§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры

ъ

Правильное установление места и роли прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точным установлением состава функций, необ­ходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач.

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясня­ет содержание, структуру и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции. "

Закон о прокуратуре РФ содержит указание на функции в ряде норм. В ст. 1, определяя понятие прокуратуры, Закон раскрывает его через основную функцию —надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что «прокуратура Российской Федера­ции выполняет и иные функции, установленные федеральными законами (п. 1 ст. I).

В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3)^

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры.

Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социаль­ным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах; ха­рактеризуется определенным предметом ведения; направлен на ре­шение этих задач и требует использования присущих ему полномо­чий и правовых средств. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер прояв­ления ее деятельности, должно неизбежно влечь необходимую кор­ректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции яв-

5-655

66    Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

ляются полномочия прокуратуры и правовые средства их осущест­вления, которые придают ей требуемую выраженность и логичес­кую завершенность и котбрые должны иметь четкую и полную

правовую форму.                          .

Важнейшим условием эффективности деятельности .прокура­туры служит внутренняя взаимосвязанность и взаимообуслов­ленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения законности и правопо­рядка.

Главная функция прокуратуры, предопределившая необходи­мость ее создания, — надзор за исполнением законов. Она за­крепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре РФ. В за­висимости от сфер правовых отношений, в которых осуществля­ется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распоря- .;

дительной деятельности органов управления, органов предвари­тельного следствия, правосудия, исполнения и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции, каждая из которых со­храняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях пред­мета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и харак­тере полномочий прокуроров и правовых последствий примене­ния соответствующих им правовых средств. К числу таких под­функций относятся:

• надзор за исполнением законов федеральными министерст- | вами и ведомствами, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами субъектов Российской фе­дерации, органами местного самоуправления, органами воен- ;

ного управления, органами контроля, их должностными ли- ' нами, атакже за соответствием законам издаваемых ими пра- |

вовых актов;                                          '

• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного само­управления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управле­ния и руководителями коммерческих и некоммерческих ор­ганизаций;

• надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие;

§ 1. Понятие и система функций органов прокуратуры          67

• надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих на­значаемые .судом меры принудительного характера, админи­страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В сфере рассмотрения дел судами прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. Законом выделена задача опротестовывать противоречащие закону реше­ния, приговоры, определения и постановления судов. В этом про­является специфичность надзорной деятельности в сфере судо­производства. Прокуратуры осуществляют надзор не за судами, которые, естественно, независимы при отправлении правосудия, однако деятельность судей подчиняется закону, требованиям Ко­торого должны соответствовать судебные решения. Это требова­ние характерно и для других сфер деятельности. Прокуроры осу­ществляют надзор, например, не за должностными лицами орга­нов управления, а за законностью принимаемых ими правовых актов.                                ,

Поэтому сущность надзора состоит в деятельности прокурора по проверке соблюдения законов, установлению правонарушений, их правовой оценке, а также в требовании (предложении), обра­щенном к компетентным органам и Должностным лицам, о приня­тии мер к устранению выявленных нарушений. Исключение со­ставляют сферы правовых отношений, в которых, в связи с их со­ответствующей- спецификой, прокурор полномочен непосредст­венно восстановить нарушенную законность (отменить незакон­ное решение следователя и т.п.).

Надзорные функции (подфункции) прокуроров находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности над­зорные функции составляют единый прокурорский надзор, осу­ществляемый от имени Российской Федерации на всей ее терри­тории.

Все названные признаки самостоятельной функции характер­ны для осуществляемого прокуратурой уголовного преследования за совершение преступлений. Ее основное содержание состоит в следующих полномочиях прокурора: возбудить уголовное дело о любом преступлении и поручить производство расследования со­ответствующему следователю, органу дознания либо независимо от подследственное™ в установленном порядке принять расследо­вание по делу о любом преступлении к своему производству; пору­чить расследование любого дела следователю прокуратуры.

68    Глава V. функции и направления деятельности органов прокуратуры

Расследование преступлений тесно связано с функциями надзо­ра, оно нередко возникает по его результатам либо, наоборот, ре­зультаты расследований служат помимо иных источников сведе­ний поводом для проведения прокурорских проверок в порядке

надзора.

Самостоятельной функцией служит координация прокурату­рой деятельности правоохранительных органов по борьбе с пре­ступностью. Она состоит в обеспечении согласованной, взаимоувя­занной деятельности правоохранительных органов, осуществляе­мой каждым из них в соответствии со своими целями и задачами,

полномочиями и средствами их реализации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной, функцией прокуратуры является участие ее в правотворческой де­ятельности. Эта функция заключается в том, что прркурор, уста­навливая в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и орга­ны, обладающие правом законодательной инициативы, соответст­вующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных'

правовых актов.                                '           ',

В отличие от функций существует понятие: основные направле­ния деятельности органов прокуратуры. Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Прокуратура не должна и не может подменять деятельность других государственно-правовых структур по обеспечению законности, с одинаковой интенсивнос­тью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом и нет необходимости. Здесь;

должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения ко­торых в решающей степени зависит состояние законности и пра- i вйпорялка в районе, городе, субъекте Федерации, в стране в целом.;