13.5. Система державної служби в країнах з Федеральним типом адміністратпвно-державного управління (Німеччина, США)

Німеччина. Серед європейських країн з федеральним типом адміністративно-державного управління найбільш впливовою є Німеччина. Згадаємо спочатку історію німецької бюрократії.

Пруссія та ЇЇ правлячий клас - юнкери - наклали свій відбиток на німецьку адміністрацію. Покірність, працездатність і працьовитість -усі ці якості із самого початку культивувалися аристократичним юнкерством. Уже в XVIII ст. пруський король Фрідріх Великий, що мав пристрасть до ефективної адміністрації, організував університети для підготовки бюрократів. Після об'єднання Німеччини під пруським пануванням пруський адміністративний стиль поширився на нову націю. Демократичні принципи управління не цінувалися серед німецьких адміністраторів - відданість імператору вважалась найважливішою. Однією з причин, яка призвела до краху Веймарскої республіки (1919— 1933 pp.), було те, що клас державних службовців не відчував нічого, крім презирства до демократії. З появою Третього Рейха бюрократи охоче підтримали Гітлера.

Крах гітлерівської Німеччини значно змінив дух і структуру боннської бюрократії. Сучасні цивільні службовці в цій країні є прихильниками демократії. Вони одержують професійну підготовку на останніх курсах у різних університетах країни. Боннські бюрократи мають тенденцію педантично наслідувати дух римського права, мистецьки зведеного в незмінний кодекс, що додає цивільним службовцям почасти догматичний, книжковий спосіб мислення.

В останні десятиліття відбулися значні зміни в «політичному світогляді» чиновників, іншою стала їх роль у політичному житті

507

>>>508>>>

країни. Державні службовці Німеччини - це вже не той «особливий стан», яким вони були в німецькій імперії. Давно немає претензій на «незалежність і надпартійність» державного апарату, що було характерно для бюрократії Веймарской республіки. Англійський політолог К. Дайсон (професор Ліверпульского університету) справедливо відзначає, що в післявоєнні роки образ німецького чиновника - об'єктивного та неупередженого вершителя суспільних інтересів — значно похитнувся. Він також зауважує, що бюрократія в Німеччині розвивалася під впливом політичних партій.

Дійсно, провідна партія у політичному процесі Німеччини (закріплена Основним законом) впливала і продовжує впливати на розвиток системи державного управління. Варто виділити ряд чинників, що сприяли активній ролі політичних партій у становленні та еволюції системи державної адміністрації в Німеччині:

- концепція надпартійності і політичної нейтральності бюрократії була скомпрометована в період нацизму;

- процес денацифікації системи державної служби не дав бажаних результатів, що привело до виникнення феномена партійного «патронажу» - заступництва стосовно державної адміністрації;

- саме партії як найбільш  «надійні»  інститути користувалися повною підтримкою західних союзників;

- наявність членів партії на державній службі розглядалася як гарантія лояльності бюрократії до політичного режиму.

У результаті боротьби політичних партій (насамперед СДПН і ХДС/ХСС) за вплив на органи державної адміністрації виникли і затвердилися певні принципи партійного «патронажу». Найважливішим серед них є принцип пропорційного представництва партій в органах державного управління. Разом з тим партії прагнуть розширювати свій вплив у системі державної адміністрації, призначаючи своїх членів на ключові посади у вищих ланках міністерської бюрократії.

Для сучасної Німеччини характерне тісне взаємопроникнення і переплетення політичної та адміністративної сфер. Це знайшло своє відображення й у законі про державну службу, відповідно до якого чиновники мають право брати участь у діяльності політичних партій і домагатися парламентської кар'єри. Чиновники, обрані в Бундестаг чи в Земельний парламент, користаються правом двомісячної відпустки на час виборчої кампанії. Поряд з депутатським утриманням вони продовжують одержувати значну частину своєї основної плати. Крім того, вони зберігають право на одержання пенсій для державних служ-

508

>>>509>>>

бовців. Іншими словами, чиновники в Німеччині являють собою привілейовану політичну групу. їхня професійна компетентність і фінансова незалежність дозволяють їм домагатися значного просування в партіях. На відміну від багатьох європейських країн (Великобританії, Франції і США), кар'єра державного службовця в Німеччині не є альтернативою політичній кар'єрі. Навпаки, найчастіше вона стає передумовою для успішної політичної діяльності.

Розглянемо основні рівні адміністративно-державного управління в Німеччині.

Сучасний уряд Німеччини має досить сильну федеральну адміністрацію. Теоретично вона відповідає за контроль іноземних справ, збір податків, оборону, транспорт, поштову службу, програми соціального забезпечення і розвідувальну діяльність. Але на практиці федеральний уряд контролює тільки найбільш загальні внутрішні програми. Навіть податки центральна адміністрація збирає разом з урядами земель. Більшість же внутрішніх програм виконує адміністрація земель при загальному федеральному керівництві.

Сьогодні в Німеччині кожна з 16 земель має власну конституцію і свою організацію управління. Адміністративні установи земель складають єдину систему з відповідними федеральними адміністративними установами. Сфера їх компетенції поширюється на освіту, місцеве господарство, діяльність поліції, охорону здоров'я, соціальне забезпечення. Землі в адміністративному порядку поділяються на округи, округи - на повіти, повіти складаються з громад. Уся повнота адміністративної влади в окрузі зосереджена в руках регирунгс-президента, якого призначає уряд землі. При ньому діє регирунгс-президіум, членів якого теж призначають зверху. У повітах органом виконавчої влади є ландрат. У компетенцію адміністрації ландрата входить місцевий бюджет, податки і все комунальне господарство.

У міських громадах функції виконавчого органу виконує бургомістр - професійний чиновник, призначуваний міською радою на 8-12 років. У деяких містах існує колегіальний виконавчий орган - магістрат, до складу якого входять професійні чиновники, призначувані також на 8-12 років.

Цікаво, що в Німеччині сьогодні немає поняття «державна служба». Після першої світової війни з'явився термін «публічна служба», і це поняття міцно ввійшло в словник німецьких політологів. У функціональному плані «публічну службу» розуміють як діяльність з метою виконання загальнодержавних завдань управління. В інституціональ-

509

>>>510>>>

ному плані - це певне коло осіб, для яких виконання публічних справ становить професійну діяльність. Поняття «публічна служба» охоплює три категорії осіб: чиновників, службовців і робітників. Критерієм відмінності виступає правова форма призначення, для чиновника — виданий в особливому порядку компетентною владою акт призначення, для службовця і робітника — договір, що укладається сторонами, про прийняття на службу. Чиновники виділені в групу особливо довірених осіб, спеціально наділених функцією управління і наділених у зв'язку з цим особливим правовим і політичним статусом.

Основним нормативним актом, що регулює діяльність чиновників, є Федеральний закон про чиновника (Фзпроч) у редакції 1971 р. За цим законом чиновниками вважаються такі особи: чиновники державного апарату, судді, викладачі шкіл і вищих навчальних закладів, військовослужбовці, працівники пошти, залізничної служби, державних банків. Табель про ранги передбачає 16 груп чиновників: А1 — А5 — нижні чини (допоміжні-технічні); А6 - А9 - середні чини (урядові секретарі, обер-секретарі, гаупт-секретари); АЮ - А13 - вищі чини І ступеня (урядові інспектори, регирунгс-атамани); А14 - А16 - вищі чини II ступеня (вищі урядові радники). Матеріальне забезпечення чиновників складається з основного окладу, територіальної надбавки, надбавок на дітей, за вислугу років, за звання. Розміри, структура та динаміка виплат визначаються спеціальним законом про оплату.

Особливу групу складають політичні і почесні чиновники. Інститут політичних чиновників склався в Німеччині наприкінці XIX ст. Зміст цього інституту полягає в тому, що разом з урядом чи окремим міністром приходять і йдуть зі своїх посад найбільш близькі до його політичної програми співробітники адміністрації. Тим самим у випадку зміни кабінету і його політичної платформи ніби забезпечується реалізація нових політичних установок у діяльності адміністрації. Тепер основи федерального законодавства про право чиновників так визначають статус політичного чиновника. Довічно призначений чиновник у будь-який час може бути тимчасово переведений на пенсію, тому що певна займана ним посада зобов'язує його до прийняття основних політичних установок і цілей уряду. До політичних чиновників належать: статс-секретарі у федеральних міністерствах, відомствах федерального канцлера і федерального президента; керівники відділів у міністерствах, відомствах федерального канцлера і федерального президента, федеральному відомстві у справах преси й інформації, адміністрації

510

>>>511>>>

Бундестагу і Бундесрату; керівники в земельних міністерствах і канцеляріях (державні радники).

Персональні переміщення у вищій ланці державної адміністрації - зручний засіб для досягнення кращої взаємодії між урядом і бюрократією. Особливо це важливо в тих випадках, коли в силу своїх політичних орієнтацій бюрократія не симпатизує тому чи іншому уряду. Так відбулося, зокрема, після приходу до влади в 70-ті роки XX ст. соціал-демократів (у коаліції з вільними демократами). Було розпочато значні переміщення серед вищого персоналу федеральних міністерств і відомств, відомі як «тиха революція».

Трохи інше значення має в Німеччині інститут почесних чиновників. Це особи, що мають цивільну професію, яких призначають на почесну посаду без оплати і права претендувати на особливе соціальне забезпечення. До них належать присяжні, виборні консули.

Згідно зі споконвічною німецькою доктриною чиновника розглядають як слугу, орган і представника держави, державної ідеї. На цьому постулаті ґрунтується вся система підготовки чиновників і їх наступного просування по службі. І хоча за конституцією кожен німець має однаковий доступ до будь-якої державної посади відповідно до своїх схильностей і професійної кваліфікації, закон про чиновника називає особливі якості, що дозволяють претендувати на це звання.

Передусім, потрібно бути німцем за змістом ст. 116 основного закону. В особливому порядку закон допускає призначення чиновником іноземця (наприклад, як викладача вищого навчального закладу Німеччини); таке призначення, однак, не веде автоматично до набуття права на громадянство.

Далі, особа, що претендує на посаду чиновника, повинна надати гарантії своєї політичної благонадійності, тобто готовності в будь-який час виступити в захист конституційного ладу. Крім цього майбутній чиновник повинен мати відповідну професійну підготовку. Вид і діяльність такої підготовки установлюють відповідно до рівня службової ієрархії.

До служби на нижньому рівні (А1 - А5) допускають осіб, що успішно закінчили народну школу і пройшли підготовчу службу (Фзпроч, §16), до служби на середньому рівні (А6 - А9) - осіб, що успішно закінчили народну школу, проходили службову підготовку протягом року і здали спеціальний іспит для вступу на посаду середнього рівня (Фзпроч, §17).

511

>>>512>>>

Значно вищі вимоги висувають до тих, хто поступає на службу вищого рівня. До служби вищого рівня І ступеня допускають осіб, що успішно закінчили середню школу, проходили спеціальну підготовку протягом трьох років і здали іспит за вимогою цього рівня (Фзпроч, §18). Нарешті, до служби на вищому рівні II ступеня допускають осіб з вищою освітою, що здали перший державний іспит, пройшли підготовчу службу протягом двох років і здали другий іспит (Фзпроч, §19).

Додатково до цих вимог встановлюють ще вікові бар'єри щодо допуску на посаду різних рівнів: від 16 до ЗО років - на посади нижнього рівня, від 16 до 32 років - середній рівень, від 18 до ЗО років - вищий рівень. Постановою 1968 р. для багатьох видів служби вікову «стелю» піднято до 50 років.

Серед сфер, з яких рекрутують персонал міністерської бюрократії, перше місце займає юстиція, потім - економіка і соціальні науки. Професія юриста в Німеччині традиційно представляла найкращі можливості для вступу на державну службу. Незважаючи на масове поповнення сфери державного управління фахівцями різних про-філей, юристи і дотепер продовжують утримувати провідні посади в системі міністерської бюрократії. На думку Г. Шміда і X. Трайбера, причини привілейованого положення юристів у бюрократичній системі варто шукати в «епосі лібералізму», коли держава розглядалася як «виробник і страж загальних юридичних норм», і тому чиновники з юридичною освітою вважалися найбільш придатними для цих цілей. Наприкінці XIX ст. надзвичайний стан юристів у державній адміністрації Німеччини було узаконено. І лише закон 1953 р. порушив «юридичну монополію».

Відповідно до цього закону вища освіта в сфері економіки та суспільних наук прирівнюється до юридичної, тобто визнається «достатньою» для обіймання керівних посад на державній службі. І все-таки, як показують сучасні соціологічні дослідження, серед керівного і вищого керівного персоналу професія юриста продовжує переважати. Наприклад, серед керівних чиновників, що виконують функції планування (аж до заступників начальників відділів у міністерствах), юристи становлять 67 %.

Що стосується соціального походження керівних чиновників, то більш ніж на 2/3 їх рекрутують з «верхнього середнього шару» (вільні професії, керівники-чиновники, вищі чиновники, заможні комерсанти) і майже на 1/4 з «нижнього шару» (чиновники середньої та нижньої категорій, службовці, ремісники, селяни).

512

>>>513>>>

Для повного уявлення про вищих чиновників Німеччини варто звернути увагу на той факт, що ця категорія державних службовців широко представлена в різних роду об'єднаннях, суспільних і економічних організаціях, а також у керівництві партій. Такого роду діяльність, на думку Р. Майнтц, сприяє розширенню меж спілкування вищих адміністраторів, слугує для них важливим джерелом інформації. Контакти в державному секторі відіграють важливу роль і для рекрутування персоналу на провідні посади в державній адміністрації.

Система просування по службі строго регламентується законом. Вона заснована на двох принципах: підвищенні кваліфікації (що підтверджується або спеціальною перевіркою і відповідною оцінкою, або складанням спеціального іспиту) і принципі поступового просування (не можна «перескакувати» через черговий ступінь). Виключення з цих правил допускається лише за спеціальним дозволом Федеральної комісії з кадрів.

У нижніх посадових групах у разі оцінки роботи «добре» підвищення відбувається через 6 років, «цілком задовільно» - через 8 років. Призначення на вищу посаду в цій групі, якщо претенденту немає 40 років, можливе за спеціальним дозволом міністра. У середніх і вищих групах просування регламентується для кожної посади окремо. Порушення цих термінів може статися, якщо службова діяльність оцінюється як «дуже гарна». Якщо держава в особі начальника не виконає своїх зобов'язань з просування, оплати чи інших видів піклування про чиновника, він має право домагатися відшкодування збитків.

Особливе місце в підвищенні по службі займає політичний статус чиновника. Обов'язок вірності - це насамперед вимога політичної вірності, причому в самому широкому сенсі. «Чиновник служить усьому народу, а не окремій партії. Він виконує свої обов'язки сумлінно і поза зв'язком з партійними інтересами, при цьому він зобов'язаний керуватися турботою про загальні інтереси та благо» (Фзпроч, §52, п. 1).

Основною формою контролю за діяльністю чиновників є адміністративна юстиція. Вона діє як система спеціальних адміністративних судів. Прийняття в 1960 р. федерального положення про адміністративні суди встановило структуру трьох інстанцій. Суди першої інстанції створюються, як правило, у великих містах. Справи слухають судові колегії в складі трьох професійних суддів і двох засідателів. Останні вербуються з чиновників різних відомств. Другою інстанцією є верховні адміністративні суди земель (всього їх 16). Вони складаються з певної кількості палат, що засідають, у складі голови, двох суддів і

513

>>>514>>>

двох засідателів. Ці суди є ревізійними за рішенням щодо судів першої інстанції. Третьою, вищою, інстанцією виступає Федеральний адміністративний суд, що складається з декількох сенатів. Усіх суддів обирає з професійних суддів спеціальна комісія під головуванням федерального міністра внутрішніх справ.

Адміністративні суди мають компетенцію з усіх питань щодо статусу чиновника, його призначення, прав, обов'язків, оплати, соціального забезпечення, звільнення та пенсії. Своєрідною особливістю є процедура, що дозволяє чиновнику почати процес проти самого себе. Бажаючи зняти із себе підозри в здійсненні службових провин, чиновник може зажадати, щоб дисциплінарний суд виніс рішення щодо його справи. Більшість західнонімецьких юристів високо оцінюють роль адміністративних судів. М. Ройс вважає, що в результаті діяльності адміністративних судів управління справами стає ліберальніше, а держава демократичніше.

Сполучені Штати Америки. У ретроспективі процес централізації адміністративно-державного управління в США проходив досить нерівномірно. Американська федеративна система припускає певну економічну автономію і досить широкі політичні повноваження штатів, а якоюсь мірою і місцевих органів влади, які історично передували федеральному уряду. Майже до початку розгорнутої індустріалізації та перемоги Півночі над сепаратистами Півдня в громадянській війні на значній території США штати і графства були чи не єдиними органами державної влади, що привело до виникнення традицій місцевого самоврядування.

У XIX ст., в епоху вільного капіталізму, коли господарські потреби держави мали обмежений характер, апарат адміністративно-державного управління відображав специфіку еволюції американського капіталізму - децентралізацію механізму державного господарювання. Основна маса фінансових засобів, що надходили в дохід держави, акумулювалася і розподілялася через бюджети штатів і місцевої влади.

Ідея політичної системи, що поєднує конституційно відокремлені уряди, одержала широку підтримку в Америці наприкінці колоніальної епохи і послужила основною базою для розвитку федералізму в країні. Американські політологи У. Беннет і К. Превіт вважають, що федеральний уряд у США є не засновником, а продуктом штатів, що виступають у єдиному союзі: основою федералізму є той факт, що штати передували утворенню союзу.

514

>>>515>>>

Значну роль у формуванні децентралізованої федеральної держави відіграли конституційні передумови. Із самого початку утворення федерації в США почалися гострі дебати про те, яку роль має грати федеральна адміністрація. Передбачалося, що національний уряд і федеральна адміністрація будуть займатися тими проблемами, які штати не зможуть вирішити самостійно. Відповідно до конституції вони мали займатися регулюванням національної економіки, зовнішньою політикою, обороною, а також захистом цивільних прав населення. Федеральні влади наполягали на тому, щоб національне законодавство мало зверхність над законодавством штатів. Так само національна виконавча влада (частиною якої є федеральна адміністрація) не повинна була знаходитися під контролем влади штатів.

Однак, як відзначають багато американських політологів, у США існує багато так званих конституційних традицій, що реалізуються в самій політиці федерації стосовно штатів і місцевих органів влади і стримують процес централізації. Слід відзначити, що в тексті Конституції США поділ адміністративно-управлінських повноважень між різними рівнями державної влади відображений вкрай розпливчасто і невиразно. Так, десята поправка до конституції визначає, що «повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Конституцією і не заборонені для штатів, відповідно зберігаються за штатами».

Відомо, що тривалий час після утворення федерації штат розглядали як державну одиницю. За штатами зберігалися права емісії грошових знаків, оподаткування, формування військових об'єднань, контроль за зовнішньою торгівлею, тобто комплекс функцій, властивий незалежній державі. Ще 1787 р. жителі Меріленда розглядали себе як «націю», а Дж. Адамс називав делегацію Массачусетса в конгресі «нашим посольством».

Статті Конфедераціїратифікували у 1781 р. всі штати, а найважливіші функції держави передали конгресу. Однак за штатами і після цього залишилися такі прерогативи, як регулювання торгівлі, оподаткування, конституційне та адміністративне право. Більш того, тривалий час резолюції конгресу мали для штатів, як правило, силу рекомендацій. По суті, скільки-небудь чіткий поділ прав і повноважень між штатами і федерацією було зафіксовано тільки в 10-й і 14-й поправках (1868 р.) до Конституції, однак і після цього були чисельні випадки перевищення штатами своїх повноважень. Таким чином, історичні корені американського регіоналізму дуже сильні і донині не тільки визначають сучасну роль штатів і місцевих органів влади в системі адміністратив-

515

>>>516>>>

но-державного управління, але і впливають на вироблення державної політики. Безсумнівно і те, що в основі процесу формування сильної децентралізованої держави лежав і ряд економіко-географічних чинників, пов'язаних з урахуванням великих розмірів території країни.

Однак розвиток продуктивних сил наприкінці XIX - початку XX ст. не міг не впливати на еволюцію сильного децентралізованого державного апарату. Формування загальнонаціонального ринку праці і капіталу, розвиток залізниць, міжштатної торгівлі, вироблення загальнонаціональних стандартів (насамперед медичних препаратів і харчових продуктів), банківська система і єдиний грошовий обіг - усе це можна записати в «актив» федерального уряду, що набирає сили. До того ж великий капітал, не зацікавлений більше у збереженні штучного подрібнення національного ринку, виступив як прихильник інтеграційних тенденцій. «Велика депресія» 1929-1932 pp. порушила питання про «нагальну мобілізацію засобів державного регулювання». Криза досить ясно продемонструвала явну невідповідність рівня централізації бюджетних і управлінських ресурсів державного апарату ступеню централізації капіталу, так само, як і масштабності соціально-економічних проблем.

Стало очевидно, що тільки федеральний рівень влади з його нереалізованими можливостями державного регулювання здатний пом'якшити наслідки кризи. Тому «новий курс» Ф. Рузвельта був спрямований на розширення масштабів державного втручання в економіку і концентрацію в рамках федерального уряду найважливіших бюджетних, адміністративних і управлінських важелів і ресурсів. Нездатність урядів штатів вирішити проблеми, що стали національними, привела до могутньої «централістичної» хвилі, яка остаточно вирішила на користь Вашингтона питання про найважливіші прерогативи і повноваження в межах федерації.

Шістнадцята поправка до конституції дозволила федеральній владі збирати прибутковий податок. Вашингтон одержав значно більші повноваження в сфері оподаткування, ніж ті, що були в розпорядженні штатів і місцевої влади. Федеральна адміністрація поширила свою діяльність на соціальні програми, економічне регулювання, цивільне законодавство. У 1939 р. прибутки федерації і штатів майже зрівнялися, а в 1940 р. бюджет Вашингтону вперше перевищив сумарні витрати штатів і місцевих органів влади в США.

Поступово збільшувалися федеральні дотації, які щорічно виділяв Вашингтон адміністрації штатів і місцевій владі. Якщо в 1932 р. ці дота-

516

>>>517>>>

ції становили менше 3 % прибутків місцевої адміністрації, то в 1950 р. -уже 10,4 %, а 1982 р. - понад 25 %. У результаті адміністрація штатів і місцеві влади почали залежати від федеральних дотацій, оскільки тепер вони становлять близько чверті їх загальних прибутків.

Закономірним результатом такої політики стало подальше зростання впливу федеральної адміністрації. Оскільки саме вона дає гроші, то може встановлювати і стандарти. Меню шкільних сніданків, проекти лікарень, шосейних шляхів і аеропортів, жіноча гімнастика в коледжах - усе це сьогодні контролює федеральна адміністрація.

Останніми роками адміністрація штатів і місцеві влади стали все частіше скаржитися на те, що вони виявилися «затиснутими» у лещатах федеральних програм, які не враховують дійсних місцевих потреб. Президенти Р. Ніксон і Р. Рейган думали, що в них є відповідь на цю проблему: потрібно уникнути «цільових» дотацій, спрямованих на вирішення вузьких конкретних завдань, і прямувати до більш широких, узагальнених дотацій і до «участі в прибутках». Обидва президенти називали свої програми «новим федералізмом», маючи на увазі повернення частини адміністративної влади і контролю штатам. Але ці ідеї не принесли бажаних результатів. Р. Ніксон і Р. Рейган виділяли щорічно значні суми з федеральної казни безпосередньо адміністрації штатів як форму їх участі у федеральних прибутках. Ці гроші адміністрація штатів могла витрачати на власний розсуд без контролю з боку федеральної влади. Однак це зробило її та місцеві влади ще більш залежними від казни Вашингтона.

Більше того, оскільки розмір федеральних дотацій не залежав від конкретних нестатків місцевої адміністрації, то гроші надходили як до багатих, так і до бідних міст однаково. Одне місто мало велику потребу в коштах для підтримки поліції і пожежної охорони, тоді як інше місто витрачало їх на поліпшення своїх парків. Таке становище довело адміністрацію штатів і муніципалітетів до відчаю. Питання про те, скільки федеральних коштів давати і як, залишається постійною проблемою американського федералізму. По суті, це ключовий пункт більш загальної державної проблеми - проблеми балансу між центральною адміністрацією та владою штатів у федеральній системі.

Проблема пошуку правильного балансу влади між центральною державною адміністрацією і владою штатів дотепер залишається відкритою. Розглянемо докладніше сучасну організацію адміністративно-державного управління в Сполучених Штатах. У країні 14 урядових департаментів, у яких зайнято від 85 до 90 % усіх федеральних державних

517

>>>518>>>

службовців. Вони мають загальну структуру, хоча можуть відрізнятися розмірами та своїми функціями. Кожний департамент має секретаря, якого призначає президент за схваленням сенату. Заступники секретаря і помічники секретарів одержують також політичне призначення. Ця система відрізняється, наприклад, від британської, де чиновники, які займають посади, що відповідають заступникам секретаря в США, є працівниками постійної державної служби.

Основною функцією урядових департаментів є проведення законодавчої та виконавчої політики. Наприклад, Департаменту сільського господарства доручено підтримувати запропоновані конгресом ціни на сільськогосподарську продукцію. Це непросте завдання, оскільки департамент повинен розуміти наміри конгресу. Дуже часто, коли постає суперечливе питання, єдиним способом, яким конгрес може забезпечити мінімальну більшість, потрібну для проходження законодавства, є формулювання питання в найбільш загальних, політично нейтральних термінах. Таким чином, парламент часто лише спрямовує діяльність, і бюрократія має можливість засновувати особливу робочу політику, яка відповідає її власним інтересам (чи інтересам тих, хто має вищу виконавчу владу).

Урядові департаменти поділяються на бюро, які найчастіше очолюють професійні чиновники, а не призназначені особи. Наприклад, бюро статистики праці є частиною департаменту, і керівники бюро володіють великою дискреційною владою, незважаючи на те, що вони повинні діяти в межах постійного законодавства та адміністративної політики. Крім того, урядові департаменти підтримують місцеві установи в кожному штаті, і єдина адміністративна політика переважає на всіх відомчих рівнях.

Федеральні агентства виконують частіше одну, але дуже складну функцію, яка іноді може бути більше політичною, ніж адміністративною. Наприклад, Інформаційне агентство Сполучених Штатів відверто ідеологічне. Його функція полягає в тому, щоб представляти США в сприятливому світлі і завойовувати міжнародну підтримку американської політики. Однак існують і політично нейтральні агентства, такі як НАСА - Національне агентство з аеронавтики і дослідження космічного простору, яке було організоване для координації американських досліджень у космосі. Кожне агентство очолює один адміністратор, якого призначає президент і якого він може зняти з посади.

Федеральні корпорації, що належать уряду, є об'єднанням урядових агентств і підприємств приватного бізнесу. Хоча глави корпорацій

518

>>>519>>>

призначає президент (за згодою сенату), вони володіють значною автономною владою. Корпорації можуть, наприклад, прийняти власне рішення, як розподілити і куди направити фонди, що асигнувала законодавча влада. Багато корпорацій починають велике будівництво суспільних споруд, які навряд чи змогли б фінансувати приватні фірми. Подібним чином не зважилась би жодна приватна корпорація покрити витрати Міністерства зв'язку. Федеральні корпорації діють згідно з основними керівними напрямами, установленими конгресом. Лише незначна кількість корпорацій є прибутковими, тому вони залежать від щорічних урядових субсидій.

Незалежні постійні агентства створено для економічної регуляції приватного бізнесу, який безпосередньо впливає на суспільний добробут. Вони мають впливову владу, отриману від конгресу. Наприклад, конгрес уповноважив Постійну ядерну комісію заморожувати роботу атомних станцій, якщо не гарантується їх безпека. Такі рішення, як правило, підтримуються в судах. Однак незалежні постійні агентства є об'єктом критики. Багато політологів вважають, що агентства знаходяться під величезним впливом тих самих галузей промисловості, чию діяльність вони повинні контролювати. Справа в тому, що більшість членів комісій у минулому були співробітниками приватних підприємств і тому більше зацікавлені в задоволенні інтересів підприємців, ніж у забезпеченні захисту населення. Федеральна енергетична комісія, наприклад, витримує постійні атаки з боку тих, хто вважає, що вона складається переважно з представників промисловості і захищає їх інтереси, а не інтереси споживачів. У цій критиці є частка правди, але треба визнати, що службовці агентств повинні розбиратися в тій галузі промисловості, яку вони контролюють.

Така загалом характеристика організації федеральної бюрократії в США.

Діяльність американських чиновників регулює Закон про цивільну службу. Наприкінці 70-х років XX ст. у країні були проведені великі реформи Інституту цивільної служби. Більшість державних і політичних діячів були стурбовані повільністю, марнотратством і неефективністю адміністративно-державного управління в країні. З різкою критикою виступали найвищі урядові чиновники. Ф. Малек, заступник директора Адміністративного і бюджетного управління, писав про неефективність роботи державної служби як про національну проблему і навіть трагедію.

519

>>>520>>>

Закон про реформу цивільної служби був прийнятий конгресом у 1978 р. Відповідно до цього закону Комісія цивільної служби припинила своє існування. її функції були поділені між Бюро управління персоналом і Радою із захисту системи заслуг. Потім було створено Федеральну раду з управління трудовими відносинами. Нові агентства почали функціонувати з 1 січня 1979 р. Окремо створено Комісію з рівних можливостей зайнятості, що взяла на себе функції контролю за дотриманням Закону про цивільні права, спонукуючи федеральний уряд до розслідування певних скарг щодо дискримінації.

На Бюро управління персоналом покладено завдання забезпечувати централізацію та координацію кадрової роботи в апараті адміністративно-державного управління. У компетенцію бюро входить призначення службовців на посади та їх просування по службі, оцінка їх праці, підвищення кваліфікації, заохочення і покарання, вироблення рекомендацій щодо удосконалення кадрової роботи. Що стосується Ради із захисту системи заслуг, то її повноваження зводяться до забезпечення дотримання законів цивільної служби в сфері наймання, звільнення і проходження служби відповідно до принципів «системи заслуг». Сформульовано дев'ять основних принципів системи заслуг, включених у законодавство:

1) рекрутування службовців з усіх сегментів суспільства з підбором і просуванням на основі здібностей, знань і умінь із застосуванням справедливого та відкритого змагання;

2) справедливі та безупереджені відносини в процесі управління персоналом незалежно від політичних поглядів, раси, кольору шкіри, релігії, національного походження, статі, сімейного статусу, віку чи інвалідності з належною повагою до конфіденційності особистого життя і конституційних прав;

3) рівна оплата за роботу однакової цінності з урахуванням як національного, так і місцевого рівня оплати працівників приватного сектора в поєднанні із заохоченням і визнанням відмінного виконання роботи;

4) високі стандарти чесної поведінки і турботи про суспільний інтерес;

5) діюче та ефективне використання федеральної робочої сили;

6) збереження добре працюючих службовців, налагодження роботи тих, чия діяльність неадекватна, і звільнення тих, хто не може і не хоче задовольняти необхідні стандарти;

7) поліпшення роботи шляхом ефективного навчання та підготовки;

520

>>>521>>>

8) захист службовців від необгрунтованих дій, персонального фаворитизму або політичного примусу;

9) захист службовців від покарань за законне розкриття інформації; покарання не може бути застосоване до того, хто подав сигнал тривоги.

Професійні цивільні службовці займають посади, розподілені в ієрархічному порядку за 18 категоріями Генеральної схеми посад відповідно до складності і відповідальності роботи і ступеня участі кожної категорії в процесі прийняття рішень і управління. Характеристика та опис кожної з 18 посадових категорій затверджено в законодавчому порядку.

Категорії 1-4 віднесені до нижнього персоналу адміністративних установ, безпосередніх виконавців. Службовці цих категорій виконують найпростішу рутинну роботу чи роботи, які мають певну частку труднощів, під безпосереднім і загальним спостереженням. Від цих службовців або взагалі не потрібно винесення незалежних суджень, або допускається, але обмежено, відповідно до встановленої політики і процедур. У 1980 р. їх кількість становила 21,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем вони належать до низькооплачуваних працівників: середній розмір заробітної плати (6,5-9,9 тис. дол. за рік) порівнюється із заробітною платою некваліфікованих робітників приватного сектору.

До категорій 5-8 віднесені службовці, що виконують роботу, яка потребує спеціальних знань і підготовки, здібностей до індивідуальної роботи. Це виконавський персонал вищої кваліфікації, що має дипломи вищих навчальних закладів. Вони не виконують ніяких функцій адміністративного управління, а професійна діяльність проходить під загальним наглядом. 1980 р. їх кількість становила 31,1 % від загальної кількості службовців в апараті адміністративно-державного управління. За своїм матеріальним становищем їх віднесено до серед-ньооплачуваних працівників: їх заробітна плата — від 11,3 до 16 тис. дол. за рік, що значно нижче заробітної плати їх «колег» з приватного сектору.

Службовці категорій 9—14 належать до середнього керівного персоналу, хоча їх діяльність проходить під загальним адміністративним наглядом і керівництвом. Наприклад, службовці 11-ї категорії повинні бути здатні виносити рішення, службовці 12-ї категорії - виявляти здібності до керівництва, службовці 13-ї категорії можуть бути по-

521

>>>522>>>

мічниками голів невеликих підрозділів, а службовці 14-ї категорії - головами підрозділів і бюро. Загальна кількість таких службовців становить 46,6 % від загальної кількості чиновників у апараті адміністративно-державного управління. Середній розмір їх заробітної плати - 20-35 тис. дол. за рік.

Службовці категорій 15-18 є вищим керівним складом державних установ. їх обов'язками є планування та керівництво спеціалізованими програмами виняткової складності та відповідальності. Як правило, вони очолюють бюро і відділи. Загальна кількість таких службовців незначна - 2,35 %. їх заробітна плата в середньому на 750 % вища заробітної плати службовців нижчої категорії (50-75 тис. дол. за рік).

Цивільну службу в США поділяють на конкурсну та виключну. Назва «конкурсна» означає те, що всі призначення на цю службу здійснюються в результаті добору на конкурсних засадах. Понад 90 % усіх державних службовців проходять через конкурсну систему. Назва «виключна» відображає положення, згідно з яким посади цієї служби вилучені з-під впливу Закону про цивільну службу. «Виключними» є Агентство з національної безпеки, ЦРУ, ФБР, Держдепартамент, представництва США в міжнародних організаціях. Цікаво, що організацію цих служб будують на особливих принципах. Це пояснюється політичними позиціями правлячих кіл — прагненням створити привілейований статус, який виражається у вищій заробітній платі для службовців тих відомств, що відіграють особливо важливу роль у забезпеченні інтересів держави.

У США існує також патронажна система, чи система добування, тобто призначення на вищі адміністративні посади за політичні заслуги і періодичну змінюваність вищих чиновників залежно від часу перебування в Білому домі представника партії, прихильниками якої вони є. Сьогодні тільки 5 % особливо важливих посад заповнюються «патронажними» методами. Це глави виконавських відомств і агентств, посли, консули. їх призначає президент за порадою і за згодою сенату (звичай «сенаторської ввічливості»). Існує також ряд посад, призначати на які президент може без згоди сенату: керівники урядових програм, радники, помічники та особисті секретарі президенту.

Для більшості чиновників просування по службі відбувається відповідно до принципів системи заслуг - добору найкращих кандидатів на підвищення в посаді на конкурсних засадах, а також на основі щорічної оцінки їх службової діяльності. Однак конкурсні іспити застосовують лише для рядових посад, набагато важливішими є підсумки

522

>>>523>>>

періодичної оцінки службової діяльності. За законом 1978 р. значення такої оцінки для контролю над роботою службовців було різко підвищено. У результаті щорічна оцінка результатів праці стала реальним інструментом кадрової політики в системі адміністративно-державного управління. Американські політологи, коментуючи зміст закону 1978 p., зауважували, що процедура звільнення значно спростилася. Дійсно, в законі питання про звільнення сформульовано дуже широко: із служби може бути звільнений кожний, якщо це потрібно для національної безпеки. Єдиним обов'язком адміністрації є завчасне вручення повідомлення про звільнення.

До 1979 р. існувало три загальноприйняті оцінки роботи державного службовця: відмінна, задовільна і незадовільна. У цей час у кожному відомстві існує своя система оцінки. При цьому заохочується залучення до розробки критеріїв оцінки самих службовців. Оцінювання роботи є підставою для ухвалення рішення про перепідготовку, навчання, нагородження, зниження, залишення на колишній посаді чи переміщення державного службовця.

Керівник установи повинен повідомити службовцю про критичні зауваження на його адресу та критерії оцінювання його праці. Перш ніж почати будь-які дії, пов'язані із зниженням у посаді в зв'язку з незадовільною роботою, потрібно попередити про це службовця в письмовій формі. Якщо після пропозиції про зниження в посаді службовець протягом року продемонструє задовільну роботу, то пропозицію, пов'язану з його незадовільною роботою, буде відкликано. У кожній установі державної служби є свій план просування по службі. У випадку, якщо на певну посаду недостатньо кандидатів зі своєї установи, з'являється відкритий конкурс. Критерії для просування такі самі для прийняття на державну службу, однак відомствам рекомендовано відмовитися від письмових чи усних тестів. Кваліфікаційні стандарти для просування розробляються також окремо кожним відомством і визначають мінімум вимог для успішного виконання відповідної роботи. Усі кандидати, що відповідають цим стандартам, а також іншим вимогам, потрібним за законом (наприклад, належність до певної категорії), можуть претендувати на посаду. З них відбирають зазвичай 3—5 осіб, які володіють високою кваліфікацією, чиї кандидатури передають на розгляд спеціального чиновника, який і виносить рішення, не допускаючи фаворитизму і дискримінації. Закон потребує застосування дисциплінованих заходів проти тих керівників, які:

- дискримінують кого-небудь із претендентів;

>>>524>>>

- вимагають або розглядають будь-які рекомендації на службовця, який сам цього просить або стосовно якого плануються будь-які кадрові зміни, за винятком матеріалів, що являють собою оцінку виконання цією людиною роботи, його здібностей, схильностей, загальної кваліфікації чи характеру, лояльності та придатності;

- використовують офіційну владу для примусу до політичних дій;

- свідомо обманюють людину чи перешкоджають її праву брати участь у конкурсі для прийому на державну службу;

- чинять на службовця вплив, щоб той відмовився брати участь у конкурсі з метою погіршити чи поліпшити шанси будь-якого з кандидатів;

- надають  будь-яку  особливу  перевагу  чи   надають  привілеї, не передбачені законом, будь-якому кандидату на посаду чи службовцю;

- призначають, просувають по службі родичів у власному агентстві;

- роблять або намагаються зробити кадрові дії як покарання для тих службовців, які скористалися своїм правом на апеляцію, відмовилися займатися політичною діяльністю чи законним чином   розкрили   порушення   закону,   правил   і   інструкцій, розтрати фондів, зловживання владою чи істотну та специфічну небезпеку суспільному здоров'ю чи безпеці;

- здійснюють або намагаються здійснити дії щодо персоналу, які є порушенням закону чи правил інструкцій, які прямо стосуються принципів системи заслуг.

Як бачимо, у Законі про реформу цивільної служби в США ретельно розроблені дисциплінарні заходи проти тих керівників, що порушують принципи системи заслуг підчас просування по службі. Важливо, що тут подано максимально конкретні формулювання можливих випадків протизаконних ситуацій, що дозволяють досить ефективно використовувати цей закон на практиці у разі виникнення аналогічних ситуацій на цивільній службі.

У США існує і позаконкурсне заняття посад. Це відбувається в тих випадках, коли подальше просування за умови успішного виконання своїх обов'язків передбачалося вже під час прийому на попередню посаду (стажистів, учнів тощо). Поза конкурсом заміщаються також посади, що мають тимчасовий характер (на термін до 120 днів). Виключення можуть бути зроблені і для службовців, що втратили колишню посаду через скорочення штатів і переведення в інші установи.

524

>>>525>>>

Відомий американський юрист і політолог О. Сталь вважає систему посадової кваліфікації найзручнішою формою для організації праці службовців нижніх і середніх категорій. Перевага системи посадової кваліфікації основана на простій ідеї: найкращій, довго діючій і найбільш ефективній формі стимулювання службовців нижніх і середніх категорій є сама їх робота. Іншими словами, характер службової діяльності - та сила, що залучає людей, підтримує їх інтерес до роботи і перешкоджає пошукам кращих умов праці. Отже, робить висновок О. Сталь, через наукове обґрунтоване визначення обсягу обов'язків, пов'язаних з посадою, і вмілий підбор кандидатур, зацікавлених у тому, щоб зайняти її, можна домогтися досить ефективної організації службової діяльності чиновників. Однак на високих адміністративних посадах порібна принципово інша система — система звань. На думку О. Сталя, система посадової кваліфікації сприяє досягненню максимальної продуктивності праці, а система звань веде до розвитку якостей адміністратора і творчого ставлення до роботи.

Систему звань (чи систему призначень адміністраторів) ввів президент Джонсон наприкінці 60-х років. Він надав вищим адміністративним чиновникам (категорії 16-18) особливий юридичний статус: будь-яка посадова особа вищої категорії може бути вільно переміщена з однієї установи в іншу. Політичне керівництво, маючи у своєму розпорядженні весь «вищий корпус», може розставляти кадри за своїм розсудом. За задумом Джонсона це має наблизити «верхівку» адміністраторів до політичного керівництва.

За законом 1978 р. систему призначень адміністраторів затверджено як юридичний інститут. Сьогодні в США служба вищих адміністраторів являє собою закритий корпус чиновників, що формується не тільки із службовців категорій 16-18, але і частково з осіб, які займають «патронажні» посади. Однією з характерних ознак цієї служби є встановлення особливих матеріальних стимулів: високої заробітної плати, преміальної системи, а також створення більш широких можливостей для кар'єри. Одночасно влада прагне наблизити «верхівку» чиновництва до політичної еліти і цим запрограмувати певну політичну орієнтацію вищого ешелону адміністраторів.

Особлива увага приділяється характеристиці політичної діяльності державних службовців у США. Закон про реформу цивільної служби 1978 р. дозволяє американському чиновнику:

- реєструватися і голосувати на будь-яких виборах;

- висловлювати свою думку як приватна особа у вузькому колі і

525

>>>526>>>

привселюдно з усіх політичних питань і всім кандидатам доти, доки він не бере активної участі в політичному управлінні чи політичній кампанії як прихильник одного з кандидатів;

- носити   значки   чи   ґудзики   з   політичною   символікою   чи прикріплювати наклейки на свій особистий автомобіль, але не в робочій обстановці;

- робити   вклад  у  добровольчі   кампанії  політичної  партії  чи організації;

- обіймати посаду в громадській організації, надавати будь-якій із громадських організацій допомогу, якщо це не вступає в конфлікт або не перешкоджає виконанню службових обов'язків;

- виконувати канцелярські чи суддівські функції, що не мають партійного характеру під час виборів відповідно до законодавства штату чи місцевого законодавства;

- виявляти політичну активність з питань, не пов'язаних з тією чи іншою партією, наприклад, в обговоренні конституційних поправок, на референдумах, під час схвалення муніципальних указів;

- бути членом політичної партії чи іншої політичної організації, бути присутнім на її зборах, голосувати з окремих питань, але не брати активної участі в управлінні цією організацією;

- бути присутнім на політичних з'їздах (але не як делегат чи кандидат), заходах щодо поповнення партійних фондів та інших політичних зборах, але не брати активної участі в їх підготовці та проведенні;

- висловлювати своєму сенатору чи конгресмену своє бачення того, як він повинен голосувати з того чи іншого питання.

За порушення закону службовець може бути відсторонений від роботи на ЗО днів без оплати, а за активну політичну діяльність навіть звільнений з посади.

Таким чином, на відміну від Німеччини, у США політична активність більшості державних службовців дуже обмежена. Винятком є лише вищі посадові особи з найближчого оточення президента.

Цікаво, що в Сполучених Штатах немає системи адміністративних судів, як у Німеччині. їх функцію виконує Рада із захисту системи заслуг. Головне завдання Ради - захист службовців від зловживань і невиправданих кадрових дій. Вона заслуховує і приймає рішення щодо скарг службовців і за потреби дає наказ про корегувальні і дисциплінарні дії щодо державного службовця чи установи.

526

>>>527>>>

Існує також Служба (бюро) спеціальної ради, яка у своїй діяльності тісно пов'язана з Радою із захисту системи заслуг. Вона займається розслідуванням пропозицій про певну заборонену законом кадрову практику. Це стосується випадків, коли:

— заборонена   кадрова   політика   має   місце   у   федеральних установах;

— федеральний службовець подає «сигнал тривоги» про порушення закону, неправильне управління, розтрати, зловживання владою чи небезпеку суспільному благополуччю;

— федеральні службовці піддаються політичному тиску, залучені в заборонену політичну діяльність, чи навпаки, необгрунтовано обмежується їх політична діяльність.

Кожний державний службовець захищений від покарання за «сигнал тривоги», за винятком розкриття інформації, визнаної секретною і забороненої до розголошення законом, однак і така інформація може бути розкрита Головному інспектору. Письмовий звіт про результати розслідування Спеціальна рада подає конгресу і президенту, а копію звіту - службовцю, що подав «сигнал тривоги».

Закон про реформу цивільної служби 1978 р. включає також етичний кодекс державної служби. Відповідно до цього кодексу кожний державний службовець США повинен:

— ставити прихильність вищим моральним принципам і своїй країні вище лояльності стосовно окремої людини, партії чи державного департаменту;

— захищати Конституцію, закони і постанови США і всіх урядових органів країни і ніколи не порушувати їх чи ухилятися від їх виконання;

— виконувати   повноцінну  денну  роботу  за   повноцінну денну оплату, прикладати максимальні фізичні та розумові зусилля для виконання своїх обов'язків;

— знаходити   і   використовувати   найефективніші   та   економні способи виконання завдань;

— ніколи не дискримінувати несправедливо одних, надаючи іншим особливі блага та привілеї за винагороду чи без неї; ніколи не надавати собі і членам своєї родини ніяких благ чи переваг за обставин, що можуть бути створені певними людьми для впливу на виконання державних обов'язків;

— не давати особистих обіцянок, пов'язаних з обов'язками служби, оскільки державний службовець не має свого особистого слова, що могло б бути пов'язане з громадським обов'язком;

527

>>>528>>>

- не використовувати ніякої інформації, отриманої конфіденційно під час виконання службових обов'язків як засобу домагання особистої вигоди;

- не бути залученим ні в який бізнес з урядом, ні прямо, ні опосередковано, оскільки це несумісно зі свідомим виконанням службових обов'язків;

- викривати корупцію скрізь, де вона виявляється;

- дотримувати   цих   принципів,   усвідомлюючи,   що   державна служба - це довіра.

Оцінюючи цей «кодекс етики» чиновників, не можна не відзначити високі моральні принципи, що відповідають загальнолюдським гуманістичним ідеалам, визнаним в усьому світі. Однак на практиці ці високі принципи часто ігноруються. Такі явища, як корупція і протекціонізм продовжують процвітати в адміністративно-державному апараті управління США, про що свідчать скандальні історії, що періодично з'являються у засобах масової інформації.