§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности прокуратуры •

Надзор за исполнением законов является достаточно сложным по своей структуре и содержанию видом деятельности. В связи с тем, что надзор распространяется на многие урегулированные за­коном сферы правовыхотношений, в каждой из этих сфер он при­обретает весьма существенные особенности. Так, для осуществле­ния надзора в тех иных сферах используются различные правовые

§ 2. Характеристика функций и основных направлении-деятельности    69

средства. Акты прокурорского реагирования при этом в одних слу­чаях носят информационный характер, когда прокурор опротесто­вывает незаконный, по его мнению, правовой акт органа управле­ния, требуя от этого органа или иной властной структуры (напри­мер, вышестоящей инстанции) принять решение по существу. Од­нако решение по протесту, а также по представлению прокурора об устранении нарушений закона принимает непосредственно либо орган управления, либо суд. В сфере осуществления дознания и предварительного следствия, а также исполнения наказаний и назначаемых судом мер принудительного характера полномочия прокурора носят властно-распорядительный характер.

Прокурорский надзор состоит в реагировании на нарушение законности в решениях должностных лиц органов власти и управ­ления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства; в принятии предусмотренных законом мер к устранению наруше­ний законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Наряду с общим предметом каждая из отраслевых функций над­зора имеет относительно самостоятельный предмет ведения, или предмет надзора, который отражает специфику деятельности орга­нов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений.

Это обстоятельство нашло закрепление в Законе о прокуратуре РФ, в котором в главах о надзорных функциях выделяются специ­альные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26,29,32).                                      ,      ,

В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определя­ются соответствующим процессуальным законодательством Рос­сийской Федерации. Прокуроры при осуществлении надзорных подфункций полномочны использовать во многом общие по форме правовые средства: требования, протесты, постановления, пред­ставления, которые при решении вопроса об ответственности (уго­ловной, материальной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной), получают соответствующие форму и содер­жание.

Прокуроры осуществляют надзор за исполнением Конституции РФ, уставов субъектов Федерации, а также за исполнением зако­нов субъектов федерации, принятых ими согласно своей компе­тенции и не противоречащих Конституции РФ и федеральным за­конам. Конституцией РФ (ст. 76) установлено, что в случае проти-

70            Глава V. функции и направления деятельности органов прокуратуры

"горения между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, т.е. по вопросам, находящимся вне пределов ведения РФ и ее субъектов, действует нормативный пра­вовой акт субъекта РФ. В таких случаях прокурор осуществляет надзор за исполнением законов субъекта РФ.

Общим для всех надзорных функций является то, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В общий предмет надзора непосредст­венно не входят иные общеобязательные нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления и распоряжения Пра­вительства РФ). Контроль (надзор) за исполнением этих норматив­ных актов осуществляет система контрольных органов админи­страций Президента РФ и Правительства РФ, с которыми органы прокуратуры при необходимости взаимодействуют. Однако это не означает, что органы прокуратуры не связаны с осуществлением контроля (надзора) за исполнением нормативных указов Прези­дента РФ и Правительства РФ. Многие федеральные законы сфор­мулированы таким образом (бланкетно, отсылочно), что механизм их конкретного исполнения формируется посредством этих норма­тивных актов. Во многих законах зачастую содержится прямое ука-' зание на то, что конкретный механизм действия той или иной нормы данного закона создается путем принятия нормативного правового акта прямо указанным в этом законе или иным компе­тентным органом ^например, инструкциями Министерства финан­сов, иных органов). Поэтому соблюдение (несоблюдение) законов в таких случаях складывается из действий (бездействия) по испол­нению (неисполнению) названных нормативных актов.

Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре РФ надзор осуществляется за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Соответственно, к ним относится Конституция РФ, ко­торая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и при­меняется на всей территории Российской Федерации.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением официально опубликованных законов. Согласна ст. 4 федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов, актов палат Феде­рального Собрания», официальным опубликованием федерально­го конституционного закона, федерального закона, акта палаты федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской федерации». Органы прокуратуры осуществляют над­

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности    71

зор за исполнением действующих на территории Российской Фе­дерации конституций республик, уставов (основных законов) иных субъектов Федерации, а также законов субъектов Российской фе­дерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов госу­дарственной власти РФ и субъектов РФ.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются со­ставной частью ее правовой системы. Если международным дого­вором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные зако­ном, то применяются правила международного договора (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). Поэтому прокурор осуществляет надзор за ис­полнением норм ратифицированных и вступивших/в установлен­ном порядке в силу международных договоров РФ.

Так, согласно Минской конвенции (1993) при исполнении пору­чений об оказании правовой помощи запрашиваемое учреждение применяет законодательство своей страны. По просьбе запрашива­ющего учреждения оно может применить и процессуальные нормы запрашивающей Договаривающейся Стороны, если только они не противоречат законодательству запрашиваемой Договари­вающейся Стороны (п. 1 ст. 8). Следовательно, могут применяться и должны строго соблюдаться нормы иностранного, материального и процессуального законов. При определенных условиях прокурор осуществляет надзор за их исполнением.

Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением за­конов от имени Российской Федерации, даже если такой надзор ведется за исполнением законов субъекта Федерации. При этом прокуратура выступает в качестве общегосударственного органа защиты законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации. Законы и иные нормативные акты субъекта федера­ции, признанные в установленном порядке не соответствующими федеральным законам, применению не подлежат.

Уголовное преследование за совершение преступлений осу­ществляют и другие правоохранительные органы в формах и про­цедурах выполнения функции предварительного расследования преступлений органами дознания и следователями.

Каждая государственно-правовая структура, наделенная функ­цией предварительного расследования преступлений и имеющая для этого соответствующий аппарат (МВД, Государственный тамо­женный комитет, Налоговая полиция, Федеральная служба безо­пасности и др.), проводят расследование преступлений согласно установленной уголовно-процессуальным законом подследствен-

72            Глава V функции и направления деятельности органов прокуратуры

ности. Такой подследственностыо наделена и прокуратура. В ее со­став включено расследование преступлений, как правило, наибо­лее тесно связанное с содержанием и характером ее надзорной деятельности. Особенности полномочий прокуроров в указанной сфере деятельности проявляются в том, что прокурор вправе при­нять к своему производству или поручить подчиненному ему про­курору или следователю расследование любого преступления. Ос­нованием для этого могут быть состояние законности при рассле­довании преступлений, уровень квалификации соответствующих работников правоохранительных органов и их кадрового обеспече­ния в целом, иные обстоятельства.

Самостоятельность функции предварительного расследова­ния преступлЬний обусловлена исчерпывающим перечнем субъ­ектов его производства, установленным в законе, исключительно процессуально-правовым характером их деятельности, в строго оп­ределенных законом правовых формах, с использованием право­вых средств, установленных уголовно-процессуальным законода­тельством.

В числе субъектов, осуществляющих предварительное рассле­дование преступлений, полномочия прокурора по расследованию носят наиболее универсальный характер. Они не ограничены спе­циальной подследственностью. При выполнении следственных действий прокурор полностью самостоятелен. При этом, приняв к своему производству расследование уголовного дела, прокурор об­ладает всеми полномочиями следователя и сохраняет свои проку­рорские полномочия по организации расследования, направлению поручений органу дознания и др.

функция участия в правотворческой деятельности предопре­деляется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов и учреждений, распростра­ненность прокурорского надзора практически на все сферы отно­шений, урегулированных нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполне­нии законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспече­ния правового регулирования в соответствии с потребностями об­щества и государства. На различных этапах государственного стро­ительства органы прокуратуры осуществляли функцию участия в правотворческой деятельности в различных формах.

Конституция РФ 1993 г. упразднила право законодательной ини­циативы Генерального прокурора РФ, которой он был наделен в течение длительного времени. Однако ст. 9 Конституции РФ в оп­

§ 2 Характеристика функций и основных направлений деятельности    73

ределенной мере компенсирует отсутствие такого права. Генераль­ный прокурор РФ, подчиненные ему прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законода­тельной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о приня­тии законов и иных правовых актов. Отличие данного права проку­рора от права законодательной инициативы состоит прежде всего в правовых последствиях такого обращения. Обращение с законо­дательной инициативой субъектов, наделенных таким правом, перечисленных в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, влечет определенные последствия, в частности, обязанность законодателя рассмотреть внесенный законопроект и в любом случае принять по нему соот­ветствующее решение согласно Регламенту и установленным про­цедурам. Обращения Генерального прокурора РФ с предложения­ми по поводу законодательства рассматриваются в обычном поряд­ке. При этом учитывается значимость вносимых прокуратурой предложений. Обращение Генерального прокурора РФ. одобрен­ное и надлежащим образом рассмотренное, доработанное либо в неизменном виде, вносится в законодательный орган самим субъ­ектом законодательной инициативы уже от своего имени.

Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации предо­ставляют прокурорам право законодательной инициативы в соот­ветствующем законодательном (представительном) органе власти. Так, согласно уставам (основным законам) Новгородской области (ст. 30), Иркутской области (ст. 27), Свердловской области (ст. 66) и другим уставам соответствующий прокурор включен в число субъ­ектов законодательной инициативы в областной Думе (Законода­тельном собрании) этих субъектов федерации.

Прокуроры всех уровней систематически накапливают и оце­нивают информацию о собтветствии действующих законов по­требностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных недостатках этих законов, о необходимос­ти дать толкование законам или отдельным их нормам, реализуют ее в предложениях о правовом регулировании компетентным орга­нам соответствующего уровня, при необходимости представляют эту информацию вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обратиться с предложениями об изменении, дополнении либо об отмене или принятии законов или иных нормативных правовых актов к любому органу или долж­ностному лицу, правомочному вносить такие акты. Иные прокуро­ры вправе обращаться с указанными предложениями к органам или должностным лицам соответствующего или нижестоящего

74            Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

уровня. При установлейии пробелов или иных недостатков дейст­вующих законов или иных нормативных правовых актов, устране­ние которых относится к компетенции вышестоящего государст­венного органа или должностного лица, прокурор входит с пред­ставлением о внесении необходимых предложений к соответству­ющему прокурору. В нем содержится обоснование необходимости внесения таких предложений и их принятия.

Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить такие пред­ложения, если их принятие будет способствовать укреплению за­конности, развитию общественных отношений, защите прав чело­века и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.

Указанная информация представляется нижестоящими проку­рорами вышестоящим прокурорам, компетентным обращаться к соответствующим субъектам законодательной инициативы с пред­ложениями о внесении проектов законов. Предложения могут со­провождаться представлением законопроектов, подготовленных органами и учреждениям^ прокуратуры. По возможности вместе с предложениями по содержанию конкретных проектов и законода­тельных, а также иных нормативных предложений представляются анализ, расчеты и обоснование.

Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляют Управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ и соответствующие структуры про­куратур субъектов Федерации'.

Проекты законов и законодательных предложений представля­ются вместе с обоснованием необходимости разработки будущих законов, оценкой их согласованности с действующим законода­тельством, а также с предложениями о принятии подзаконных актов. При этом прогнозируются ожидаемые социально-экономи­ческие и иные последствия принятия указанных актов. Проект, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, представляется вместе с его финансово-экономичес­ким обоснованием.

Специфическая форма участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности — согласование, совместное изда­ние с иными государственными органами нормативных актов в

' См.: Указание Генерального прокурора РФ от 22 февраля 1993 г. № 3/22 «Об участии органов иучреждений прокуратуры РФ в законотворческойдеятельности»;

Положение об управлении правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ, утв. 26 октября 1994 г.

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности    75

случаях и порядке, определенных Федеральным законом. Согласо­вание используется как способ правового контроля за соответстви­ем требованиям закона данного нормативного акта или решения управомоченного органа и как способ принятия мер к устранению имеющихся недостатков регламентации в проекте.

Так, согласно Федеральному закону «О содержании под стра­жей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» такие лица содержатся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания. Осужденные, отбывающие наказание в колониях и тюрьмах, задержанные по подозрению в совершении другого преступления, могут содержаться на их территории изо* лированно от осужденных, отбывающих наказание. Перечень таких тюрем и исправительно-трудовых учреждений Министр внутренних дел РФ согласовывает с Генеральным прокурором РФ (ст. 10).

В соответствии с Законом РФ «О Государственной границе Рос­сийской Федерации» условия пропуска через границу выдворяе­мых иностранных граждан, а также лиц без гражданства, совер­шивших незаконное пересечение Государственной границы, как и граждан Российской Федерации, утративших документы на право въезда в Россию в период пребывания за границей, определяются ФСК РФ и транспортными министерствами, ведомствами РФ по согласованию с Генеральным прокурором РФ (ст. 14). ;

Согласование с Генеральной прокуратурой РФ нормативных правовых актов осуществляется и в иных случаях, предусмотрен­ных федеральным законом.

Функция прокуратуры — координация деятельности право­охранительных органов по борьбе с преступностью состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями в сфере противодействия преступности. Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскры­тию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, спо­собствовавших их совершению.

Таким образом, предметом координации является упорядоче­ние, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему со-

76            Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

держанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступ­ностью.

Координацию деятельности правоохранительных органов -(МВД. ФСБ, налоговой полиции и др.) закон возлагает на Генераль­ного прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров. Этой деятель­ности прокуроров способствуют и правовые средства ее подготов­ки и реализации.

Прокурор созывает координационные совещания, истребует статистическую и иную информацию, необходимую для эффек­тивного анализа состояния законности, деятельности правоохра­нительных структур, которая используется в целях выработки со­гласованных мер борьбы с преступлениями в различных сферах, регионах. Закон устанавливает, что прокурор осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступ­ностью'.

В Законе о прокуратуре РФ, в Положении о координации, в ряде других федеральных законов и иных нормативных актах определя­ются основные направления координационной деятельности пра­воохранительных органов. Прежде всего, эти органы осуществля­ют совместный всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также ана­лиз деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения ос­новных направлений борьбы с преступностью. На базе имеющихся данных и с учетом возможностей каждого правоохранительного органа организуются выполнение федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, разработка совместно с дру­гими государственными органами, а также научными учреждения­ми предложений и мероприятий по предупреждению преступле­ний и иных правонарушений.

По результатам проводимой правоохранительными органами работы подготавливаются информации по вопросам борьбы с пре­ступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительст­ву РФ, другим органам государственной власти соответствующего уровня, а также органам местного самоуправления.

На правоохранительные органы возлагаются также обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, а также разра-

' Утв. Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности    77

ботка предложений о совершенствовании правового регулирова­ния деятельности по борьбе с преступностью.

Специфическим аспектом координации, который реализуется преимущественно непосредственно Генеральной прокуратурой РФ, является обобщение практики исполнения международных до­говоров и соглашений с зарубежными странами и международны­ми организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступ­ностью и выработка соответствующих предложений.

Правоохранительные органы всех уровней периодически изу­чают практику координации, распространяют положительный опыт.

В координации деятельности по борьбе с преступностью участ­вуют органы прокуратуры, органы внутренних дел, органы Феде­ральной службы безопасности, органы налоговой полиции, тамо­женные органы, а также иные государственные органы, наделен­ные правоохранительными функциями (дознания, предваритель­ного следствия, оперативно-розыскной деятельности, процессу­ального надзора (контроля) в уголовном судопроизводстве и др.).

Координация деятельности правоохранительными органами осуществляется в следующих основных формах:

проведение заседаний координационных совещаний руководи­телей правоохранительных органов;

текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступ­ностью;

совместные выезды на места для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи нижестоящим правоохра­нительным органам в борьбе с преступностью, для изучения и рас­пространения положительного опыта;

создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и усло­вий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квали­фикации работников, проведение совместных семинаров, конфе­ренций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом;

издание совместных приказов, указаний, подготовка информа­ционных писем и ориентировок, иных организационно-распоряди­тельных документов; издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятель-

78            Глава V. Функции и направления деятельности органов прокуратуры

ности по борьбе с преступностью; разработка и утверждение согла­сованных полугодовых, а при необходимости перспективных пла­нов координационной деятельности.

Для достижения цели координации осуществляется взаимодей­ствие с судами.                                       ,

В отличие от функций как самостоятельных, хотя и тесно взаи­мосвязанных и взаимообусловленных видов деятельности, основ­ные направления деятельности прокуратуры обусловлены раз­личными факторами политического, социально-экономического и иного характера. По своей значимости выделяются постоянные направления деятельности и динамичные, конкретизирующие эти приоритеты с учетом состояния правовой ситуации в районе, горо­де, регионе, в стране в целом., К постоянным приоритетам относят­ся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. К их числу относится соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые рас­пространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления. Это понятно, если учесть, что такими актами обычно затрагиваются права и свободы многих граждан.

Прокуратура должна не подменять другие государственные ор­ганы, а осуществлять надзор за тем, как эти органы и соответствую­щие должностные лица (прежде всего правоохранительных и кон­тролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которые раепро-, страняется их компетенция. Акцент делается на надзор за исполне­нием всеми органами, организациями и должностными лицами их конституционной обязанности по обеспечению законности в дея­тельности подконтрольных и подчиненных им структур, а также на то, как они обеспечивают права и свободы граждан.

Поэтому к числу постоянных приоритетных направлений отно­сится надзор за исполнением законов прежде всего государствен­ными органами, на которые возложено осуществление функций вневедомственного контроля за соблюдением законов, иных нор­мативных правовых актов (различные инспекции и другие контро­лирующие органы). Эти органы наделены различными полномо­чиями по выявлению правонарушений, применению тех или иных, в частности административных, мер воздействия (наложение штрафа, приостановление определенной деятельности и т. п.).

Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является соблюдение прав и свобод че-

§ 2. Характеристика функций и основных направлений деятельности    79

ловека и гражданина федеральными министерствами и ведомства­ми, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Поскольку данное направление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина касается многих сфер правовых от" ношений, в различные периоды с учетом состояния законности выделяются отдельные сферы правовых отношений, на которых акцентируется внимание (трудовые, жилищные, пенсионные и иные права граждан).

В этой связи к числу постоянно приоритетных относятся права и свободы несовершеннолетних граждан. В различные периоды повышенную актуальность приобретает соблюдение законода­тельства о приватизации в сфере налоговых, банковских, кредит-но-финансовых и иных отношений.

С учетом особенностей социально-экономической, кримино­генной и иной ситуации в различных регионах страны могут выде­ляться разнообразные приоритеты деятельности, органов прокура­туры. Зачастую это находит отражение в нормативных правовых актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Феде­рации.