§ 2. Основные этапы развития прокуратуры в России

В своем развитии российская прокуратура прошла несколько этапов, определить которые можно на основе особенностей регу­лирования ее организации и деятельности на определенном исто-

з*

36            Глава III Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

рическом отрезке времени, роли и места прокуратуры среди дру­гих государственных органов.

Основной функцией прокуроров на начальном этапе становле­ния прокурорской системы являлся надзор за деятельностью тех учреждений, при которых они состояли.

Генерал-прокурор надзирал за Сенатом, обер-прокурор Синода (учреждения, управлявшего делами духовенства) надзирал за его деятельностью. За коллегиями надзирали прокуроры этих ве­домств. Правовые средства надзора были довольно скромными и сводились к протестованию, напоминанию о необходимости вы­полнения должностными лицами законов и своих служебных обя­занностей, а также к донесениям о бездеятельности и беззаконии. Тем не менее прокурорский надзор стал играть заметную роль в соответствии с предначертанием Петра I в последние годы его цар­ствования. Немалую роль в этом сыграла личность первого генерал-прокурора П.И. Ягужинского, который пользовался полным дове­рием императора, будучи энергичным и честным государственным деятелем.

После смерти Петра I значение надзора и престиж прокуроров заметно падают. Верховный тайный совет, вершивший государст­венные дела при императрице Екатерине I и императоре Петре II, упразднил должность генерал-прокурора и прокуроров надворных судов. В большинстве коллегий были упразднены должности про­куроров. Некоторые обязанности генерал-прокурора стали выпол­нять обер-прокуроры, однако его правами они не обладали, а за­нимались больше вопросами делопроизводства. В своей деятель­ности обер-прокуроры полностью подчинялись распоряжениям Верховного тайного совета. От надзора за Сенатом они были уст­ранены.

Возрождение прокуратуры происходит при императрице Анне Иоановне. Ее указом в октябре 1730 г. восстанавливаются долж­ности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов. Причины этого решения объяснены в Указе: «...В государ­ственных делах слабое чинится управление, и челобитчики по делам своим справедливого и скорого решения так, как указы повелевают, получить не могут, и бедные от сильных утесняемы, обиды и разорения претерпевают»'. Прокурорам вменялась обя­занность следить за тем, «чтобы челобитчики правым и нелице­мерным судом удовольствованы, а в государственных делах рас-

• Казанцев СМ История царской прокуратуры СПб. 1993 С 51

§ 2 Основные этапы развития прокуратуры в России          37

смотрение и решение чинимы были со всякой ревностью и доб­рым порядком»'.

По-видимому, здесь сыграло роль и стремление Анны Иоановны при вступлении на трон показать себя преемницей Петра I в его делах. Об этом свидетельствуют следующие слова в Указе: «Каким же Указом оный чин (речь идет о должности генерал-прокурора. — Авт.) по кончине дяди нашего государя, оставлен, и кем отрешен, о том нам не известно». К исполнению обязанностей генерал-про­курора вновь был призван П.И. Ягужинский. Прокурорская власть заметно усилилась. В 1733 г. был принят законодательный акт «Должности губернского прокурора». Губернские прокуроры по­лучили право приносить протесты на незаконные действия мест­ных властей и судов с одновременным уведомлением генерал-про­курора. Протесты вносились губернаторам. Если протест поддер­живался генерал-прокурором, то исполнение решений по делам приостанавливалось. Однако период активизации прокурорского надзора был недолог. Сказался личностный фактор — П.И. Ягу­жинский впал в немилость и фактически был отстранен от испол­нения обязанностей генерал-прокурора. Лишившись его поддерж­ки, починенные прокуроры постепенно утратили свое влияние. К тому же появившаяся в тот же период всесильная Тайная канце­лярия не нуждалась в прокурорском надзоре. До воцарения Елиза­веты Петррвны прокуроры хотя и занимали свои должности, вклю­чая генерал-прокурора, но фактически бездействовали. Указом до­чери Петра I прокуратура была восстановлена в прежних прерога­тивах. Вместе с тем какого-либо развития прокурорская система в этот период не получила. Только реформа Сената при Екатерине II (1764 г.) привела к существенным изменениям в правовом регули­ровании организации и деятельности прокуратуры. Сенат был раз­делен на шесть департаментов. Соответственно увеличилось и ко­личество обер-прокуроров, каждый Из которых состоял при одном департаменте. За первым департаментом, выполнявшим функции правительства, надзирал непосредственно генерал-прокурор. В ос­тальные департаменты, ставшие вскоре судебными органами, были назначены обер-прокуроры. Им предоставлялось рраво приносить протесты на решения, принимавшиеся по делам в департаментах. Эти протесты рассматривались по представлению генерал-проку­рора общим собранием Сената. На данном этапе истории прокура­туры усиливается местный прокурорский надзор. Были учреждены

' Казанцев С М. История царской прокуратуры С 5t

38            Глава III Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

должности провинциальных прокуроров, наделенных такими же полномочиями, как и губернские прокуроры.

Важным этапом в развитии прокурорской системы явилась гу­бернская реформа 1775 г. В связи с изменениями административ­но-территориального устройства были упразднены должности провинциальных прокуроров. Их функции выполняли помощники губернских и уездных прокуроров. Задачи и полномочия местных прокуроров получили нормативное закрепление в законе 1775 г. «Учреждения в губерниях». Этим же законом было предусмотрено создание прокурорских должностей при судах. Прокурорская сис­тема, сформировавшаяся при Екатерине II, практически в неизмен­ном виде функционировала до середины XIX в.

Новый этап в развитии прокурорской системы наступил во вто­рой половине XIX в. Он тесно связан с реформами уголовного су­доустройства и судопроизводства. Однако его начало хронологи­чески опережало принятие судебных уставов. 29 сентября 1862 г. император Александр II утвердил Основные положения преобразо­вания судебной части в России, представленные ему Государствен­ным советом. Несмотря на название, в этом нормативном акте речь шла в основном о реорганизации прокурорских органов. «Основ­ные положения» предусматривали учреждение при каждом суде прокурора и при необходимости — его товарищей. Статья 48 «Ос­новных положений» предусматривала, что прокуроры окружных судов и их товарищи утверждаются министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты; обер-прокуроры Сената, прокуроры судебных палат и их товарищи на­значаются высочайшей властью по представлению министра юсти­ции. Прокуратура должна наблюдать за единообразным и точным соблюдением закона; обнаруживать и преследовать всякие нару­шения законного порядка и требовать его восстановления; форму­лировать предложения суду предварительных заключений в случа­ях, предусмотренных гражданским и уголовным судопроиз­водством.

На прокуроров возлагался также «постоянный надзор за произ­водством следствий», а также они должны были поддерживать об­винения в судах. В этой связи прокуроры наделялись правами участника процесса и особыми полномочиями, включая право при­несения протеста на решения судов первой инстанции. За проку­рорами сохранялся надзор за местами лишения свободы. От осу­ществления общего надзора прокуратура была освобождена. Кроме того, «Основные положения» предусматривали возмож­ность возложения на прокуроров и других обязанностей, опреде­ляемых законом.

§ 2 Основные этапы развития прокуратуры в России          39

Судебные Уставы 1864 г. ограничивали прокурорский надзор судебной областью возложением на прокуроров функции поддер­жания государственного обвинения по уголовным делам в судах и наделили прокуроров обширными полномочиями при осуществле­нии надзора за дознанием и предварительным следствием. В связи с изменением функций прокуратуры предусматривалось и измене­ние системы прокурорских органов. Губернские прокуратуры по­степенно должны были заменяться прокуратурами, создаваемыми в судебных округах. Поскольку этот процесс растянулся на не­сколько десятилетий, во многих губерниях, где еще не были обра­зованы общие суды и, соответственно, состоящие при них проку­ратуры, сохранялись и продолжали работать губернские прокура­туры. В 1866 г. было принято новое положение о губернской проку­ратуре, имевшее силу закона. Губернские прокуроры наделялись правами и обязанностями, близкими к тем, которые были опреде­лены для прокуроров в судебных уставах. Однако функции обви­нительной власти губернские прокуратуры не имели. За губерн­скими прокуратурами сохранялась, хотя и в значительно меньшем объеме, функция общего надзора. Приговоры и решения судов, не претерпевших реорганизацию в соответствии с судебными устава­ми, подлежали рассмотрению прокурорами губернских прокура­тур по правилам законов 1864 г. В 1896 г. губернские прокуроры получили право осуществлять надзор за дознанием и следствием. На них также была возложена обязанность поддержания в судах обвинения по уголовным делам. Несмотря на то, что в течение дли­тельного времени сосуществовали две прокурорские системы — прокуратуры судов и губернские прокуратуры, принципы их дей­ствия были едины, в частности, единство и централизация органов прокуратуры; подотчетность нижестоящих прокуроров вышестоя­щим; независимость прокуроров от влияния местной администра­ции при принятии решений. Эти принципы были восприняты и при создании или, точнее, воссоздании прокуратуры в РСФСР после того, как она была ликвидирована после победы Октябрьской ре­волюции 1917 г. На протяжении нескольких лет российское соци­алистическое государство, как принято его именовать, обходилось без органов прокуратуры. Только в 1922 г. Всероссийский Цент­ральный Исполнительный Комитет принимает постановление об утверждении Положения о прокурорском надзоре. Это был пер­вый в истории российской прокуратуры нормативный акт, специ­ально посвященный регламентированию организации и деятель­ности органов прокурорского надзора. В юридической литературе по вопросам прокурорского надзора советского периода принято

40            Глава III. Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

считать, что принципы организации и деятельности органов проку­ратуры были выработаны В.И. Лениным в письме «О «двойном» подчинении и законности» от 20 мая 1922 г. Письмо было направ­лено Сталину для Политбюро в связи с тем, что большинство комис­сии ВЦИК, разрабатывавшей проект «Положения», признало не­обходимым подчинить местных прокуроров не только центральной прокурорской власти, но и местным губисполкомам. Предлагалось лишить прокуроров права опротестовывать с точки зрения закон­ности любые решения местных властей. Несомненная заслуга В.И. Ленина состояла в том, что идея «двойного» подчинения пред­ставителей прокурорского надзора была признана неправильной и не получила отражения в Положении о прокурорском надзоре. Но в целом на подготовку данного нормативного акта оказало большое влияние дореволюционное законодательство о прокурорском над­зоре. Государственная прокуратура была учреждена не в качестве самостоятельного органа, а в составе Народного комиссариата юс­тиции, в качестве его отдела. Народный комиссар юстиции одно­временно являлся Прокурором Республики (так же, как и министр юстиции царского правительства — генерал-прокурором). Губерн­ские прокуроры, их помощники, военные прокуроры назначались и увольнялись Прокурором Республики.

На прокуратуру были возложены следующие функции:

• осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений,;

• поддержание обвинения в суде;

• наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей.

Существенной особенностью функций прокуратуры в соответ­ствии с Положением о прокурорском надзоре являлось включение в них общего надзора в полном его объеме.

Положение о судопроизводстве РСФСР от 11 ноября 1922 г. предусмотрело создание должностей народных следователей в от­деле прокуратуры НКЮ РСФСР для производства расследования по важнейшим делам. Их деятельность была поставлена под надзор прокуроров.

С образованием Союза ССР, наряду с другими общесоюзными государственными органами, были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Заметной вехой в

§ 2. Основные этапы развития прокуратуры в России           41

дальнейшем законодательном регулировании организационного построения и деятельности органов прокуратуры явилось поста­новление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры СССР» «в целях укрепления социалистической за­конности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений противообщественных элементов...».

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г. было утверждено «Положение о Прокуратуре Союза ССР»; упразднена Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. «Положение» конкре­тизировало функции Прокуратуры СССР, определило взаимоотно­шения и формы руководства Прокурора СССР деятельностью Про­куратуры РСФСР и прокуратур других союзных республик.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об об­разовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР» орга­ны прокуратуры были окончательно выделены из системы народ­ных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик и полностью подчинены непосредственно Прокурору Союза ССР.

Нужно иметь в виду, что в советский период история развития прокуратуры России (РСФСР) представляет собой составную часть истории советской прокуратуры. Разумеется, вслед за конститу­циями Союза ССР (1936, 1977) принимались конституции РСФСР, воспроизводившие соответствующие положения общесоюзных законов, которые касались организации и деятельности органов прокуратуры. Вместе с тем другие нормативные акты общесоюзно­го уровня, регулировавшие прокурорский надзор, были рассчита­ны на применение всеми органами прокуратуры, а потому и не дублировались российским законодателем. Речь идет прежде всего о «Положении о прокурорском надзоре в СССР», утвержденном Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Значение этого нормативного акта состоит в том, что в нем получи­ли четкое нормативное определение задачи, принципы прокурор­ского надзора и его содержание; дан перечень основных направле­ний (отраслей) полномочий прокуроров в сфере общего надзора, надзора за соблюдением законов органами дознания и предвари­тельного следствия, надзора'за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных ор­ганов, надзора за законностью исполнения, приговоров, надзора за соблюдением законности содержания в местах лишения свободы.

Впервые в истории законодательства о прокуратуре в «Положе­нии» были предусмотрены требования к образовательному и воз­растному цензам для прокуроров. Ими могли быть лица, имеющие высшее юридическое образование и не моложе 25 лет. Исключение

42            Глава III. Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

делалось для лиц, обучающихся в высших учебных заведениях юридического профиля. Они могли быть назначены на прокурор­ские должности только с согласия Генерального прокурора СССР. Указанные требования преследовали цель обеспечить высококва­лифицированный кадровый состав органов прокуратуры.

Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. внесли дальнейший и весомый вклад в развитие законодательной основы организации и деятельности прокуратуры. Согласно конституци­онным нормам органы прокуратуры осуществляют высший надзор за точным и единообразным исполнением законов. Конститу­ция СССР 1936 г. вбзлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР. Конституция РСФСР 1978 г. устанавливала, что высший надзор осуществляется прокурором республики и подчи­ненными ему прокурорами в пределах их компетенции.

Наименование прокурорского надзора высшим можно объяс­нить стремлением законодателей подчеркнуть его место в иерар­хии контрольно-надзорной деятельности, которая осуществлялась тогда несколькими десятками других государственных органов и учреждений. Прокурорский надзор распространялся и на них.

В 1979 г. принимается Закон «О прокуратуре СССР», заменив­ший Положение о прокурорском надзоре 1955 г. Нормы законо­дательства о .прокуратуре необходимо было привести в соответ­ствие с отраслевым общесоюзным и республиканским законода­тельством, принятым в ходе правовой реформы конца 60-х и на­чала 70-х гг.

Закон «О прокуратуре СССР» расширил сферу действия прин­ципа коллегиальности, предусмотрел создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов (на правах прокуратур областей).

В 1987 г. Закон «О прокуратуре СССР» был дополнен нормами, которые предусматривали право прокуроров использовать предпи­сания и предостережения в качестве средств реагирования на на­рушения законов.

Последним общесоюзным законодательным актом, относящим­ся к сфере регулирования организации и деятельности прокурату­ры', стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре прокуратуры Союза ССР». На базе Управле­ния общего надзора было создано несколько самостоятельных уп­равлений и отделов. Кроме того, в структуре центрального аппара­та Прокуратуры СССР появилось Управление по надзору за испол­нением законодательства о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам. Эти из-

§ 2. Основные этапы развития прокуратуры в России

43

менения впоследствии (после того, как распался СССР) были вос­приняты при формировании структуры центрального аппарата Ге­неральной прокуратуры РФ. С этого момента заканчивается совет­ский этап истории российской прокуратуры и начинается новый.

Современный этап знаменуется принятием 17 января 1992 г. Верховным Советом РФ Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации», внесшего существенные коррективы в правовое рег­ламентирование содержания надзора, определение его направле­ний, полномочий прокуроров. Прокурорский надзор был распро­странен на оперативно-розыскную деятельность. Впервые на уров­не закона получили решение вопросы материального и социально­го обеспечения прокурорских работников, порядок их (а также следователей прокуратуры) привлечения к уголовной и админи­стративной ответственности. Закон содержал специальный раздел, предусматривавший нормы об особенностях организации и обес­печения деятельности военной прокуратуры как составной части прокурорской системы. Нормы этого раздела устанавливали струк­туру военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров, тре­бования, которым должны соответствовать кадры органов военной прокуратуры. Однако вскоре после принятия указанного закона сложившаяся система органов прокуратуры оказалась под угрозой кардинального реформирования в связи, с разработкой проекта Конституции РФ. В юридической литературе стали активно отста­ивать идею (в числе авторов были некоторые члены рабочей груп­пы, готовившие проект Конституции РФ) ограничения функции прокуратуры уголовным преследованием, надзором за дознанием и предварительным следствием, а также поддержанием обвинения в судах. Раздавались голоса даже за ликвидацию прокуратуры как самостоятельной системы надзорных органов и вхождение их в структуру Министерства юстиции РФ. Эта позиция не нашла под­держки у законодателя. Но ее отголоски сказались на содержании конституционных норм, касавшихся прокуратуры. В Конституции РФ 1993 г. речь идет о прокуратуре лишь в одной статье, причем помещенной в гл. 7 «Судебная власть». Основной закон России провозгласил, что «прокуратура Российской Федерации составля­ет единую централизованную систему с подчинением нижестоя­щих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Рос­сийской Федерации». Однако принцип независимости прокуроров от местных властей был ограничен, поскольку Конституция уста­новила, что прокуроры субъектов Российской Федерации назнача­ются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами. К тому же ч. 3 ст. 129 Конституции РФ оставляет открытым вопрос,

44    Глава III. Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

с какой властью субъекта, с каким органом должна быть согласова­на кандидатура на должность прокурора или назначение его на следующий конституционный срок после истечения пятилетнего. Неопределенность конституционной нормы привела к тому, что отказывать в даче согласия на назначение предложенной Генераль­ным прокурором РФ кандидатуры стали президенты республик или главы администрации субъектов Федерации, а не органы/пред-

ставительной власти.

Согласно ч. 4 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация

и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федераль­ным законом. В связи с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 8 октября 1995 г, приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федераций «О про­куратуре Российской Федерации».