§ 1. ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПРАВОВОГО СТАТУСА БАНКА РОССИИ

1. Определить правовое положение Центрального банка Российской Федерации необходимо для того, чтобы: — составить представление об участниках денежного оборота, структуре их взаимоотношений, а следовательно, надлежащих истцах и ответчиках в случае возникновения споров; — уяснить правовое значение, форму и условия действительности нормативных актов этого субъекта; — обнаружить правовые факторы, в зависимости от которых осуществляется деятельность конкретного банка, возможности кредитования и иных банковских операций, т.е. установить свободу воли всех субъектов банковских правоотношений; — понять особенности взаимодействия публичных и частных начал в банковской деятельности и на этой основе предвидеть возможные направления реализации управления в банковской сфере.

Поэтому правовой статус Банка России — одна из интересных, сложных и многогранных проблем современного банковского права. Сложность и многогранность этой проблемы состоит в основном в том, что правовое положение Банка России определяется не только и не столько правовыми предписаниями, сколько экономико-политическими традициями и потребностями, которые находят свое внешнее выражение в правовых формах.

2. С юридической точки зрения правовой статус Банка России формулируется на нескольких уровнях: конституционном, специальном, законодательном и подзаконном (на уровне актов самого ЦБ РФ). Конституция РФ установила, что назначение на должность и освобождение от должности Председателя банка Российской Федерации относится к ведению Государственной Думы (ст. 103). Кандидатуру на эту должность представляет Президент РФ (ст. 83). Это нормы, которые прямо адресованы Банку России.

Тема 4. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

==129

Кроме них, следует также назвать ст. 71 Конституции РФ, которая установила, что финансовое, валютное и кредитное регулирование, а также денежная эмиссия отнесены к компетенции Российской Федерации. Можно полагать, что эти функции на федеральном уровне осуществляются Банком России.

На законодательном уровне правовое положение Центрального банка Российской Федерации регулируется специальным законом — Законом о Центральном банке Российской Федерации. Первый текст этого закона был принят 2 декабря 1990 г., затем были внесены изменения и дополнения, представлявшие собой, по существу, новую редакцию закона, которая вступила в действие с 4 мая 1995 г., после чего в эту новую редакцию вновь вносились изменения и дополнения. Об отдельных направлениях и функциях Банка России упоминают некоторые нормы Закона о банках и банковской деятельности (ст. 11, 13, 15, 19, 20, 21, 23—28, 35, 36, 41 и др.).

На уровне ведомственного правового регулирования Банком России принят ряд нормативных актов, закрепивших правовое положение отдельных подразделений и служб самого банка, в частности, таких, как департаменты, территориальные управления, расчетно-кассовые центры и т.п.

При этом существуют весьма значимые противоречия между этими уровнями правового регулирования, а многие существенные проблемы все еще не поставлены. Поэтому в самом начале целесообразно определить те принципиальные положения, которые будут использоваться в качестве исходных в анализе правового статуса Банка России и на базе которых это определение и будет осуществляться.

3. Для начала необходимо очертить те основные положения, на которых базируется правовой статус Банка России. В юридической литературе, средствах массовой информации, на научных конференциях высказывалось довольно много разнообразных предложений по этому поводу. Особенно активно эти проблемы обсуждались в конце 1994 — начале 1995 года, когда разрабатывалась новая редакция .Закона о Центральном банке РФ. К настоящему времени отчетливо выделяются две позиции: первая — процентробанковская, состоящая в том, что статус Банка России не следует менять, поскольку вся власть в банковской системе должна принадлежать именно этому образованию; вторая позиция — антицентробанковская, предполагающая принципиальные изменения статуса Банка России за счет расщепления власти и создания новых органов в бан-

9-2091

К оглавлению

==130

      Олейних О.М. Основы банковского права

ковской системе, таких, как комиссия по надзору за кредитными организациями, арбитражная комиссия и пр.1

Новая редакция Закона о Центральном банке как будто бы должна была положить конец этим дискуссиям, но ввиду того, что из-за мощного лоббирования законотворческого процесса по этому поводу указанный Закон принят с незначительными изменениями, споры продолжаются. В этих спорах очень часто пересекаются юридические, политические и экономические аргументы, использование которых в принципе допустимо, но требует некоторых общих отправных точек.

В качестве подходов к определению статуса Центрального банка Российской Федерации можно рассматривать некоторые нетрадиционные положения, которые при содержательном наполнении должны образовать специфику правового положения Банка России, отразить его принципиальное отличие от всех иных образований, существующих в государстве.

4. Первое, на чем следует остановиться,— это то, что Банк России, как это сказано в ст. 2 ЗоЦБ, является юридическим лицам. Сразу же возникает вопрос, какого вида юридическим лицом он является, Дело в том, что понятие «юридическое лицо» в российском правоведении всегда рассматривалось как категория гражданского, т.е. частного, права. И если пойти по этому пути, то необходимо будет определиться с тем, является ли ЦБ РФ коммерческим или некоммерческим юридическим лицом, соответствует ли его организационно-правовая форма требованиям, предъявляемым к банкам, и т.п. Рано или поздно этот путь приведет в тупик, поскольку категориями частного права правовое положение Центрального банка РФ выразить не удастся, так как это положение включает в себя публично-правовые компоненты. В других же отраслях права — в частности, в публично-правовых, например, в финансовом праве — надлежащих и необходимых правовых средств нет. Неудивительно поэтому, что многие специалисты по финансовому праву в принципе не рассматривают правовое положение ЦБ РФ и либо упоминают о нем только в контексте над-

1 См.: Белов В. К проблеме юридической личности Банка России // Бизнес и банки. 1993. № 48-49; Ефимова Л.Г., Тосунян ГЛ. Опыт правового регулирования деятельности органов управления кредитной системой Франции и проблемы совершенствоания банковской системы России // Государство и право. 1994. № 7. С. 139-148; Лубенченко К.Д. Банковские законопроекты с позиций Центробанка // Бизнес и банки. 1994. № 44.

Тема 4. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

==131

зора1, либо, посвятив этому одну-две страницы, пересказывают положения Закона о Центральном банке, не вдаваясь в его анализ2.

Поэтому приходится констатировать, что в настоящее время в российском праве нет института, который мог бы отразить специфику правового положения Банка России, и новая редакция Закона о нем не выработала такой конструкции, не предложив ничего принципиально нового.

В качестве такого института следует рассматривать категорию юридического лица публичного права, хорошо известную банковскому праву многих стран. Так, немецкие юристы пишут: «Die Deutsche Bundesbank... ist zwar bundesunmittelbaie juristische Peison des öffentlichen Rechts, von Weisungen der Bundesregierung jedoch unabhängig...»3.

Дополнение уже известного понятия юридического лица признаком публичного характера деятельности должно привнести в юридическую характеристику следующие моменты: — открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется, с известными пределами, установленными законодательно; — подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти; — контролируемое в форме предварительного, а не последующего контроля финансирование деятельности этого субъекта; — наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества.

5. Важно при этом понимать, что ЦБ РФ является особым организационным образованием, сущность которого нельзя сводить к исполнительной или административной власти, как это делает в своих публикациях директор юридического департамента, заместитель председателя Банка России К.Д. Лубенченко, Считая, что в данном случае речь идет только об административной власти и формуле «центр —периферия», он отмечает, что никакие «так называемые демократические формы» здесь немыслимы4.

1 См., например: Финансовое право / Под ред. Химичевой Н.И. М., 1996. С. 430.

2 См.: Грачева Е.Ю., Куфакова H.A., Пепеляев С.Г. Финансовое право России. С. 180-181; Жданов A.A. Финансовое право РФ. М., 1995. С. 26-28; Финансовое право /Под ред. Горбуновой Ο.Η. Μ., 1996. С. 303.

3 "Немецкий федеральный банк ... хотя и является непосредственно федеральным юридическим лицом публичного права, но от указаний федерального правительства независящим..." — Kohls R. Bankrecht. S. 11.

< См.: Лубетеяко К.Д. Цит. раб. С. 2.

9·

==132

      Олейник О.М. Основы банковского права

Высказанное мнение не имеет юридических обоснований, отсутствие которых достаточно подтвердить ссылкой на нормативные акты, определяющие структуру органов исполнительной власти. Как известно, ни в Указе Президента Российской Федерации от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»!, ни в аналогичных указах от 14 августа 1996 г. о структуре и системе органов исполнительной власти упоминаний о Банке России нет2. Из этого следовал и следует ряд негативных выводов, в частности касающихся публикации нормативных актов ЦБ РФ. Но здесь необходимо зафиксировать, что Банк России не является органом государственной исполнительной власти. А это значит, что об элементах вертикальных правоотношений можно говорить только применительно к внутренним подразделениям самого банка, т.е. относительно правоотношений, складывающихся между филиалами — территориальными управлениями, расчетно-кассовыми центрами, органами управления Банком России и т.п. Такое положение раньше было закреплено в ст. 16 Устава ЦБ РФ, а в настоящее время зафиксировано в ст. 83 ЗоЦБ, гласящей, что Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления.

6. Банк России является, далее, особым, если можно так сказать, целевым образованием. Он создается для выполнения определенных функций, необходимых всему обществу. И соответственно по степени их выполнения должна определяться эффективность функционирования Банка России. Эти функции названы в ст. 4 ЗоЦБ, которая указывает, что Банк России: 1) во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежнокредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля; 2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение; 3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему рефинансирования; 4) устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации; ι См.: САПП. 1994. № 3. Ст.190. 2 См.: Российская газета. 1996. 16 авг.

Тема 4. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России)

==133

5) устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы; 6) осуществляет государственную регистрацию кредитных организаций; выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом; 7) осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций;                                            \

8) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами; 9) осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций, необходимые для выполнения основных задач Банка России; 10) осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты; определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами; 11) организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соответствии с законодательством Российской Федерации; 12) принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации; 13) в целях осуществления указанных функций проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений; публикует соответствующие материалы и статистические данные; 14) осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

7. Второе принципиальное положение в раскрытии правового статуса Банка России — это совокупность элементов, через которые этот статус будет показан. Правовое положение любого субъекта традиционно рассматривается через несколько элементов, которые могут быть использованы для характеристики Банка России. К ним относятся; компетенция, имущественная база и организационная структура. Подробный и детальный анализ этих элементов применительно к Центральному банку Российской Федерации позволит наиболее полно обрисовать его правовой статус в соответствии с действующим законодательством, а также выявить потребности и возможности совершенствования этого статуса,

==134

      Олейник О.М. Основы банковского права