§ 1. Общая характеристика организации и деятельности прокуратуры в зарубежных странах

Еще в начале XX в. Европейское общество сравнительного законодательства поставило задачу выделить из совокупности частных инструкций общее основание или, по меньшей мере, точки сближения, которые позволяют выявить при внешнем раз­нообразии форм основополагающее единство общей правовой жизни.

Эта теоретическая задача применительно к прокуратуре в на­стоящее время приобрела большое практическое значение и от того, насколько правильно и полно эта задача будет решена, во многом зависят изменения в лучшую или худшую сторону качест­венных и количественных характеристик преступности как в от­дельных странах, так и на международном уровне. По западным экспертным оценкам института прокуратуры в России, многое, что здесь достигнуто, представляет широкий практический и научный интерес. Но тут есть и много нерешенных проблем, возникших, в частности, с обязательствами Российской Федерации при ее вступ­лении в Совет Европы. В этой связи представляется важным изуче­ние и использование в национальной практике мирового опыта, касающегося: конституционно-правового статуса прокуратуры; ее взаимодействия с другими органами государственной власти и уп­равления; основных направлений и форм деятельности прокурату­ры в разных странах.

При всем многообразии прокурорских систем в мире, все они призваны защищать интересы государства, общества и отдельных граждан. В Руководящих принципах, касающихся роли магистра­тов прокуратуры, принятых Восьмым Конгрессом ООН по преду­преждению преступности и обращению с правонарушителями, указывалось, что прокуроры играют важную рол^в отправлении правосудия. Применяемые к ним правила и процедуры нацелены

§ 1 Общая характеристика организации и деятельности        311

на то, чтобы стимулировать их деятельность по защите прав че­ловека.

В законодательстве практически всех европейский государств, в других странах закреплены и реализуются на практике принципы объективности, беспристрастности и независимости. Прокуратура независима от любой внешней власти, в том числе от политической. Общим для всех прокуратур является также принцип действеннос­ти. Основная задача прокуратуры — защита общества от преступ­ности. Решая эту задачу, прокуратура сама определяет конкретные, не противоречащие закону и ее правовому статусу меры противо­действия преступности.

Прокуратура, как правило, построена по принципу подчинен­ности низшего звена высшему. Правда, есть и определенные ис­ключения (атторнейская служба США).

Прокуратура в силу специфики своего правового статуса взаи­модействует со многими органами государственной власти и уп­равления. Особое значение в зарубежных странах отводится во­просу взаимодействия органов прокуратуры с полицией. Пред­ставляется возможным выделить три типа взаимодействия проку­ратуры и полиции.

Первый тип взаимодействия характеризуется фактическим ор­ганизационным единством органов прокуратуры и полиции. При этом возможны следующие варианты:

органы полиции являются структурным звеном прокуратуры;

полиция по всем направлениям деятельности находится под над­зором прокуратуры;

прокуратура несет ответственность за работу с кадрами поли­ции (подбор, расстановка, обучение и т.п.), определяет основные направления деятельности полиции, ее политику в области борьбы с преступностью.

Второй тип взаимоотношений характеризуется ситуацией, когда прокуратура имеет полномочия руководить действиями по­лиции как в сфере общеутоловной политики, так и по конкретным уголовным делам. Прокурор определяет, какое подразделение по­лиции, какой конкретно полицейский будет вести расследование. Он же устанавливает силы и средства, которые должны быть при­влечены при расследовании конкретного дела.

В случаях возникновения конфликтов между прокуратурой и полицией полицейский имеет право обжаловать действия прокуро­ра в вышестоящую прокурорскую инстанцию или обратиться к своему руководству, которое само принимает окончательное ре­шение.

312 Глава XVII. Организация и деятельность прокуратуры в зарубежных странах

Третий тип взаимоотношений прокуратуры и полиции харак­теризуется ситуацией, когда прокуратура надзирает за законнос­тью деятельности полиции. Осуществляя надзорные функции, про­куратура требует от полиции представлять регулярную информа­цию о состоянии преступности, о конкретных преступлениях и лицах, их совершивших. Прокуратура в ряде случаев наделена пра­вом дисциплинарного надзора за деятельностью полицейских чинов. В последнее время наблюдается Тенденция к сближению прокурорской деятельности с деятельностью полиции в плане об­щности решаемых этими органами задач. Правда, подобное реше­ние вопроса в ряде стран не одобряется, поскольку имеется много оснований для того, что повседневные контакты прокуратуры и полиции по конкретным делам могут повлечь так называемый эф­фект «беременности» прокуратуры от «полицейской культуры». Поэтому в стратегическом плане целесообразно, чтобы прокуратур ра и полиция не впадали в рутинные отношения и были независимы друг от друга. И тем не менее прокуратура есть и будет практически единственным органом контроля за полицией, соблюдения ею За­кона, реализацией основных нормативных актов по защите прав и свобод человека.

О функциях прокурора. Объем полномочий прокуратуры в раз­ных странах существенно различается. Вместе с тем есть так назы­ваемые ключевые и неделимые функции, которые прокур&р осу­ществляет практически повсеместно либо единолично, либо во вза­имодействии с другими органами, например следственным судьей. Это прежде всего — принятие решения об уголовном преследова­нии; поддержание обвинения в суде; подача протестов на судебные решения.

Прокуратура в большинстве государств — это орган, обеспечи­вающий честный паритет между интересами правоохранительных органов и правами лица, привлекаемого к уголовной ответствен­ности. Дело в том, что в системе уголовной юстиции содержится парадокс: с одной стороны, ущемляется свобода личности для за­щиты общества, а с другой — свобода личности гарантируется от имени этого общества. В данной ситуации только прокурор имеет реальные возможности восстановить баланс между этими группа­ми интересов.

Общепризнано, что одна из главных задач прокурора — это достижение справедливости и защита свобод. Реализуя свои пол­номочия, прокурор применяет закон так, чтобы ни у кого не было сомнения в справедливости принимаемого решения для общества.

§ 1 Общая характеристика организации и деятельности        313

Общей чертой прокурорской деятельности является участие прокурора в процессе выработки уголовной политики, в даче реко­мендаций по применению правовых норм, конструктивной крити­ке действий органов государственной власти и управления.

Прокуроры играют важную роль в оказании помощи жертвам преступлений, определяют политику государства по отношению к ним. Так, по инициативе Генерального атторнея США в США была принята Федеральная программа защиты жертв преступлений. Аналогичные программы приняты в большинстве штатов, что ре­ально повлияло в положительную сторону на ряд основных количе­ственных и качественных характеристик преступности в стране. Достаточно, к примеру, сказать, что уровень преступности в США в 90-е гг. ежегодно снижается на 3—5% в год. По оценкам кримино­логов, данный факт связан с тем, что граждане в меньшей степени стали бояться преступников и более активно сотрудничают с про­куратурой и полицией, имеющими финансовые и организацион­ные возможности защитить их от преступности.

Практически повсеместно прокуратура защищает интересы граждан, участвуя в уголовном и гражданском судопроизводстве. Так, с помощью прокуратуры обеспечивается на'практике испол­нение требований ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод 1950 г. Здесь, в частности, указывается, что «каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязаннос­тей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъяв­ленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом». Проку­рор способствует обеспечению соблюдения и других прав обвиня­емого, а именно: быть незамедлительно и подробно уведомленным на понятном ему языке о характере и основании предъявленного обвинения; иметь достаточное время и возможности для подготов­ки своей защиты; допрашивать показывающих против него свиде­телей или иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь право на вызов и допрос его свидетелей на тех же условиях, что и свидетелей, показывающих против него (п. 3 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.).

Значительный интерес представляет вопрос об отношениях прокуроров с исполнительной и законодательной ветвями влас­ти. Обобщение мирового опыта в этом отношении позволяет выде­лить три группы стран:

1) страны, где имеются тесные связи прокуроров с исполнитель­ной властью;

314 Глава XVII. Организация и деятельность прокуратуры в зарубежных странах

2) страны, где имеются тесные связи прокуроров с законода­тельной властью;

3) страны, где нет регулярных контактов прокуроров с законо­дательной и исполнительной властью.

Однако, как правило, для большинства стран характерен сме­шанный тип отношений между прокуратурой, законодательной и исполнительной ветвями власти. Принято выделять восемь типов взаимоотношений между ними:

1) прокурор — неотъемлемая часть исполнительной власти;

2) исполнительная власть стоит во главе прокуратуры;

3) исполнительная власть назначает прокуроров;

4) исполнительная власть накладывает дисциплинарные взыска­ния на прокуроров;

5) исполнительная власть контролирует деятельность прокура­туры;

6) исполнительная власть дает указания прокуратуре по общим вопросам, не связанным с конкретными уголовными и граждан­скими делами;

7} исполнительная власть вправе давать указания прокуратуре по конкретным делам;

8) исполнительная власть контролирует бюджет прокуратуры.

В настоящее время практически повсеместно законодательство о прокуратуре развивается в том направлении, чтобы обеспечить гарантии невмешательства законодательной и исполнительной ветвей власти в содержательную деятельность прокуратуры. Пол­номочия как законодательной, так и исполнительной власти опре­деляются таким образом, чтобы они не имели правовых оснований вмешиваться в прокурорскую деятельность. Во всяком случае для такого вмешательства определяются конкретные границы.

Все это, конечно, не означает наличия тесных взаимоотноше­ний прокуратуры сдругими властными структурами, поскольку в иной ситуации прокуратура не сможет функционировать. .Напри­мер, тесное взаимодействие прокуратуры с органами исполнитель­ной власти позволяет: координировать отношения между прокура­турой и другими правоохранительными органами; гарантировать .надлежащее воплощение уголовной политики; правильно опреде­лить уровень ответственности перед обществом каждого субъекта профилактики за состояние законности и правопорядка в стране.

Полная независимость прокуратуры — понятие абстрактное. И в теории, и на практике независимость прокуратуры означает возможность принятия ею решений, направленных на осуществле-

§ 1. Общая характеристика организации и деятельности

315

ние надзора, осуществляемого на принципе демократии, и форми­рования в обществе уважения к закону.

Оценивая черты сходства и различия прокурорских систем за рубежом в части их отношения с судебной властью, можно выде­лить два типа таких отношений:

1) прокуратура и суд — единая служба;

2) прокуратура и суд — разные ведомства.

Эксперты Совета Европы неоднократно обращались к оценке названных систем отношений прокуратуры с судебной властью и пришли к выводу, что говорить о недостатках или преимуществах того или иного типа отношений вообще, в отрыве от страны, где эти отношения существуют, во всех отношениях не представляется продуктивным. В заключительном документе международного се­минара «Прокуратура в правовом государстве», проведенного Со­ветом Европы и Генеральной Прокуратурой РФ (Москва, 8—9 ян­варя 1997 г.), говорится, что если конституционный статус и компе­тенция института прокуратуры могут различаться в зависимости от страны, ее истории, правовой культуры и хода конституционной реформы, то главным является то, что этот институт находит свое место в демократическом обществе, основанном на принципе раз­деления властей и верховенства права.

Согласно этому документу необходимо обеспечить лучшее рас­пределение функций между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской Конвен­ции о защите прав человека, в частности, ее статей 5 и 6, втом, что касается: права каждого человека на рассмотрение его дела в ра­зумный срок независимым и беспристрастным судом, учрежден­ным в соответствии с законом; права каждого арестованного или задержанного немедленно предстать перед судом; равенства сто­рон в судебном процессе.

Прокуратура должна играть ведущую роль в борьбе с преступ­ностью, которая становится все более организованной, в частности с коррупцией, обеспечивая сотрудничество различных компонент­ных органов государственной власти. Эта деятельность должна быть эффективной, но в то же время основываться на уважении прав человека и гарантировать таким образом законность в отправ­лении правосудия.

Международная ассоциация прокуроров, юридический депар­тамент Совета Европы, генеральные прокуратуры ряда зарубеж­ных стран считают необходимым продолжить и развивать между­народное сотрудничество в данной области между прокуратурой и соответствующими правовыми учреждениями других стран, в том

316 Глава XVII. Организация и деятельность прокуратуры в зарубежных странах

числе в рамках конвенций, принятых Советом Европы по уголов­ному праву.          _                  -

Изменение статуса, структур, задач и форм работы прокурату­ры должно осуществляться гармонично в соответствии с измене­ниями судебных и правовых систем, частью которых она является. И главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществле­ние эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского

общества.