§ 3. Концепция4 развития системы прокуратуры Российской Федерации на современном этапе

В 1993—1994 гг. в Научно-исследовательском институте про­блем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ была разработана Концепция развития прокура­туры на переходный период2, преследовавшая цель сохранения и развития российской прокуратуры как многофункционального ор­гана надзора за исполнением законов. Эта концепция в основном реализована в новой редакции Закона «О прокуратуре Российской

Федерации» от 17 ноября 1995 г.                       .

Вместе с тем в настоящее время сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре на четко выработанной концептуальной основе. Актуальность та­кого подхода обусловлена трудностями переходного периода в Рос­сии, характеризующегося ослаблением контрольных механизмов государства, что повлекло серьезные негативные последствия в обеспечении законности и правопорядка, рост преступности и со­циальной напряженности.

Специалистами в области прокурорского надзора подтвержда­ется необходимость дальнейшего расширения возможностей про-

' Концепция (от лат, contepti'o) — «система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов», «единый, определяющий замысел» // Современный словарь

иностранных слов. М., 1993. С. 308.

2 См.; Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переход­ный период). М., 1994.

§ 3. Концепция развития системы прокуратуры РФ на современном этапе 45

куратуры по воздействию на состояние законности, повышения ее правового статуса как органа, входящего в систему государствен­ной власти.

В основу реформирования российской прокуратуры на совре­менном этапе положены следующие концептуальные идеи.

1. Реформирование прокуратуры должно происходить в соот­ветствии с задачами и параметрами строительства в России пра­вового демократического государства. Проблемы дальнейшего со­вершенствования законодательства о прокуратуре — конституци­онного и отраслевого, естественно, должны быть увязаны с указан­ными задачами. Усиление влияния прокуратуры на состояние за­конности, правопорядка, защиты прав личности, интересов обще­ства и государства, безусловно, находится в рамках обеспечения этих задач. Идеалом при этом служит такой тип правового государ­ства, в котором право, добившись своего верховенства и неукосни­тельного авторитета, берет под жесткую защиту ценности социаль­ной справедливости'.

Осуществляемая прокуратурой функция надзора за исполнени­ем законов имеет первостепенное значение для упорядочения пра­вовыми средствами сложных и динамичных отношений, складыва­ющихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества — соци­ально-экономической.

Задачей огромной политической важности является также ре­альная защита органами прокуратуры прав и свобод человека и гражданина. Эту правозащитную функцию; осуществляемую про­куратурой, нельзя в то же время противопоставлять функции защи­ты интересов общества и государства. Охраняя права и свободы граждан, прокуратура одновременно защищает общественные и государственные интересы. И наоборот, без обеспечения государ­ственных и общественных интересов невозможно обеспечить права и свободы граждан. Такова диалектика жизни в демократи­ческом обществе.

Все это обусловливает необходимость дальнейшего развития де­мократических принципов в деятельности органов российской прокуратуры, в частности расширения и совершенствования кол­легиальных начал в организации прокурорского надзора. Правовое государство немыслимо без сильной многофункциональной проку­ратуры.

2. Обеспечение реальной независимости прокуроров от мест­ной власти. Одной из актуальных российских политических про-

' Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). С. 21.

46            Глава III. Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

блем является борьба с местничеством и сепаратизмом регионов. В настоящее время — это проблема единства федерального государ­ства, пытающегося устоять под разрушительным действием цент­робежных сил. Позитивное решение названной проблемы возмож­но только при условии обеспечения единства законйости на всей

территории страны.

Одним из важнейших институтов, цементирующих Российское государство, является прокуратура. Именно она выступает как га­рант обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России. Прокуратура осуществляет надзор за единообразным исполнением законов и максимально приспособлена к этой функции как единая централизованная сис­тема.

Однако обеспечить реальную независимость прокуроров субъ­ектов федерации от местной власти не так просто. В частности, принципу централизации в организации и деятельности органов прокуратуры не соответствует положение закона о том, что про­куроры субъектов Российской Федерации назначаются Генераль­ным прокурором по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (ст. 13 федерального закона «О прокура­туре Российской Федерации»). При данной позиции законодателя трудно обеспечить реальную независимость прокуроров субъек­тов Федерации от местной власти. Необходимы законодательные гарантии по укреплению такой независимости. Этому могло бы также способствовать закрепление в законе принципа несменяе­мости прокуроров, как это уже сделано в отношении судей (ст. 121

Конституции РФ).

По изложенным причинам выдвинутая в последнее время идея о создании в субъектах Федерации автономных прокуратур с суще­ственным ослаблением влияния центра не может быть одобрена.

3. Учет правовых традиций России, ее исторического опыта. Этот учет должен быть положен в основу реформированияорганов прокуратуры. Феномен прокуратуры любог9 государства следует оценивать в контексте социально-политических условий его функ­ционирования, национальных традиций, особенностей правовой культуры народа ит.п. К такому выводу, в частности, пришли участ­ники многосторонней встречи, организованной Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ (8—9 января 1997 г.)1.

В то же время полемика по указанному вопросу продолжается. Так, авторы Концепции судебной реформы в Российской федера-

' См.: Прокуратура в правовом государстве / Колл. авт. М., 1997. С. 157—158.

§ 3. Концепция развития системы прокуратуры РФ на современном этапе 47

ции (1991), ориентируясь на западные институты, объявили анти­народными задачи и деятельность дореформенной отечественной прокуратуры'. Российская прокуратура рассматривалась ими как орган прокоммунистический, не подлежащий реформированию. При этом особенно ожесточенным нападкам подвергалась главная функция прокуратуры — функция надзора за законностью. С точки зрения указанных авторов, прокуратура должна выпол­нять только функцию уголовного преследования и поддержания обвинения в суде. Функцию же надзора за законностью деятель­ности органов управления следует передать административным судам, функцию защиты прав человека — Уполномоченному по правам человека. Эти позиции нашли активную поддержку и со стороны некоторых экспертов Совета Европы2.

Известно, что реформы в России .проводятся под патронажем западных экспертов. При этом утвердилась некая презумпция не­полноценности отечественной правовой культуры и ее носителей. Получается, что западные интеллектуалы лучше россиян знают, что нужно России3. Разумеется, такой подход ничего, кроме вреда, принести не может. Любая прокурорская система, чтобы быть эф­фективной, должна быть совместима с культурой и историей-стра­ны, должна восприниматься обществом.

В связи с этим уместно привести слова А.И, Солженицына по поводу поспешного перенимания западных форм жизни в совре­менной России: «...Уклад чужой жизни невозможно скопировать, не перерождаясь болезненно: он должен органически вытекать из традиций страны»4.

4. Широкое обобщение зарубежного опыта правоохранитель­ной деятельности. Совершенствование деятельности органов про­куратуры РФ в современных условиях объективно предполагает изучение зарубежного опыта правоохранительной деятельности с позиций возможного его использования в нашей стране.

Заимствование элементов зарубежной практики не должно но­сить характера механического перенесения, принудительного «вживления» инородных правовых образований в государственно-

' См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации / Колл. авт. М., 1992. С. 31.

2 Подробнее об этом см.: Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокура­туры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7. С. 2—5.

3 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода). С. 12.

4 Солженицын А Россия в обвале. М., 1998. С. 35.

48            Глава 111. Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

правовую материю российского общества1. При этом следует учи­тывать уже сложившиеся и не подлежащие безоговорочной ломке , отечественные правовые институты и традиции. Нужно иметь в виду, что каждый отдельный институт в зарубежных правовых сис­темах представляет собой элемент отлаженного, сбалансированно­го правоохранительного механизма, который может и не «срабо­тать» в наших условиях.

Вот почему вызывает возражения ориентация некоторых идео­логов судебной реформы на гипотетическое всесилие и благоде­тельную роль судебной власти, пока еще существующей в России скорее номинально, нежели фактически.

Тем не менее использование положительного опыта правоохра­нительной деятельности отдельных зарубежных государств могло бы быть полезным, в частности, опыта по разработке националь­ных и региональных программ борьбы с преступностью, координа­ции правоохранительной деятельности, сотрудничества с общест­венными организациями, проведения правовой экспертизы норма­тивных актов и проч.

5. Ориентация на эволюционное, постепенное преобразование прокурорской системы. Ситуация переходного периода, кризис законности и правопорядка в стране предопределяет именно такой подход к реформированию прокуратуры.                   ,

Можно выделить по меньшей мере два этапа реформирования , института прокуратуры в России — этап переходного периода и этап политической и правовой стабилизации2. Каждому из них при­сущ свой тип прокуратуры, отражающий объективные потребнос­ти обеспечения законности, поддержания правопорядка и борьбы

с преступностью.                                      ,

Сохранение основных традиционных функций прокуратуры на этапе переходного периода совершенно необходимо, что, однако, не исключает их известную трансформацию и появление новых функций. В частности, требуются изменения характера взаимоот­ношений прокуратуры с некоторыми государственными институ­тами, а также структурные подвижки в ее организационном по­строении. Все эти направления реформирования должны найти закрепление в законодательстве о прокуратуре.

6. Усиление правозащитной функции прокуратуры. За послед­нее время Правозащитный потенциал Федерального закона «О про-

' См.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переход­ный период). М., 1994. С. 85. 2 См.: Там же. С. 83—84.

§ 3. Концепция развития системы прокуратуры РФ на современном этапе 49

куратуре Российской Федерации» (1995) усилен: выделена специ­альная функция надзора прокуратуры за соблюдением прав и сво­бод человека и гражданина.

С каждым годом правозащитная функция прокуратуры получа­ет дальнейшее развитие и реализацию. Однако и Здесь существует немало нерешенных проблем. В частности, необходимо приложить дополнительные усилия для эффективной реализации прокурату­рой правозащитной функции путем повышения ее роли в судопро­изводстве, наделения правом приостановления действия опротес­тованных правовых актов, правом предостережения, усиления от­ветственности адресатов прокурорских актов за невыполнение их предписаний; расширения предмета и возможностей надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности; совершенство­вания защиты средствами прокурорского надзора жертв преступ­ных посягательств и др.

Задача прокуратуры — дополнить судебную форму защиты прав граждан; компенсировать издержки становления института парламентского Уполномоченного по правам человека; обеспечить функционирование многовариантной, альтернативной системы охраны и защиты прав граждан. Оперативность реагирования про­курора, доступность его помощи обеспечивают,популярность про­курорских средств защиты прав граждан в тех случаях, когда судеб­ное решение конфликта не является единственно возможным.

Результативность надзора за соблюдением прав и интересов граждан должна стать определяющим критерием оценки деятель­ности всей прокурорской системы.

7. Расширение правовых и организационных возможностей воздействия прокуратуры на законность в сфере экономических отношений и обеспечения экономической безопасности страны. В настоящее время прокурорский надзор из сферы экономических отношений фактически устранен. Сделано это под предлогом спо-собствования развитию рыночных отношений и свободе предпри­нимательства. Соответственно ограничены права прокурора в ар­битражном, гражданском и конституционном судопроизводстве.

Между тем надзор за исполнением законов в сфере экономи­ческих отношений и расширение возможностей прокурора на дан­ном участке деятельности Относятся к числу наиболее важных на­правлений работы органов прокуратуры. Задача состоит в том, чтобы существенно повысить эффективность прокурорского над­зора за исполнением законов в экономике. Поле деятельности здесь фактически необозримое. Это прежде всего обеспечение за­конности в сфере финансов и налогов, пресечение нарушений за-

4-655

50            Глава 111. Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

конов в базовых секторах экономики, включая охрану государст­венной собственности, природных ресурсов, в землепользовании, внешнеэкономической деятельности, в добывающих отраслях. '

Необходимо йреодолевать попытки определенных заинтересо­ванных кругов ослабить влияние прокурорского надзора за испол­нением законов в сфере экономики. Следует также дать четкое за­конодательное определение предмета такого надзора, а также наи­более приемлемых и действенных форм прокурорского вмешатель­ства по проверке и выявлению экономических правонарушений.

8. Реформирование «общенадзорной» деятельности прокура­туры. Нужно более четко установить границы, рамки, предмет этой деятельности за счет сосредоточения правоохранительного потен­циала на обеспечении прав граждан и коллективов определенных групп, которые сами не всегда могут защитить свои интересы (ин­валидов, недееспособных, несовершеннолетних, престарелых), и предъявление исков в их защиту. Кроме того, предметом общего надзора должна быть деятельность тех структур власти, от которых главным образом зависит нормальное функционирование государ­ства (институтов исполнительной власти, контролирующих орга­нов). Особенно следует усилить прокурорский надзор за законнос­тью административной деятельности.

Одно из важнейших направлений совершенствования проку­рорского надзора за исполнением законов в современных условиях развития ведомственного и местного нормотворчества — активи­зация надзора за соответствием многочисленных правовых актов законам Российской Федерации. Поскольку в предмет такого над­зора законодатель не включил коммерческие и некоммерческие организации, представляется необходимым внести поправку в ст. 21 федерального закона «О прокуратуре Российской Федера­ции», указав, что в предмет прокурорского надзора входят государ­ственные, муниципальные, коммерческие и некоммерческие пред­приятия и организации всех организационно-правовых форм*.

Необходимо путем внесения соответствующих дополнений в указанный закон восстановить право прокурора возбуждать дис­циплинарное преследование правонарушителей и выносить офи­циальное предостережение прокурора должностным лицам, допус­тившим правонарушения. Эти и другие подобные меры, как пока­зала практика, — весьма эффективные средства борьбы с наруше­ниями закона.

' См.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в усло-. виях переходного периода). С. 34.

§ 3. Концепция развития системы прокуратуры РФ на современном этапе 51

9. Расширение функции координации прокуратурой право­охранительной деятельности. Речь идет об усилении роли проку­ратуры в системе правоохранительных органов путем реализации функции координации их усилий не только в сфере борьбы с пре­ступностью, но и в вопросах участия в правотворчестве, в обеспе­чении мер по реализации договоров по правовой помощи в рамках СНГ и в других зарубежных странах и т.д.               ,

Многообразие задач координации, круга ее участников, харак­тера их деятельности обусловливает необходимость более развер­нутого законодательного регулирования осуществляемой прокура­турой функции координации, нежели это сделано в ст. 8 Федераль­ного закона «О прокуратуре Российской федерации». Функция координации прокуратурой деятельности правоохранительных ор­ганов должна быть выделена в этом законе в самостоятельный раз­дел. В нем следует определить предмет ведения прокуратуры" по координации, основные параметры правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств реализации рассматриваемой функции'.                      "

Правовое регулирование вопросов координации деятельности правоохранительных органов должно быть существенно расшире­но. Целесообразной в этой связи представляется подготовка «Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью».

10. Обеспечение более тесной взаимосвязи и взаимодействия прокуратуры с судебной властью. Концепция развития органов прокуратуры на переходный период исходит из необходимости безусловного Обеспечения независимости суда. Однако судебная власть не может успешно решать поставленные перед ней задачи без взаимодействия и поддержки всей правоохранительной систе­мы и прокуратуры в особенности.

Взаимодействие прокуратуры и суда — это проблема сотрудни­чества и обоюдного профессионального контроля с целью повыше­ния уровня законности и эффективности правоохранительной де­ятельности.

Органы прокуратуры при этом должны ориентироваться на об­ращения в суд как наиболее эффективную форму защиты прав граждан. Контроль суда за законностью применения прокуратурой мер процессуального принуждения на предварительном следст­вии, как и контроль прокурора за законностью судебных решений

' См.: Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в усло­виях переходного периода). С. 57.

4*

52    Глава 111. Возникновение и этапы развития российской прокуратуры

путем их опротестования в вышестоящие суды, не могут рассмат­риваться как способы ограничения их независимости.

Вместе с тем очевидно, что «гипертрофированная самостоя­тельность и независимость любой ветви власти включая судеб­ную, чревата бесконтрольностью и произволом»'. Любой государ­ственный орган, лишенный внешней профессиональной оппонен-туры и внешнего контроля, склонен к перерождению. Следова­тельно, взаимный контроль прокуратуры и суда за законностью процессуальных действий и решений совершенно необходим. Это,

Естественно, должно найти свое отражение в действующем зако­нодательстве.

' См.-. Проблемы развитая правового статуса российской прокуратуры (в усло­виях переходного периода). С. 26.