§ 1. Предпосылки международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации и его правовая база

В соответствии со ст. 2 «Международное сотрудничество» Фе­дерального закона «О прокуратуре Российской федерации» Гене­ральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осущест­вляет прямые связи с соответствующими органами других госу­дарств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации.

Особую актуальность и практическую значимость это направ­ление деятельности прокуратуры приобрело в 90-е гг. в период осу­ществления радикальных преобразований в области экономики, политики и права. Процесс интернационализации практически всех сторон жизни современного общества объективно способст­вовал устранению существенных различий в структуре и динамике преступлений и иных форм антиобщественного поведения. До­вольно быстро становятся схожими количественные и качествен­ные характеристики наиболее распространенных видов антиобще­ственного поведения. Это прежде всего касается делинквентного поведения в сфере экономики.

В такой ситуации естественно предположить, что и система про­тиводействия преступности должна интернационализироваться, а сами меры выявления и предупреждения преступлений должны разрабатываться и реализовываться как на национальном, так и на международном уровне. Национальные традиции, региональные особенности борьбы с преступностью в условиях ее интернациона­лизации нередко отходят как бы на второй план или во всяком случае не являются существенной преградой в борьбе с преступ­ностью на международном уровне. Это находит своеобразное от­ражение и в национальном законодательстве большинства членов

§ 1. Предпосылки международного сотрудничества и его правовая база • 351

ООН, включая Российскую федерацию. Так, ч. 4 ст. 15 Конститу­ции РФ предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Эта же идея заложена в ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской федерации» 1995 г., где провозглашается, что «положения офици­ально опубликованных международных договоров Российской Фе­дерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредствен­но. Для осуществления иных положений международных догово­ров Российской Федерации принимаются соответствующие право­вые акты». Именно по этой причине российские правоохранитель­ные органы, в частности прокуратура, при рассмотрении Конкрет­ных уголовных дел, к которым причастны иностранные граждане и лица без гражданства, «руководствуются как национальным за­конодательством, так и международными договорами».

Положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ реализованы и в ст. 5 Федерального закона «О судебной системе Российской Федера­ции» 1996 г., где говорится, что «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица... общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору Российской Федерации... принимает решение в соответствии с правовыми по­ложениями, имеющими наибольшую юридическую силу».

Аналогичным образом эти вопросы решены в законодательных актах, регулирующих деятельность других органов государствен­ной власти и управления. Так, ст. 4 Закона «О федеральных органах налоговой полиции» 1993 г. предусматривает, что федеральные ор­ганы налоговой полиции осуществляют свою деятельность во вза-, имодействии с налоговыми службами других государств на основе международных договоров и обязательств Российской федерации. Статья 10 Таможенного кодекса РФ 1993 г. в числе основных функ­ций таможенных органов Российской федерации называет сотруд­ничество с таможенными и иными компетентными органами ино­странных государств, международными организациями, занимаю­щимися вопросами таможенного дела (п. 17).

Осуществляя взаимодействие и сотрудничество с органами про­куратуры зарубежных стран, иными учреждениями, исполняющи-

352          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

ми их функции, международными организациями, органы проку­ратуры Российской Федерации должны руководствоваться: стан­дартами и нормами Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия; междуна­родными договорами, соглашениями, конвенциями; двусторонни­ми договорами и межведомственными соглашениями. Организа­ция Объединенных Наций, Совет Европы, МИД РФ, Генеральная прокуратура РФ, МВД РФ, другие министерства и ведомства пери­одически публикуют тексты этих документов и комментарии к ним. Например, в последнее время опубликованы на русском языке: Материалы Миланского (1985), Гаванского (1990), Каирско­го (1995) Конгрессов ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями; Сборник стандартов и норм Организации Объединенных Наций в области предупреждения преступности и уголовного правосудия (Нью-Йорк, 1992); Сборник документов «Международное сотрудничество в борьбе с преступ­ностью» (Воронеж, 1997),

Документы, регламентирующие международное сотфудничест-во в области борьбы с преступностью, целесообразно классифици­ровать следующим образом: документы (договоры, соглашения, конвенции, стандарты и нормы), затрагивающие интересы всего мирового сообщества; документы, регламентирующие сотрудни­чество на региональном уровне; документы, регламентирующие двустороннее сотрудничество.

Документы, затрагивающие интересы всего мирового сообщества

Как правило, это документы, принятые ООН и ее органами. Наиболее важными в плане обеспечения надлежащего уровня вза­имодействия прокуратур сотрудничающих государств по вопросам

борьбы с преступностью являются:

1. Руководящие принципы в области предупреждения преступ­ности и уголовного правосудия в контексте развития и нового меж­дународного порядка (приняты Седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителя­ми) . Эти принципы, которые Генеральная Ассамблея своей резолю­цией УО 132 от 29 ноября 1985 г. рекомендовала для осуществления на национальном, региональном и международном уровнях, рас­считаны на перспективу. В них содержится основа для будущих направлений деятельности в области предупреждения преступнос-

§ 1. Предпосылки международного'сотрудничества и его правовая база 353

ти и уголовного правосудия. В Принципах учтены политические, экономические, социальные, культурные условия и традиции каж­дой страны. Основная идея Принципов — обеспечение социальной справедливости в системе уголовного правосудия и предупрежде­ния преступности.

2. Миланский план действий (принят Седьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правона­рушителями). Главная цель Миланского плана действий, одобрен­ного резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 40/32 от 29 ноября 1985 г., состоит в том, чтобы активизировать обмен информацией и опытом, укрепить региональные институты ООН, расширить ма­териальную базу сотрудничества в области предупреждения пре­ступности и уголовного правосудия. В развитие основных положе­ний Миланского плана действий по рекомендации Восьмого Кон­гресса ООН (Гавана, 1990) Генеральная Ассамблея в резолюции 45/107 от 14 декабря 1990 г. приняла Рекомендации относительно международного сотрудничества в области предупреждения пре­ступности и уголовного правосудия в контексте развития. В этих Рекомендациях особо подчеркивалась необходимость добиваться укрепления законности и правопорядка, соблюдая при этом права отдельных лиц и групп населения. Документ ориентирует страны мирового сообщества на активизацию правовых реформ, необхо­димость включения мер профилактики преступности в националь­ные планы развития.                       »

3. Каирский Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Каир, 1995) продолжил эту линию, рассмотрев вопросы международного сотрудничества как в общем плане, так и применительно к отдельным видам и группам преступлений, в частности преступлений молодежи и транснацио­нальной преступности.

4. Руководящие принципы для предупреждения организован­ной преступности и борьбы с ней (приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правона­рушителями). В этом документе определены пути решения двух групп проблем: национальные меры; международное сотрудниче­ство. В группе национальных мер сформулировано шесть основ­ных стратегических направлений предупреждения преступности, а именно: участие общественности в профилактической деятель­ности; исследование вопросов предупреждения коррупции и ее связи с организованной преступностью; разработка проблем пла­нирования профилактики; обеспечение взаимодействия право-

23-655

354          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

охранительных органов; разработка программ подготовки кадров органов уголовной юстиции; реализация программ по радикаль­ному сокращению незаконного спроса на наркотики и их потреб­ление.                                   '

Предусмотрены также пути совершенствования уголовного за­конодательства, предварительного расследования и судебного раз­бирательства.

В группе проблем совершенствования международного сотруд­ничества наибольшую важность для сотрудничества органов про­куратуры представляют: разработка новых соглашений о сотруд­ничестве в борьбес организованной преступностью, носящей меж­дународный характер; разработка и реализация на практике типо­вого законодательства о конфискации доходов от преступной дея­тельности; поощрение проведения международных, региональных и субрегиональных конференций с участием работников праьо-охранительных органов, прокуратуры и судебных органов; созда­ние и расширение базы данных, содержащих информацию о дей­ствиях правоохранительных органов, о финансовых документах и правонарушителях; оказание взаимопомощи; передача материалов судебного разбирательства и приведение в исполнение пригово­ров, включая конфискацию и изъятие незаконного имущества, а также экстрадицию; оказание содействия в проведении сопостави­тельного анализа и сбора информации в отношении международ­ной организованной преступности, ее причин, связи с внутригосу­дарственной нестабильностью; ориентация региональных и меж­региональных институтов ООН, межправительственных и непра­вительственных организаций на исследование проблем организо­ванной преступности.

5. Меры борьбы с международным терроризмом (разработаны Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями). В этом документе государст­ва — члены ООН призываются к разработке на международном уровне, региональном и двустороннем уровнях эффективных мер для налаживания международного сотрудничества по предупреж­дению террористического насилия. Подчеркивается, что следует избегать чрезмерного расширения национальной юрисдикции для предупреждения нежелательных правовых конфликтов между го­сударствами. Государства, говорится в руководстве по борьбе с международным терроризмом на национальном и международном уровнях, должны стремиться к разработке и эффективному осу­ществлению международных договоров о выдаче независимо от того, являются ли они частью многосторонних региональных кон-

§ 1. Предпосылки международного сотрудничества и его правовая база 355

венций или двусторонних договоров. При отсутствии двусторон­них договоров государствам рекомендуется руководствоваться в вопросах выдачи существующими положениями многосторонних договоров. Государства-члены поощряются к расширению-своих двусторонних отношений в вопросах выдачи с использованием в качестве основы для переговоров типового договора о выдаче. Ор­ганизация Объединенных Наций рекомендует также государст­вам-членам рассмотреть вопрос о разработке многосторонней кон­венции о выдаче для устранения пробелов и «лазеек» в существую­щих договорах и применяемых процедурах выдачи. Следует поощ­рять добровольное возвращение, при условии предоставления со­ответствующих судебных гарантий.

6. Типовой договор о выдаче (резолюция 45/116 Генеральной Ассамблеи). Настоящий договор принят в связи с эскалацией как национальной, так и международной преступности. По мнению Ге­неральной Ассамблеи, разрабатываемые ею типовые документы, включая типовой договор о выдаче, можно использовать как меж­дународные и региональные конвенции, а также как руководство по вопросу соблюдения национального законодательства.

7. Типовой договор о взаимной помощи в области уголовного правосудия (резолюция 45/117 Генеральной Ассамблеи). В догово­ре определены сферы применения, содержание просьб, отказ в оказании помощи, условия и порядок удовлетворения просьб,

8. Типовой договор о передаче уголовного судопроизводства (резолюция 45/118 Генеральной Ассамблеи). Сфера применения этого договора определена следующим образом: когда какое-либо лицо подозревается в совершении правонарушения в соответст­вии с законодательством государства, являющегося Договариваю­щейся Стороной, это государство может, если того требуют ин­тересы надлежащего отправления правосудия, просить другое, яв­ляющееся Договаривающейся Стороной, провести судебное раз­бирательство в отношении этого правонарушения. Просьбы о про­ведении судебного разбирательства могут быть удовлетворены только в том случае, если деяние, в связи с которым направляется просьба, считалось бы правбнарушением, если бы оно было со­вершено на территории запрашиваемого государства. В договоре также определены: основания для отказа; положение подозрева­емого лица; права жертвы; последствия передачи судопроизвод­ства для запрашивающего и запрашиваемого государства; необ­ходимые документы и каналы связи.

Ряд конкретных вопросов международного сотрудничества ре­шены в документах ООН, касающихся:

23*

356          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

1. Обращения с преступниками. Это прежде всего:

Минимальные стандартные правила обращения с заключенны­ми (Резолюция 663 (XXIV) Экономического и Социального Совета);

Основные принципы обращения с заключенными (Резолюция 45/111 Генеральной Ассамблеи);             -

Типовой договор о передаче надзора за правонарушителями, которые были условно осуждены или условно освобождены (Резо­люция 45/119 Генеральной Ассамблеи).

2. Судебных и правоохранительных органов. Среди них:

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопо­рядка (Резолюция 34/169 Генеральной Ассамблеи);

Основные принципы, касающиеся роли юристов;

Основные принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих

судебное преследование.

3. Правосудия в отношении несовершеннолетних:

Пекинские правила (Резолюция 40/33 Генеральной Ассамблеи);

Руководящие принципы Организации Объединенных Наций для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Риеде) (Резолюция 45/112 Генеральной Ассамблеи).

4. Защиты жертв преступлений:

Декларация основных принципов правосудия для жертв пре­ступлений и злоупотребления властью (Резолюция 40/34 Генераль­ной Ассамблеи);

Жертвы преступлений и злоупотребления властью ^Резолюция

1990/22 Экономического и Социального Совета).

5. Прав человека:

Всеобщая декларация прав человека;

Международный пакт об, экономических, социальных и куль­турных правах; .

Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Резо­люция 39/46 Генеральной Ассамблеи);

Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме (Резолюция 43/173 Генеральной Ассамблеи);

Конвенция о правах ребенка;

Конвенция о борьбе с торговлей людьми и эксплуатации про­ституции третьими лицами.

§ I. Предпосылки международного сотрудничества и его правовая база 357

Документы, регламентирующие сотрудничество на региональном уровне

Преобладающими в этой группе документов являются соглаше­ния и конвенции Совета Европы и СНГ.

Особую актуальность в плане обеспечения сотрудничества ор­ганов прокуратуры в современный период представляют:

Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.;

Европейская конвенция о выдаче 1957 г. с дополнительными протоколами 1975 и 1978 гг.;

Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уго­ловным делам 1959 г. с дополнительными протоколами 1978 г.;

Европейская конвенция о надзоре за условно осужденными и условно освобожденными правонарушителями 1964 г.;

Европейская конвенция о международной силе решений по уго­ловным делам 1970 г.;

Европейская конвенция о контроле за приобретением и хране­нием огнестрельного оружия частными лицами 1978 г.;

Европейская конвенция о борьбе с терроризмом 1977 г.;

Европейская конвенция о компенсации жертвам насильствен­ных преступлений 1983 г.;

Европейская конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности 1990 г.;

Конвенция СНГ о правах и основных свободах в таможенных делах 1994г.;

Соглашение CHf' о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере экономики 1996 г.;

Конвенция СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г.;

Соглашение о правовой помощи и сотрудничестве между орга­нами прокуратуры 1992 г.;

Положение о Научно-методическом Центре при Координаци­онном Совете Генеральных прокуроров государств СНГ 1997 г.;

Положение о научно-методической группе Научно-методичес­кого Центра при Координационном Совете Генеральных прокуро­ров государств СНГ 1997 г.;

Перспективный план совместных научных исследований Гене­ральных прокуратур государств СНГ на 1997 г. и последующие годы;

Соглашение о взаимодействии министерств внутренних дел не­зависимых государств в сфере борьбы с преступностью 1992 г.;

358          Глава XVIII Международное сотрудничество прокуратуры РФ

Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутрен­них дел в борьбе с незаконными оборотами наркотических средств и психотропных веществ 1992 г.;

Соглашение о взаимоотношениях министерств внутренних дел в сфере обмена информацией 1992 г.;

Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в борьбе с преступностью на транспорте 1995 г.

\

Документы, регламентирующие двустороннее сотрудничество

По ряду причин объективного характера международные и ре­гиональные договоры и соглашения не позволяют в полном объеме решить все возникающие вопросы взаимодействия сотрудничаю­щих сторон. В такой ситуации государства, уполномоченные или органы государственной власти и управления, в том числе органы прокуратуры, заключают двусторонние договоры и соглашения, позволяющие учесть в максимальной степени особенности каж­дый страны, каждого ведомства, их реальные потребности и инте­ресы. В последнее время именно двусторонним договорам и согла­шениям многие государства отдают предпочтение, отражая в этих документах все нюансы стоящих перед ними проблем. Генеральная прокуратура РФ заключила соглашения о правовой помощи и со­трудничестве с прокуратурами практически всех стран СНГ. В этих соглашениях определяется объем правовой помощи. В частности, правовая помощь оказывается по вопросам. »

пересылки материалов прокурорско-следственной деятель­ности;

возбуждения уголовных дел и расследования преступлений;

выполнения отдельных процессуальных действий;

осуществления надзорных функций, связанных с расследова­нием преступлений, рассмотрением жалоб граждан по уголовным делам в соответствии с законодательством страны исполнения при­говора;

содействия в розыске лиц, совершивших преступления, пропав­ших без вести, а также арестованных и осужденных;

реабилитации незаконно осужденных и репрессированных лиц, восстановления их утраченных прав, возмещения материаль­ного и морального ущерба в установленном Законом порядке;

охраны окружающей среды.

Этот перечень видов правовой помощи носит ориентировочный характер. Соглашения между прокуратурами позволяют сторонам

§ 1 Предпосылки международного сотрудничества и его правовая база 359

оказывать помощь друг другу и по другим вопросам прокурорской деятельности, а также расширять иное сотрудничество, в том числе обмен опытом работы, статистической информацией, методичес­кими разработками, сведениями о действующем законодательстве и разрабатываемых законопроектах, в повышении квалификации работников прокуратур, материально-техническом обеспечении.

Формы сотрудничества, предусмотренные соглашениями между прокуратурами стран СНГ, носят довольно разнообразный характер. Предусматривается, в частности, координация меро­приятий при расследовании преступлений, имеющих межгосудар­ственный характер. Сторонам предоставляется возможность при­сутствовать при производстве следственных действий. Прокуроры извещают друг друга об уголовном преследовании на территории их государства лиц, совершивших преступления на территории го­сударства другой стороны. Стороны по просьбе представляют друг другу сведения о возбуждении уголовного дела, а также о вступив­шем в законную силу приговоре в отношении граждан государства другой стороны. Стороны, исходя из положений законодательства своих государств о внешнеэкономической деятельности и порядке разрешения хозяйственных споров, обязуются при наличии соот­ветствующих обращений хозяйствующих субъектов государства другой Стороны проверять законность и обоснованность затраги­вающих их интересы решений судов и арбитражных судов

Специально оговариваются формы оказания правовой помощи. Правовая помощь может быть оказана путем выполнения поруче­ний, запросов или просьб одной из Сторон, которые направляются соответствующему центральному органу другой Стороны. Харак­терно, что прокуратура, являющаяся исполнителем поручения, за­проса, просьбы, вопрос о законности и обоснованности вынесения указанных решений не рассматривает

Важной составной частью Соглашения между прокуратурами стран СНГ являются ее разделы, касающиеся выдачи лиц, совер­шивших преступления. Определятся также порядок, сроки и усло­вия исполнения поручений-.

С рядом государств Российская Федерация заключила договоры о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, се­мейным и уголовным делам. Эти договоры носят комплексный ха­рактер, затрагивают интересы ряда министерств и ведомств, в том числе органов прокуратуры. Так, при оказании правовой помощи учреждения Договаривающихся Сторон сносятся друг с другом через Министерство юстиции и Генеральную прокуратуру своих

360      Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

стран. По ряду направлений сотрудничество в рамках договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семей­ным и уголовным делам органам прокуратуры отводится решаю­щая роль. Это прежде всего касается вопросов о выдаче друг другу лиц, находящихся на их территории, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения в исполнение приговора, по­скольку в Российской Федерации все вопросы, связанные с выда­чей, решаются Генеральной прокуратурой.