, в принципе с этого времени Президент РФ считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.

Указом от 24 августа 1991 г. "Об обеспечении правительственной связью органов государственной власти и управления РСФСР"*(147) в ведение КГБ РСФСР передавались все виды правительственной связи (телефонной и документально шифрованной), действующей на территории РСФСР; в ведение Министерства связи РСФСР - предприятия связи союзного подчинения, находившиеся на территории РСФСР, в том числе в г. Москве. Фактически это означало передачу под контроль РСФСР всех нитей связи в стране, которые, конечно же, проходили по территории РСФСР или управлялись отсюда.

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР"*(148), как это ясно уже из названия акта, образовывалась единая система данных органов, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. Ему предписывалось принять в свое ведение расположенные на территории РСФСР органы прокуратуры, а также находившиеся в ведении Прокуратуры СССР предприятия, учреждения и организации. Причем речь шла не только о территориальных, но и специализированных прокуратурах, о научных и учебных заведениях, объектах социально-бытового назначения. О вхождении российской прокуратуры в систему прокуратуры Союза ССР - даже не организационном, а хотя бы символическом - не было и речи.

Президиум Верховного Совета РСФСР постановлением от 18 ноября 1991 г. "О совершенствовании деятельности органов государственной статистики на территории РСФСР"*(149) поручает Государственному комитету РСФСР по статистике принять в ведение всю материально-техническую базу Государственного комитета СССР по статистике. Всю работу российского Госкомитета следовало перестроить с учетом переориентации потоков информации с союзного на республиканский уровень.

Мы привели лишь отдельные примеры. Однако в целом ситуация очевидна - все больше и больше вопросов переходит в ведение РСФСР. А внутри системы российских органов происходит существенное усиление роли Президента РСФСР, причем как на общегосударственном уровне, так и в управлении территориями. В частности, постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. "О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР"*(150) в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета. Право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР.

Нельзя не вспомнить и ряд решений того периода, важных для развития политических отношений и статуса личности. Несмотря на конституционную отмену руководящей роли Коммунистической партии, она остается влиятельной силой в стране. Немаловажное значение имеет то, что партия по-прежнему имеет первичные организации в государственных органах, на предприятиях и в учреждениях; они продолжают быть ощутимым фактором влияния на их работу, тем более что руководители в большинстве еще остаются членами КПСС. Поэтому Президент РСФСР издает Указ от 20 июля 1991 г. "О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР"*(151). Акт по существу привел к организационному развалу КПСС, абсолютно не приспособленной к тому, чтобы действовать через территориальные первичные структуры.

Августовские события 1991 г. дали повод Президенту считать, что создание ГКЧП есть попытка вернуть прежнюю власть не только государственным руководителям СССР, но и руководству КПСС. Президентом издаются Указы "О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР" от 23 августа 1991 г.*(152), "Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР" от 25 августа 1991 г.*(153), "О деятельности КПСС и КП РСФСР" от 6 ноября 1991 г.*(154).

Что касается личности, отметим два важных документа. 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается "Декларация прав и свобод человека и гражданина"*(155). Она отражает новое видение конституционного статуса личности, не совпадающее с официально продолжавшими действовать нормами Конституции РСФСР - в апреле 1992 г. положения "Декларации" включаются в Основной Закон. Другой акт - Закон о гражданстве, практически регулирующий все вопросы так, как это должно быть в независимом государстве. Хотя официальная дата его принятия - 28 ноября 1991 г., фактически он дорабатывался с учетом факта ликвидации СССР в декабре 1991 г. и опубликован лишь в феврале 1992 г.*(156).

Очередные изменения в Конституцию РСФСР вносятся 1 ноября 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР. Они незначительны и лишь частично напоминают о происходящих в России процессах. В связи с "эпидемией" повсеместного учреждения в республиках в составе РСФСР поста президента в Конституцию включается глава 15-1 "Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР", в которой говорится, что он является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти республики, входит в единую систему исполнительной власти РСФСР. Ст. 121-8 ч. 2 дополнена положением: Президент РСФСР вправе приостанавливать действие актов этого должностного лица.

Сокращается число категорий лиц, не участвующих в выборах. По прежней редакции ст. 92 Конституции это право не имели лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы. Иначе говоря, это касалось не только отбывающих наказание, но и подследственных. Теперь в ст. 92 оставлена лишь первая группа - не участвуют в выборах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Была ранее и такая категория не участвовавших в выборах как лица, "находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения". Ее исключили из Конституции - лечение, даже принудительное, нельзя считать мерой наказания, к тому же лечебно-трудовые профилактории для страдающих хроническим алкоголизмом с этого времени начинают ликвидировать.

Несколько важных идей в области судопроизводства отражаются в Конституции: институт присяжных заседателей; возможность коллегиального рассмотрения дел тремя судьями по первой инстанции; допустимость рассмотрения дела одним судьей. Ст. 166 гласила: рассмотрение гражданских и уголовных дел в суде первой инстанции осуществляется с участием присяжных заседателей, народных заседателей, либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей.

Наконец, именно при этой реформе на смену красному цвету Государственного флага РСФСР пришел нынешний трехцветный - бело-лазорево-алый (ст. 181). А в ст. 182 было записано, что Государственный гимн РСФСР утверждается Верховным Советом РСФСР (а не его Президиумом, как предусматривалось ранее).

Для политического, да и конституционно-правового развития, пожалуй, большее значение имело принятое в тот же день V Съездом постановление "О правовом обеспечении экономической реформы"*(157). Президент попросил у Съезда особых полномочий на период проведения экономической реформы с целью стабилизации и улучшения положения в стране. И он получил эти возможности. Постановление давало право Президенту РСФСР регулировать своими указами практически все вопросы хозяйственной деятельности (валютно-финансовой, налогообложения, собственности и т.д.). Проекты таких указов Президент должен был представлять Верховному Совету; если в течение семи дней Верховный Совет, а между сессиями - его Президиум не отклоняли проект, указ вступал в силу. А в случае отклонения полагалось считать проект указа законопроектом и рассмотреть его Верховному Совету в 10-дневный срок. Тем же постановлением предусматривалось, что законодательные акты Союза ССР, "препятствующие проведению экономической реформы", могут быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Президентом РСФСР (нельзя не обратить внимание на то, что приведенная формулировка позволяла органам РСФСР абсолютно не считаться с союзным законодательством).

На практике Президент стал широко пользоваться правовым регулированием экономических отношений и далеко не всегда представлял проекты указов Верховному Совету, что довольно быстро стало одним из поводов к обострению отношений между ними. Усиливая свои позиции, Президент Указом от 6 ноября 1991 г. формирует Правительство РСФСР "под непосредственным руководством Президента РСФСР"*(158).