12.7. Сучасний досвід адміністратпвно- державного управління в країнах Заходу

У демократичному суспільстві держава є основною формою консолідації загальнолюдських, національних і соціальних цінностей та інтересів її громадян. Свої завдання держава вирішує через систему адміністративно-державного управління, що є комплексним соціальним інститутом. Процес державного адміністрування фіксується в діяльності посадових осіб і є практичною реалізацією цілей і волі держави. Це відрізняє державну службу від цивільної, яка є засобом здійснення цілей, інтересів і прав окремих громадян чи суспільних асоціацій.

Будь-яка держава та суспільство в стані вирішувати свої основні завдання лише за умови цілеспрямованої високопрофесійної діяльності системи адміністративно-державного управління. Саме тому таке важливе значення має розвиток теорії адміністративно-державного управління як самостійної наукової дисципліни.

Основні досягнення цієї науки в країнах Заходу мають багато в чому універсальне значення. Кожна держава має потребу в раціоналізації управлінської праці або внутрішніх структур державних органів. У будь-якій країні виникають конфлікти між центральною і місцевою адміністрацією щодо розподілу бюджетних засобів з приводу збору податків. Цей список універсальних питань можна продовжити. Завдання полягає в тому, щоб показати, яким чином різні школи державного адміністрування, що сформувалися на Заході, намагаються вирішити ці питання в теорії і на практиці. Компаративний (порівняльний) аналіз - один з найважливіших методів сучасної науки - є необхідним засобом розвитку наукових знань наприкінці XX ст.

Один з головних висновків полягає в тому, що універсальним стратегічним завданням теорії адміністративно-державного управління є пошук нових шляхів дослідження державного апарату, виявлення ще не використаних можливостей його розвитку та удосконалення, пропозиція більш ефективних, найчастіше альтернативних способів вирішення складних проблем державного управління.

457

>>>458>>>

Тепер можна виділити два вирішальні чинники, що впливають на динамізм державного адміністрування у всіх розвинених країнах світу: науково-технічний розвиток і політичний процес. Обидва ці чинники мають тенденцію до посилення впливу на адміністративно-державні інститути. Якщо професійна діяльність бюрократії на початку XX ст. була спрямована на процедурні способи діяльності, підзвітність, підконтрольність, політичну нейтральність, то наприкінці XX ст. адміністративно-державне управління націлено на програмні і проблемні методи із застосуванням новітньої обчислювальної техніки і використанням плюралістичної смуги забезпечення (парламенту, партії, групи тиску).

Кардинально змінюється також стиль адміністративно-державного управління. Якщо чиновники на початку століття уникали ризикованих дій, не любили інновацій, боялися припуститися помилок (оскільки вони були адміністративно карні), займалися рутинною діяльністю, висували на перший план безпеку, не прагнули перенавчатися, то наприкінці століття стиль адміністративно-державного управління став принципово іншим. На сьогодні важливе значення має постійне застосування інновацій, а значить уміння ризикувати, сприймання помилок з розумінням і навчанням на них, концентрація уваги на нових шансах і можливостях, пріоритетність досягнень, прагнення до постійного підвищення кваліфікації.

Отже, в науці адміністративно-державного управління не може бути ніяких застиглих схем і моделей. Феномен адміністративно-державної діяльності потребує постійного серйозного теоретичного і практичного вивчення, оскільки, як і всі соціально-політичні явища, він знаходиться в процесі неперервної зміни і розвитку.

В Україні наука адміністративно-державного управління одержала офіційне визнання зовсім недавно. У період панування марксистсько-ленінської ідеології державне управління розглядалося з погляду «керівної і направляючої ролі партії». З компетенції державних органів були виключені такі найважливіші елементи, як цілевизначення, прийняття рішень, розроблення та оцінювання програм і планів суспільного розвитку. Завдання державного адміністрування зводилися до того, щоб забезпечити реалізацію партійних рішень, прийнятих партійними структурами. Адміністративно-державне управління охоплювало тільки виконавчу і розпорядницьку діяльність, його зміст зводився до чіткої формули «команда - виконання». Критичні зауваження, альтернативні пошуки й інші творчі моменти в діяльності державної адміністрації не допускалися.

U58

>>>459>>>

Саме тому в роки панування партійної номенклатури наука адміністративно-державного управління була просто не потрібна. Вона розглядалася як буржуазна, свідомо помилкова. Принципи і методи державного управління в країнах Заходу інтерпретувалися переважно в негативно-критичному аспекті, що пояснюється загальними ідеологічними установками минулих років. Досягнення світової суспільної думки у сфері адміністративно-державного управління в Україні дотепер маловідомі, оскільки роботи провідних західних вчених все ще не перекладено на українську мову.

Тому так важливо нині досліджувати та узагальнювати досвід розвитку світової науки у сфері державного адміністрування. Існує міжнародний понятійний апарат, матеріали експертів ООН з організації адміністративно-державної діяльності, якими можна і потрібно користуватися. І одночасно має бути велика самостійна робота, оскільки науку адміністративно-державного управління потрібно представити в національному лексиконі, зробити зрозумілими і доступними її прикладні технології.

Незважаючи на те, що українська школа адміністративно-державного управління тепер знаходиться тільки в процесі свого становлення, основні наукові підходи до вирішення проблем державного адміністрування вже визначились. Насамперед сформувалася загальна концепція державної служби як соціально орієнтованого державно-правового інституту. За цього підходу статус і функції державної служби враховують інтереси, цілі та завдання об'єднаних у державу співтовариств людей, а не навпаки.

Щодо питання про наукове підґрунтя системи адміністративно-державного управління в нашій країні думки вчених на сьогодні розділилися. Одні виокремлюють своєрідність форм української державності, вважаючи, що досвід західних країн не може бути основою для формування національної концепції державної служби. Вони пропонують спиратися на історичний досвід України в сфері адміністративно-державного управління, використовувати переважно національні форми і традиції. Така точка зору дуже приваблива, оскільки для кожного патріота минуле його батьківщини завжди дороге і святе. Але в країні порушено неперервність національних суспільних форм. Натомість розвивалися інші суспільні форми, і тому застосовувати форми, що стали історією адміністративно-державного управління, недоцільно. Можна і потрібно використовувати національний досвід, зрозуміти його, виявити в ньому найістотніше, але це зовсім інше, ніж пряме перенесення колишніх національних форм і моделей.

459

>>>460>>>

Інший підхід абсолютизується значенням закордонного досвіду в сфері адміністративно-державного управління. Деякі вчені думають, що потрібно використовувати вже відпрацьовані ефективні сучасні суспільні форми, що сформувалися в західних країнах. Розбіжності серед цих учених існують лише з приводу того, яку модель краще використовувати: американську, німецьку, французьку і т. ін.

Однак, вивчаючи західний досвід, дуже легко перейняти зовнішні форми та атрибути держави, але дуже складно забезпечити ефективне функціонування відповідних інститутів. Тому Україні на сьогодні недостатньо орієнтуватися на очевидні формальні властивості демократичних інститутів адміністративно-державного управління, важливіше шукати варіанти пристосування цих інститутів і їх функцій до потреб українського народу. Українська школа адміністративно-державного управління, що формується, має робити акцент не на імітацію і перенесення західного досвіду управління, а на адаптацію до нього і самостійне відкриття навіть відомих рішень з організації державного адміністрування.

На думку Г. Атаманчука, потрібний синтез із власного національного досвіду, у тому числі після жовтневого періоду, і відбір того, що можна реально використовувати зі світового досвіду. Створюючи наукову концепцію української державної служби, слід уважно аналізувати, вивчати і відбирати все найкраще і передове, накопичене світовою наукою в сфері адміністративно-державного управління, але обов'язково з урахуванням національних традицій у цій складній сфері людської діяльності.

Важливе місце в пошуках оптимальної наукової концепції державної служби займає питання відносно цілей і завдань цього інституту. Більшість експертів як пріоритетне називають завдання суспільно-політичного і державно-правового забезпечення реального зв'язку державної служби із життям народу. Однак таку мету мало декларувати, набагато важливіше знайти механізми її досягнення. Спираючись на аналіз досвіду західних демократій, можна запропонувати наступну концепцію її здійснення.

Численні групи і громадські організації цивільного суспільства можуть впливати на процес державного управління в трьох основних напрямах:

-здійснюючи свій контроль над системою адміністративно-державного управління;

- виявляючи і вивчаючи потреби цивільного суспільства через мережу суспільних центрів з вивчення соціальних проблем;

>>>461>>>

— беручи участь у публічних обговореннях проектів реформ, у переговорах і укладанні попередніх домовленостей.

Усе це дозволить забезпечити необхідний баланс суспільних і індивідуальних інтересів у процесі прийняття державних рішень. Саме тому становлення цивільного суспільства в Україні буде сприяти формуванню справді демократичної системи адміністративно-державного управління.

Кажучи про перспективу розвитку української державності, варто зауважити, що історичні традиції України припускають збереження в країні унітарного типу адміністративно-державного управління із сильними централістичними тенденціями, які варто розвивати і підтримувати, з одного боку, і подальшим розвитком самостійності окремих районів і регіонів, з другого. Особливістю сучасності є своєрідна конвергенція (угода, домовленість) двох систем адміністративно-державного управління - федеральної та унітарної. У сучасному суспільстві федеральні держави рухаються в унітарному напрямі, а унітарні системи еволюціонують у федеральному.

Аналіз сучасного досвіду адміністративно-державного управління в країнах Заходу показує, що демократична держава може ефективно функціонувати лише в тому випадку, якщо в ній однозначно розділені: сфери приватного і публічного права; сфери політики і виконання законів; служби центральні і регіональні, коли ті й інші відділені від служб місцевого самоврядування. Саме цю концепцію і покладено в основу створення нової системи адміністративно-державного управління в Україні.

Варто зауважити, що в сучасній науці домінує загальний підхід до системи адміністративно-державного управління і сучасної бюрократії як до політичних феноменів. Концепція «політичної бюрократії» орієнтована не на абстрактне загальне благо, а на політичні інтереси і цілі. З досвіду адміністративно-державного управління в країнах Заходу видно, що в жодній з розглянутих країн (США, Німеччина, Франція, Великобританія) сьогодні немає «нейтральної» адміністрації: скрізь ключові посади в державному апараті займають політичні чиновники. Тому є всі підстави говорити про політизацію державної служби.

Вищі ешелони бюрократії володіють визначеною політичною самостійністю в прийнятті рішень. Це обумовлено високим рівнем спеціалізації адміністративно-державного управління, за якого чиновники повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій сфері управління, якщо вони мають загальні рішення від президента чи парламента. І в

461

>>>462>>>

українській практиці державного адміністрування перше місце має зайняти експертиза і дискреційна діяльність (від лат. discretio - вирішення посадовою особою або державним органом будь-якого питання на свій розсуд), можливість приймати рішення і самостійно розробляти державні програми. Отже, частковий збіг адміністративних і політичних функцій є вимогою сучасного державного адміністрування, а не бажанням влади професійних державних службовців. Тому є доцільним введення політичних посад для вищих урядовців у державному апараті України — це допоможе партії (або коаліції партій), що перемогла на виборах, більш раціонально та ефективно проводити в життя свою політичну лінію. Тепер цю функцію виконують тією чи іншою мірою державні секретарі, яких призначає Президент України.

Разом з тим досвід функціонування інститутів державної служби в демократичних країнах свідчить про те, що політичну активність рядових державних службовців потрібно обмежувати: у державних органах, як правило, не утворюються структури політичних партій і громадських організацій в інтересах окремих партій, під час виконання службових обов'язків вони зобов'язані керуватися винятково вимогами законів. Це важливе положення має знайти відображення в українському законодавстві для того, щоб поставити правові перепони політичним силам в Україні, які намагаються використати державних слукжбовців та державні інститути в своїх інтересах.

Цікава тенденція виявилася в останні десятиліття під час формування моделі апарату державних службовців у розвинених країнах. Історично склалося так, що в США в державному апараті досить довго мали перевагу чиновники-фахівці, у той час як у Великобританії і Франції - адміністратори широкого профілю - дженералісти. Час показав, що обидві моделі мають свої сильні і слабкі сторони. Безсумнівно, широке використання дженералістів спрощує завдання загальної координації управління. Адміністратори широкого профілю, здатні трансформувати думки експертів у пропозиції і проекти, зрозумілі політичним керівникам, надають велику допомогу особам, що приймають рішення. Очевидно також, що вузькі фахівці не здатні аналізувати проблеми в широкому контексті загальнодержавних інтересів. Однак існує й інший аспект проблеми. В умовах постійно зростаючої спеціалізації управління, розширення та ускладнення сфер державної активності адміністратори широкого профілю не справляються зі зростаючим обсягом завдань - значна частка часу експертів витрачається на те, щоб викласти їм проблему в простій і

462

>>>463>>>

доступній формі. Саме тому виникла компромісна тенденція - створення інтегральної ієрархії, за якої фахівці та дженералісти працюють пліч-о-пліч під єдиним керівництвом вищого чиновника. Це дозволяє об'єднати сильні сторони двох підходів, що раніше існували, по можливості уникаючи їх слабких сторін.

Саме цю модель слід використовувати для формування апарату державних службовців в Україні. Найбільш оптимальним аспектом для державного службовця варто вважати фахову освіту, доповнену загальним курсом з державного адміністрування.

Дуже важливим є питання про кар'єру чиновника на державній службі. Тут також прокладають собі дорогу новаторські тенденції. Досить довго в багатьох європейських країнах (Великобританії, Франції, Німеччині) основним елементом бюрократичної кар'єри була гарантія повільного, але впевненого просування по службі залежно від стажу чи віку. Однак у сучасних умовах, коли адміністративні реформи та інновації стали звичайною практикою, стаж роботи вже не може слугувати головним критерієм для призначення на вищу посаду. Набагато важливішими виявляються високі ділові якості, особиста ініціатива, новаторство. Саме такі критерії закладено в сучасну американську модель кар'єри державного службовця, що натепер має бути визнана найбільш оптимальною: тут немає автоматичного просування по службових сходах; основним критерієм для підвищення чиновника по службі є вигляд і якість виконаної роботи. Цей підхід потрібно використовувати і в сучасній українській практиці державного адміністрування.

В усіх розвинених країнах світу великого значення набуває також питання про контроль над системою державної служби. Сьогодні вже неможливо уявити собі адміністративно-державне управління в демократичному суспільстві без системи парламентського контролю та адміністративної юстиції, причому особливого значення надається саме різним формам парламентського контролю. У багатьох європейських країнах (Великобританії, Франції, Швеції та ін.) в останні десятиліття все більшого авторитету отримує інститут парламентського уповноваженого (посередника чи омбудсмена), який вивчає скарги, що виникають у зв'язку з діяльністю державної адміністрації, передані йому з парламенту. Наявність такої посередницької інстанції покликано пом'якшувати відносини між законодавчою і виконавчою владою. Було б доцільно створити подібний інститут і у нашій країні, де сьо-

463

>>>464>>>

годні особливо важливо згладити суперечності між різними галузями державної влади.

Таким чином, незважаючи на успіхи в розвитку теорії адміністративно-державного управління, зроблені за століття існування політології в різних країнах світу, залишається ще чимало відкритих наукових проблем. Це, насамперед, оптимальне поєднання централізації і децентралізації в державному управлінні, раціональна ієрархія відносин у системі державної адміністрації, ефективні методи боротьби з бюрократизацією державної машини і т. ін.

Однак найголовнішою науковою проблемою є питання про адаптацію світового досвіду, накопиченого теорією адміністративно-державного управління, до національних умов держав, що розвиваються. Для України це питання особливо актуальне, оскільки і загальна теорія управління, і теорія адміністративно-державного управління роблять в Україні лише свої перші кроки. У зв'язку з цим викликає інтерес аналіз чинників, названих експертами ООН як гальмо на шляху розвитку теорії адміністративно-державного управління у 80—90-ті роки. На жаль, ці чинники характерні і для України:

1) адміністративно-державні установи займаються в основному професійною підготовкою, а не науковими дослідженнями;

2) наукові дослідження не збігаються із завданнями, що стоять перед урядом, і з поточними проблемами управління;

3) практичний процес прийняття рішень не відповідає науковому аналізу;

4) професійні державні службовці мало цікавляться сучасними науковими дослідженнями і часто займають негативну позицію щодо впровадження наукових методів адміністративно-державного управління;

5) у деяких країнах спостерігається захоплення таємністю та обмеження вільного надання інформації для проведення досліджень;

6) наукові дослідження часто не пристосовані до місцевих умов. Виходячи з цього, передусім потрібно використовувати місцеві

дослідницькі та аналітичні можливості щодо розвитку теорії адміністративно-державного управління. З цією метою можна використовувати статистичні управління різних рівнів, НДІ, що будуть займатися економічним, соціальним і демографічним аналізом, який впливає на розвиток адміністративно-державного управління. Університети, академії та інші установи, що спеціалізуються на вивченні суспільних проблем, мають брати участь у такому аналізі більшою мірою, ніж тепер.

464

>>>465>>>

Для того щоб прискорити розвиток української наукової школи адміністративно-державного управління, потрібно зблизити науку публічного адміністрування і науку управління підприємствами. Деякі західні вчені вважають, що в майбутньому ці дві науки можуть злитися в одну. Для України це особливо важливо, оскільки в теорії управління підприємствами існують важливі розробки вітчизняних учених, які можна і треба використовувати в державному адмініструванні.

Під час підготовки студентів у вищих навчальних закладах курси адміністративної організації, управління персоналом, бюджетної техніки, людських стосунків, теорії організації можна читати одночасно як для тих, хто готує себе для державної служби, так і для тих, хто поповнить сферу бізнесу. Викладання таких дисциплін для широкої аудиторії потребує великої кількості викладачів, навчальних посібників, монографій, дисертаційних досліджень. Саме так вчинили в ЗО-50-ті роки американці і домоглися блискучих успіхів: американська школа адміністративно-державного управління відразу зайняла провідне місце у світовій науці.

Практична значущість досліджень адміністративно-державного управління полягає у фінансуванні тільки тих наукових програм, що ставлять собі за мету вироблення практичних рекомендацій, пропонують обґрунтовані проекти реформ. Такий утилітарний аспект досліджень адміністративно-державного управління дозволить знайти для проведення численних наукових досліджень і анкетувань як державні, так і приватні джерела фінансування, що в умовах складної економічної ситуації України особливо важливо.