§ 3. Взаимодействие и сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами прокуратуры зарубежных стран

При всей глобальности и международной значимости сотрудни­чества Российской федерации в области борьбы с преступностью в рамках ООН, Совета Европы, иных континентальных и межкон­тинентальных межгосударственных сообществ и организаций в настоящее время особое значение приобретают вопросы взаимо­действия органов прокуратуры Российской Федерации с прокура­турами зарубежных стран, и в первую очередь с прокуратурами

стран СНГ. И это не случайно.

Уголовная среда, используя правовые, экономические, полити­ческие, организационные промахи в работе правоохранительных органов, органов государственной власти и управления стран СНГ, создала'свое единое криминальное поле, интернационализирова­лась и консолидировалась, обрела профессионализм, фактически взяла под контроль значительную часть экономических структур. В течение последних нескольких лет в динамике и структуре пре­ступности стран СНГ отмечаются сходные тенденции. Суть их состоит в том, что эта преступность реально угрожает экономи­ческому развитию и национальной безопасности. Из года в год растет число транснациональных преступлений, где преобладают бандитизм, убийства по найму, незаконные операции с оружием и наркотиками, контрабанда сырьевых ресурсов, финансовые аферы. Межнациональные преступные контакты приобрели ха­рактер устойчивой, закономерности. С момента создания СНГ борьба с преступностью, особенно с преступностью в сфере эко­номики, была отнесена к сфере совместной деятельности госу­дарств, и это нашло законодательное закрепление в Вискулевском Соглашении и в Уставе Содружества. Уже 12 марта 1993 г. в Мос-

§ 3. Взаимодействие с органами прокуратуры зарубежных стран     369

кве Совет глав правительств СНГ решил утвердить Программу совместных мер по борьбе с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории госу­дарств — участников СНГ. В Программе отмечалось, что правовой основой для сотрудничества и взаимодействия органов внутрен­них дел государств — участников Содружества должна послужить подписанная в Минске 22 января 1993 г. Главами государств Со­дружества Конвенция о правовой помощи и правовых отношени­ях по гражданским, семейным и уголовным делам. Программа включает в себя две группы вопросов: организационно-правовые и организационно-практические.

В первую группу вошли следующие вопросы:

1. Подготовить предложения и обоснования создания в рамках СНГ постоянно действующего органа (комиссии) по координации борьбы с организованными и иными наиболее опасными формами преступности для выполнения таких задач, как: формирование спе­циализированного банка данных; содействие в осуществлении межгосударственного розыска участников преступных сообществ, лиц, совершивших наиболее опасные преступления и скрываю­щихся от уголовного преследования; обеспечение согласованных действий при проведении комплексных операций, затрагивающих интересы нескольких государств '•— участников Содружества; вы­работка рекомендаций по борьбе с транснациональной преступ­ностью.       .

2. Войти с предложениями в законодательные органы о необхо­димости принятия законов о борьбе сорганизованной преступнос­тью и коррупцией; о государственной службе; о борьбе с «отмыва­нием» доходов от преступной деятельности; о поиске, изъятии и конфискации таких доходов; об оружии; о защите работников пра­воохранительных органов и участников уголовного процесса; об оперативно-розыскной деятельности.

3. Разработать и заключить межгосударственные соглашения о:

сотрудничестве в сфере борьбы с организованной преступ­ностью;

сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным обращением ору­жия, взрывчатых и радиоактивных веществ;

порядке взаимодействия следственно-оперативных групп на территории других государств;

порядке взаимодействия органов внутренних дел, таможенных служб и пограничных войск;

сотрудничестве в сфере борьбы с терроризмом на воздушном транспорте и транспортных коммуникациях;

24-655

370          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

сотрудничестве в сфере борьбы с преступлениями в банков­ской, кредитно-финансовой системах, коммерческих структурах и в сфере внешнеэкономической деятельности;

сотрудничестве в сфере борьбы с незаконным оборотом нарко­тиков,

Во вторую группу (организационно-практические мероприя­тия) были включены мероприятия:

по борьбе с бандитизмом и вооруженной преступностью (в частности, определить лидеров, сферы влияния, источники поступ­ления оружия; провести анализ данных о действующих на терри­тории государств — участников Содружества вооруженных пре­ступных группах бандитской направленности, занимающихся раз­бойными нападениями и вымогательством);

по разработке и проведению скоординированных комплексных операций {выявление и пресечение деятельности организованных групп преступников-гастролеров; выявление и изобличение бан­дитских группировок, действующих на магистральных автомо­бильных дорогах);             •

по выявлению и пресечению вооруженных преступных группи­ровок, занимающихся хищениями на объектах железнодорожного

транспорта;

по разработке и реализации совместных мер по выявлению и пресечению незаконной продажи и хищения оружия;

по обеспечению совместного контроля за раскрытием серий­ных тяжких преступлений;

по осуществлению комплекса согласованных мер, направлен­ных на пресечение деятельности группировок, специализирую­щихся на хищениях автомобилей;

по борьбе с наркобизнесом;

по борьбе с преступностью в сфере экономики (усиление кон­троля за внешнеэкономической деятельностью организаций и предприятий, вывозящих стратегическое сырье и материалы);

по пресечению незаконных сделок в отношении нефтепродук­тов, цветных и редкоземельных металлов;

по выработке механизма создания" совместных оперативно-по­исковых групп по пресечению незаконных каналов вывоза из госу­дарств — участников Содружества энергоносителей, культурных

ценностей и валютных средств;

по обобщению материалов о деятельности устойчивых преступ­ных формирований, занимающихся мошенническими операциями в банковской системе, и проведению скоординированных меро­приятий в странах СНГ по изобличению организаторов этих пре-

§ 3. Взаимодействие с органами прокуратуры зарубежных стран    371

ступлений. Разработать систему банковского контроля за межгосу­дарственным перемещением денег.

По большинству позиций первая совместная программа борьбы с преступностью на территории стран СНГ. не была выполнена из-за следующего:             ,

нереальных сроков выполнения программы — один год;

глобальности проблем, которые предполагалось решить со­вместно. По существу, программа касалась всего комплекса пре­ступлений, совершаемых в странах СНГ, и так называемых фоно­вых явлений;

отсутствия какого-либо опыта совместной работы;

отсутствия правовой базы для сотрудничества;

стремления охватить мероприятиями все страны СНГ вне зави­симости от специфики интересов;

отсутствия материально-технической базы совместных дейст­вий;

политической и экономической нестабильности в регионах;

отсутствия четкого разделения обязанностей между сторонами;

стремления разрешить комплексные проблемы усилиями одно­го-двух министерств;

отсутствия системы контроля за выполнением Программы. По ряду причин объективного и субъективного характера Про­грамма в той или иной мере реализовалась только в двух-трех госу­дарствах СНГ. Преступники же действовали на всей территории бывшего СССР. Это обстоятельство ощущалось и постоянно ощу­щается в каждой из стран СНГ, где продолжает расти транснацио­нальная организованная преступность; расширяются возможности ее проникновения в экономическую, политическую, социальную и финансовую сферы, что оказывает дестабилизирующее влияние на весь ход социально-экономических преобразований в отдель­ных государствах или межгосударственные отношения (например, серьезные политические конфликты в связи с попытками пере­броски спирта-сырца через российско-грузинскую границу в райо­не Северной Осетии). Отсюда возникает необходимость принятия и реализации новых межгосударственных мер, направленных, прежде всего, на информационное обеспечение сотрудничающих государств, на гармонизацию и унификацию правовой базы, про­ведение конкретных согласованных мероприятий спецслужб, следствия и других правоохранительных органов.

На этой концептуальной базе в 1996 г. Совет Глав государств СНГ в соответствии со ст. 4 Устава СНГ в целях принятия эффек­тивных действий в борьбе с преступностью решил утвердить Меж-

24*

372          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

государственную программу совместных мер борьбы с организо­ванной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств — участников Содружества Независимых Государств на период до 2000 г.

В отличие от Программы 1993 г. Программа 1996 г. основывается в большей мере на анализе криминогенной ситуации и прогнозе развития преступности в странах СНГ, результатах научных иссле­дований, практике борьбы с организованными формами преступ­ности. Был учтен прошлый опыт совместных действий в этом на­правлении.

Программа состоит из шести разделов: организационно-право­вые вопросы; организационно-практические мероприятия; ин­формационное и научное обеспечение; кадровое обеспечение; ма­териально-техническое и финансовое обеспечение; механизм контроля.

Планируется разработать 15 проектов модельных законодатель­ных актов по вопросам борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений. Предусматривается подго­товить и рекомендовать национальным парламентам учитывать при разработке проектов национального законодательства модель­ные законы: о борьбе с коррупцией; о борьбе с терроризмом; о защите работников правоохранительных органов и участников уголовного процесса; о порядке выдачи лиц, совершивших пре­ступления на территории других государств; об исполнении приго­воров, вынесенных судом других государств. К настоящему време­ни в порядке реализации Программы подготовлены модельные уго­ловный, уголовно-процессуальный и уголовно-исполнительный кодексы для государств — участников СНГ, что в немалой степени будет способствовать гармонизации национального законодатель­ства этих государств.

Не менее важным преимуществом Программы 1996 г. является то обстоятельство, что здесь содержится в качестве самостоятель­ного раздел «Механизм контроля». Составная часть этого механиз­ма — принятие странами СНГ национальных планов по реализации программы. Такие национальные планы приняты, в частности, в России и Белоруссии и утверждены правительствами этих госу­дарств.

Программа включает в себя более 70 мероприятий, которые осу­ществляются во взаимодействии заинтересованных министерств и ведомств стран СНГ.

Многие просчеты сотрудничества правоохранительных орга­нов и, в частности, органов прокуратуры стран СНГ были связаны

§ 3. Взаимодействие с органами прокуратуры зарубежных стран     373

с отсутствием научной Концепции взаимодействия субъектов борьбы с преступностью. Генеральная прокуратура РФ подготови­ла проект этой Концепции и в конце 1997 г. на совместном заседа­нии Координационного Совета генеральных прокуроров, Совета министров внутренних дел, Совета руководителей органов безо­пасности и спецслужб, Совета командующих пограничными вой­сками, Совета руководителей таможенных служб и руководителей налоговой полиции проект был одобрен и рекомендован в качестве основополагающего документа, регулирующего совместную дея­тельность по борьбе с преступностью.

Концепция является базовым документом, с учетом положений которого могут разрабатываться и заключаться двусторонние и многосторонние соглашения и договоры о взаимодействии право­охранительных органов стран СНГ в борьбе с преступностью. Кон­цепция провозгласила, что взаимодействие правоохранительных органов в борьбе с преступностью осуществляется на основе прин­ципов:

уважения суверенитета государств и неукоснительного соблю­дения национального законодательства и норм международного права;

всемерного расширения и углубления сотрудничества и дове­рия между правоохранительными органами стран Содружества;

приоритета защиты прав и свобод граждан стран СНГ, а также общепризнанных норм международного права;

равноправия сторон.

Задачей взаимодействия правоохранительных органов стран СНГ является обеспечение эффективности их деятельности по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, ро­зыску преступников, возмещению причиненного преступлениями ущерба, испблнению наказаний, совершенствованию междуна­родно-правовых нормой национального законодательства в сфере борьбы с преступностью.

Приоритетное значение приобретают совместные усилия по борьбе с организованной и транснациональной преступностью, ко­торые представляют особую угрозу безопасности стран Содруже­ства.

Важнейшей задачей взаимодействия является также согласо­ванная деятельность правоохранительных органов стран СНГ по борьбе с:

терроризмом, бандитизмом, захватом заложников;

«заказными» и серийными убийствами;

374          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

похищениями и торговлей людьми, органами или тканями чело­века для трансплантации;

наемничеством, незаконным производством или распростране­нием оружия массового поражения, нападениями на лиц и учреж­дения, которые пользуются международной защитой, и другими преступлениями против мира ц безопасности человечества;

проникновением через границы стран СНГ с государствами, не входящими в Содружество, нарушителей границы, террористичес­ких групп и других преступных элементов;

нарушениями правил несения пограничной службы, дезертир­ством и другими преступлениями против военной службы, если они посягают на нормальное функционирование Содружества?

незаконной миграцией;

фальшивомонетничеством, контрабандой, легализацией средств и имущества, приобретенных незаконным путем, налоговыми и другими преступлениями в экономике, наносящими ущерб странам

СНГ;

преступлениями, связанными с незаконным оборотом оружия, радиоактивных материалов, боеприпасов, взрывчатых и отравляю­щих веществ, взрывных устройств;

незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

преступлениями в сфере компьютерной информации;

взяточничеством, коммерческим подкупом в области межгосу­дарственных, экономических и других отношений стран СНГ;

нарушениями законодательства об охране окружающей среды, загрязнением вод. атмосферы, морской среды и другими экологи­ческими преступлениями, затрагивающими интересы стран СНГ;

преступлениями против безопасности движения и эксплуата­ции транспорта, наносящими ущерб странам СНГ;

преступлениями, совершаемыми против лиц из состава коллек­тивных миротворческих сил;

нелегальным алкогольным, антикварным, игорным, порногра­фическим бизнесом и проституцией; . -

любыми преступлениями, совершаемыми преступниками-«га-стролерами», действующими на территории стран СНГ, либо лица­ми, имеющими транснациональные преступные связи в пределах

СНГ;

преступными посягательствами на автотранспортные средства.

Правоохранительные органы стран СНГ по взаимному согласо­ванию осуществляют:

§ 3. Взаимодействие с органами прокуратуры зарубежных стран    375

совместный анализ состояния, уровня, структуры, динамики и последствий преступности, результатов работы по выявлению, предупреждению, раскрытию, расследованию преступлений, ис­полнению наказаний;

выполнение, в пределах своей компетенции, совместных про­грамм борьбы с преступностью, ее отдельными видами;

совместные следственные, оперативно-розыскные действия и другие мероприятия по делам и материалам о преступлениях, борь­ба с которыми требует скоординированных усилий;

обобщение практики исполнения межгосударственных догово­ров, соглашений, а также национального законодательства о борь­бе с преступностью;

подготовку информации по вопросам борьбы с преступностью Совету Глав государств, другим органам СНГ, а также органам го­сударственной власти стран СНГ;

разработку предложений по совершенствованию правового ре­гулирования совместной деятельности стран СНГ в борьбе с пре­ступностью, в том числе по вопросам передачи уголовного пресле­дования;

изучение и оценку эффективности совместных усилий право­охранительных органов стран СНГ по борьбе с Преступностью, рас­пространение опыта в этой области;

создание правовой основы упрощенного порядка выдачи лиц, совершивших преступления;

сотрудничество в области защиты прав потерпевших и свиде­телей;

согласованную разработку модельного законодательства с ис­пользованием его основных положений в национальном законода­тельстве с учетом специфики правовых систем стран СНГ.

Основными формами взаимодействия правоохранительных ор­ганов в борьбе с преступностью Концепцией признаются:

а) осуществление совместных следственных, оперативно-ро­зыскных действий и иных мероприятий по предупреждению пре­ступлений как на территории Содружества в целом, так и на терри­тории отдельных государств — участников СНГ. Инициатором и разработчиком таких мероприятий может выступать любой из ука­занных в Концепции субъектов взаимодействия;

б) оказание содействия работникам правоохранительных орга­нов одной страны работниками правоохранительных органов дру­гой страны в пресечении и раскрытии преступлений, розыске пре­ступников, исполнении наказаний. Это содействие выражается в форме предоставления другой стороне транспортных средств, кри-

376          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

миналистической техники, связи, оргтехники, необходимой опера­тивной информации, в организации работы переводчиков, экспер­тов, в осуществлении иных конкретных мероприятий;

в) оказание содействия в проведении дознания и следственных действий: вызова, доставки и допроса свидетелей, потерпевших, подозреваемых и обвиняемых (в том числе по запросам судов); в проведении обысков, осмотров и других следственных действий;

г) обмен информацией и опытом работы правоохранительных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступле­ний; проведение совместных семинаров, учений, сборов, консуль­таций и совещаний;

д) выполнение запросов и просьб, поступающих от правоохра­нительных органов других государств — участников СНГ;

е) выдача лиц для привлечения к уголовной ответственности и передача осужденных для отбывания наказания;

ж) обеспечение привлечения к уголовной ответственности своих граждан за совершение преступлений на территории других стран СНГ;

з) проведение совместных научных и прикладных исследо­ваний;

и) сотрудничество и координация деятельности правоохрани­тельных органов стран СНГ в международных организациях;

к) сотрудничество в подготовке кадров правоохранительных ор­ганов;

л) развитие согласованных форм и методов профилактики пре­ступлений и иных правонарушений.

Концепция определила, что субъектами взаимодействия явля­ются:

органы внутренних дел;

службы безопасности;

службы налоговой полиции;

таможенные службы;

пограничные службы;

органы прокуратуры.

Особое место в системе субъектов взаимодействия в области борьбы с преступностью занимают органы прокуратуры.

Как в Российской Федерации, так ив других странах СНГ про­куратура координирует деятельность по борьбе с преступностью всех правоохранительных органов страны. Это соответствующим ,| образом сказывается на особенностях взаимодействия прокуратур Содружества.

§ 3. Взаимодействие с органами прокуратуры зарубежных стран     377

Потребности во взаимодействии прокуратур стран СНГ возник­ли сразу же после образования этой межгосударственной структу­ры. Механизм и основные направления взаимодействия в общем виде были определены в Минской 1993 г. Конвенции о правовых отношениях и правовой помощи по гражданским, семейным и уго­ловным делам. В 1992 г. по инициативе Генеральной прокуратуры РФ было заключено соглашение о сотрудничестве между прокура­турами России, Белоруссии, Казахстана и Киргизии. В последую­щем аналогичные соглашения были заключены со всеми прокура­турами стран СНГ.                                      .

Приоритетными • направлениями взаимодействия прокуратур являются: координация деятельности по борьбе с организованной преступностью, терроризмом, незаконным вывозом стратегичес­ких ресурсов, оружия, наркотиков, национальных культурных ценностей; противодействие преступным злоупотреблениям в сфере валютного обращения и банковских операций «Отмывания» преступных доходов. Эти направления сотрудничества схожи с теми, которые имеют место в отношении других правоохрани­тельных органов. Однако у прокуратур стран СНГ в этом смысле есть специфические черты, одной из которых является сотрудни­чество при решении гражданско-правовых проблем, а также про­блем, связанных с обострившимися миграционными процессами и их социальными последствиями. Обнаружилась практическая потребность в выработке общеприемлемых рекомендаций по со­вершенствованию организационно-правовых основ сотрудничест­ва, направленных на укрепление и соблюдение законности в меж­дународно-правовых отношениях. Многое делается и в направле­нии совершенствования институционного механизма сотрудниче­ства. В настоящее время отлажена работа созданного в 1996 г. Координационного совета Генеральных прокуроров стран — участниц СНГ. Основная задача Совета — осуществление и рас­ширение сотрудничества органов прокуратуры в сфере обеспече­ния законности, борьбы с преступностью; координация действий других правоохранительных органов. Форма работы Координаци­онного совета — ежегодные совещания, на которых рассматри­ваются подготовленные Научно-методическим Советом, проекты правовых актов по конкретным направлениям взаимодействия. В частности, Координационный совет подготовил предложения по внесению изменений и дополнений в Минскую конвенцию о пра­вовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семей­ным и уголовным делам (1993); разработаны конвенции о выдаче, о передаче осужденных к лишению свободы лиц для дальнейшего

378          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

отбывания наказания в страну их гражданств и др. Генеральные прокуроры стран СНГ заключили долгосрочное соглашение о на­учно-техническом сотрудничестве, совместно издают сборник по обмену опытом «Прокурорская и следственная практика». Регу­лярно на базе Научно-исследовательского института проблем ук­репления законности и правопорядка проводятся научно-практи­ческие конференции и семинары. Совместно подготавливаются методические пособия для следователей и прокуроров. При ак­тивном участии Координационного совета Генеральных прокуро­ров стран СНГ разработана Межгосударственная программа со­вместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на период до 2000 г.

Круг вопросов, решение которых требует объединения усилий, постоянно расширяется. В числе наиболее перспективных и обще­ственно значимых направлений сотрудничества прокуратур стран Содружества следует назвать сотрудничество в области борьбы с экологическими правонарушениями. Совместная деятельность в этом направлении была бы особенно плодотворна для решения таких важных экологических проблем, как охрана'и рациональное использование природных ресурсов морей; контроль за исполне­нием экологического законодательства при трансграничных пере­носах загрязняющих веществ, использовании радиоактивных ма­териалов, утилизации и захоронении радиоактивных отходов, уничтожении химического оружия.

Совершенствуя институционный механизм сотрудничества ге­неральных прокуратур стран СНГ, Координационный совет Гене­ральных прокуроров в декабре 1997 г. принял решение образовать исполнительный Секретариат, который будет организовывать всю совместную деятельность прокуратур Содружества, обеспечивать контроль за использованием принимаемых решений. Впоследст­вии планируется, чтобы в Секретариате на постоянной основе ра­ботали представители всех 12 генеральных прокуратур. Это позво­лит Секретариату решать и конкретные вопросы сотрудничества по отдельным уголовным и гражданским делам, способствовать оперативному исполнению отдельных требований и поручений, связанных с международным розыском, проведением следствен­ных и оперативно-розыскных действий, выдачей и депортацией лиц, уклоняющихся от правосудия.

Приложение