§ 1. Гражданство и его специфика

Население любого современного государства неоднород­но. В его составе выделяются различные группы в зависимости ог иола, возраста, национальности, вероисповедания, места жи­тельства, профессиональной принадлежности. Для того чтобы выявить различия, связанные с объемом прав и обязанностей, определить характер взаимоотношений с государством прожи­вания, необходимо обратиться к понятию гражданства.

В юридической литературе гражданство рассматривается либо как устойчивая правовая связь человека с государством, правоотношение, возникающее, изменяющееся или прекращаю­щееся в связи с определенными юридическими фактами (рож­дение на территории страны, обращение с просьбой о натурали­зации, приобретение второго гражданства, утрата гражданства), либо как определенное правовое положение лица в конкретной стране. В последнем значении гражданство — это особый ста­тус, который предполагает юридическое признание государ-

106

Глава IV. Гражданство

ствснной принадлежности лица внутри страны и за рубежом и наделение его в полном объеме комплексом прав и обязаннос­тей, предусмотренных в законодательстве этого государства.

Статус гражданина является гарантией предоставления политических прав и доступа к государственной службе, усло­вием свободного выезда за пределы страны п беспрепятствен­ного возвращения на родину. В большинстве государств имен­но на интересы граждан сориентированы социальные и эконо­мические программы правительства, законодательство в облас­ти труда и социального обеспечения. С точки зрения междуна­родного права только граждане страны могут рассчитывать па правовую защиту в качестве представителей национальных нлн этнических меньшинств.

Гражданство порождает взаимные обязательства страны и человека. Государство ждет от своих граждан особой лояльно­сти. (Не случайно измена государству или Родине может быть вменена только гражданам страны.) В свою очередь граждане рассчитывают па защиту п покровительство страны, если у них возникают проблемы с властями или частными лицами за рубе­жом. Эти взаимные обязательства носят персональный и экс­территориальный характер, они не прекращаются в случае дли­тельного отсутствия гражданина на территории страны или проживания за ее пределами. В отличие от этого власть госу­дарства распространяется на иностранцев п лиц без граждан­ства только тогда, когда они находятся на его территории. Эти отношения носят более формальный характер и, как правило, не порождают устойчивых взаимных обязательств.

Исторически гражданство является порождением Фран­цузской революции. В противовес концепции подданства как личной зависимости от монарха, сложившейся в эпоху абсолю­тизма, были выдвинуты концепции гражданина как лица, спо­собного активно участвовать в политической жизни страны, и народа как общности равноправных граждан. На смену тради­ционным формам определения групповой принадлежности (се­мья, корпорация, регион) пришло государство как основной источник идентификации любого лица. Вслед за Францией и другие европейские страны стали использовать в своем законо­дательстве понятие "гражданство" вместо "подданства". Од­нако в России этот термин начал применяться в нормативных правовых актах только в начале XX в.: общее для всего пасс-

107

§ 1. Гражданство н его специфика

лсння наименование — гражданин Российской Республики было введено декретом ВЦИК и СПК от 10 ноября 1917 г. "Об унич­тожении сословий и гражданских чинов"1.

После второй мировой войны термин "гражданство" стал употребляться п в более широком значении. Его трактовали как особый статус, связанный с принадлежностью лица к союзу государств, объединенных общей историей, культурой и тради­циями, — гражданство Европейского Союза, Содружества на­ций. Данным статус автоматически предоставляется в том слу­чае, если вы являетесь гражданином государства — члена дан­ного объединения. Не существует каких-либо специальных правил приобретения пли утраты гражданства союза. Любые изменения, связанные с гражданством государства-члена, порож­дают определенные последствия и для правового положения лица в рамках союза (сообщества). Так, утрата гражданства страны влечет п утрату гражданства сообщества при условии, что лицо не приобретает одновременно гражданство другого государства-члена.

Статус гражданина сообщества признается третьими странами, которые не входят в состав данного объединения, однако, как правило, порождает определенные права только на территории государств — членов сообщества. Условием реа­лизации предоставленных прав обычно является выезд за пре­делы страны своей государственной принадлежности. Естествен­но, па территории государства происхождения лицо рассматри­вают не как гражданина сообщества, а как гражданина страны.

Объем нрав гражданина союза весьма ограничен, если срав­нивать его с обычным каталогом прав гражданина конкретной страны. В соответствии с Уставом Союза Беларуси п России 1997 г.2 каждый гражданин Союза имеет право на свободное передвижение н постоянное проживание в пределах террито­рии обеих государств; на дипломатическую и консульскую за­щиту на территории третьих стран, где нет представительств государства гражданской принадлежности; на участие в управ­лении делами Союза; на владение, пользование и распоряже­ние имуществом на территории другого государства (ст. 18). При этом гражданин Союза, постоянно проживающий на тср-

1 СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 31.

2 См/  Устав Союза Беларуси и России договоров. 1997. № 9. С. 6^-79.

Бюллетень международных

.108      ___________

ритории государства, не являющегося страной гражданской принадлежности, может участвовать в муниципальных выбо­рах в качестве избирателя или кандидата на территории госу­дарства проживания.

Как институт внутреннего права каждой страны граждан- \ ство — это совокупность правовых норм, регламентирующих \ критерии, которые определяют принадлежность лица к дан­ному государству; способы и процедуры приобретения и ут- ''• раты гражданства; особенности правового наложения, обус­ловленные способом приобретения гражданства или фактом двойного (множественного) гражданства.

В Декларации Хельсинкской встречи па высшем уровне 1992 г. подчеркивалась необходимость законодательной рег­ламентации всех аспектов гражданства (и, 55). Этот подход получил широкое распространение в конституциях различных государств (ст. 34 Полыни, ст. 25 Болгарии, ст. 8 Эстонии). В некоторых странах (Бельгия, Алжир, Франция) действуют специальные Кодексы гражданства. В ряде государств вопросы гражданства регулируются органическими законами (Румыния, Испания) или законами, требующими специального большинства (2/3 присутствующих депутатов — Венгрия).

Нормы, регламентирующие гражданство, зависят от исто­рических, культурных и правовых традиций конкретного госу­дарства. Критерии, установленные для определения реальных или потенциальных граждан, достаточно четко показывают, ка­кие идеи лежат в основе консолидации государства, какова иммиграционная политика, какого поведения ждут от иност­ранцев или лиц без гражданства, постоянно проживающих в стране. Одни страны исходят из широкой, государственно-цен­тристской трактовки гражданства. Так, во Франции и Португа­лии иммигранты второго поколения, т. е. лица, рожденные на территории страны, автоматически становятся ее гражданами. Другие основываются на этнокультурных подходах к опреде­лению гражданства. Процедура приобретения германского граж­данства упрощена для немцев, но достаточно сложна для им­мигрантов, не принадлежащих к данной этнической группе'.

1 Законопроект, внесенный правительством ФРГ в ноябре 1998 г., предусматривает возможность приобретения немецкого гражданства детьми иностранцев, родившимися в Германии, если хотя бы один ил их родителем! родился в Германии плп приехал в страну в возрасте до 14 лет.

§ 1. Гражданство и его специфика         '                    109

Российская Федерация как правопреемник СССР сохра­няет определенные обязательства по отношению к бывшим граж­данам Советского Союза, проживающим в государствах СНГ и Балтии. Им в соответствии с российским законодательством предоставлена возможность приобрести гражданство в упро­щенном порядке. С февраля 1992 г. по 1 января 1996 г. рос­сийское гражданство приняли почти 600 тысяч человек, в том числе на Украине—14, в Азербайджане—18, в Эстонии —80, в Латвии —52 тысячи, в Казахстане и Узбекистане — соответ­ственно 115 и 160 тысяч1.

Определенную специфику имеет проблема гражданства в федеративных государствах. Как правило, в данных обстоя­тельствах человек является одновременно гражданином стра­ны и субъекта Федерации, в котором он проживает. Вместе с тем существуют различные подходы в отношении федерально­го и регионального гражданства. Так, в США первичным явля­ется гражданство страны, а гражданство штата носит производ­ный характер, допускается натурализация иностранцев, прожи­вающих за границей. В России федеральное законодательство о гражданстве базируется па тех же подходах, что и американ­ское. Вместе с тем имеется и определенная специфика. Соб­ственным гражданством обладают не все субъекты Федерации, а лишь республики.

В соответствии со швейцарским законодательством невоз­можно быть гражданином страны, не являясь гражданином конкретного кантона. В законодательстве данного государства допускается, что лицо может иметь гражданство двух кантонов с учетом места жительства и происхождения этого лица.

Своеобразное преломление проблема гражданства полу­чает в разделенных странах. В период существования двух немецких государств гражданство ГДР действовало с 1967 по 1990 г. Не желая признавать разделение, власти Западной Гер­мании настаивали на действительности единого немецкого граж­данства. После объединения Германии в 1990 г. именно не­мецкое гражданство позволило каждому гражданину ГДР по­лучить право на въезд, проживание и работу в Западной Гер-

1 См . Российское гражданство в стране п ла рубежом // Независимая га.юта. 1996. 26 февр.

110

Глава IV. Гражданстве

мании1. Аналогичные подходы, связанные с признанием еди­ного гражданства либо распространением собственного граж­данства на бывших граждан единой страны, можно проследить в настоящее время в законодательстве Южной и Северно* Кореи2.

Законы о гражданстве любой страны признаются другим} государствами, если они соответствуют международным кон­венциям, международным обычаям и общепризнанным пршн цппам права1. Если страна предоставляет свое гражданстве лицам, на которых распространяется суверенитет других госу­дарств, без их просьбы либо данные лица не связаны с этим государством в силу происхождения, проживания или рожде­ния на его территории, другие государства не обязаны призна­вать подобную натурализацию и она не имеет какого-либо зна-| чения с точки зрения международного права.