§ 2. Прокуратура Российской Федерации и международные организации

Состояние законности и правопорядка в Российской Федера­ции в настоящее время по ряду причин политического и экономи­ческого характера во многом определяется факторами извне. Эти же факторы влияют на ряд количественных и качественных пре­ступлений. В частности, отнюдь не единичными стали преступле­ния, совершенные на территории двух и более государств, преступ­но нажитое скрывается и «отмывается» за пределами страны, где было совершено преступление. Труднорешаемыми стали пробле­мы розыска и задержания преступников, проведение следствен­ных действий и оперативно-розыскных мероприятий, прокурор­ских проверок. В такой ситуации использование прокурорами Рос­сийской Федерации возможностей международных организаций приобретает подчас особое значение и первостепенную роль. Именно на базе этих организаций обращается и распространяется опыт борьбы с преступностью, вырабатываются формы воздейст­вия государств и уполномоченных ими органов по выявлению, рас­следованию и предупреждению преступлений.

На сегодняшний день формы международного взаимодействия в области борьбы с преступностью весьма разнообразны. Это

прежде всего:

оказание помощи по уголовным, гражданским и семейным

делам;

заключение и реализация международных договоров и согла­шений по борьбе с преступностью и прежде всего транснациональ-'

ной преступностью;

исполнение решений иностранных правоохранительных орга­нов по уголовным и гражданским делам;

регламентация уголовно-юридических вопросов и прав личнос­ти в области обеспечения правопорядка;

§ 2. Прокуратура Российской Федерации и международные организации, 361

обмен информацией, представляющей взаимный интерес для правоохранительных органов;

проведение совместных научных исследований и разработок в области борьбы с преступностью;

обмен опытом правоохранительной работы;

оказание содействия в подготовке и переподготовке кадров;

взаимное предоставление материально-технической и консуль­тативной помощи.

Стратегические вопросы международного сотрудничества в об­ласти борьбы с преступностью решаются ООН. И это не случайно, поскольку преступность не существует сама по себе и ее уровень определяется всей системой международных контактов. На сесси­ях Генеральной Ассамблеи, ООН неоднократно отмечалось по этому поводу, что рост преступности в сочетании с процессом при­обретения его транснационального характера ставит под угрозу внутреннюю безопасность государств, посягает на свободу челове­ка жить без страха, а также может подорвать международные от­ношения. Все это требует создания эффективных международных механизмов и более тесного сотрудничества между государствами. | Функция ООН как организатора борьбы с преступностью в мире заложена в Уставе этой международной организации. Так, в. ст. 1 Устава ООН говорится, что ООН: поддерживает международ­ный мир и безопасность; развивает дружественные отношения между государствами; осуществляет международное сотрудниче­ство в разрешении международных проблем экономического, со­циального и гуманитарного характера. Уже в резолюции № 415 Генеральной Ассамблеи ООН от 1 декабря 1950 г. указывалось, что организация берет на себя ответственность за рассмотрение во­просов предупреждения преступности. Впоследствии в резолюции № 3012 от 18 декабря 1972 г. отмечалось, что ООН развивает и укрепляет международное сотрудничество в этой сфере. Борьба с организованной преступностью постоянно находится в повестке дня ООН. С этой целью разрабатывается специальная Программа ООН по борьбе с преступностью и уголовному правосудию. В ос­нове Программы — решения Генеральной Ассамблеи, Экономи­ческого и Социального Совета и Комиссии ООН по предупрежде­нию преступности и обращению с правонарушителями.

ООН вырабатывает основные стандарты, принципы, рекомен­дации, формирует международные нормы в защиту лиц, лишенных свободы. Эти нормы в своей основе исходят из положений Всеоб­щей декларации прав человека и Международного пакта о граж­данских и политических правах. Генеральная Ассамблея ООН при-

362          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

нала ряд документов, которые прямо направлены на борьбус пре­ступностью в мире, в частности:

Минимальные стандартные правила обращения с заключен­ными;

Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопо­рядка;

Меры борьбы против коррупции;

Международный кодекс поведения государственных должност­ных лиц;

Основные принципы применения силы и огнестрельного ору­жия должностными лицами по поддержанию правопорядка;

Декларация основных Принципов правосудия для жертв пре­ступлений и злоупотребления властью;

Основные принципы, касающиеся независимости судебных ор­ганов;

Основные принципы, касающиеся роли адвокатов.

18 декабря 1991 г. была учреждена Программа ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия (Резолю­ция № 46/152 Генеральной Ассамблеи ООН). Главная задача этой Программы, как говорится в ее преамбуле, i—Оказание помощи в удовлетворении насущных потребностей мирового сообщества в деле предупреждения криминальных проявлений и правосудия. В числе основных целей программы следует назвать:

борьбу с преступностью национального и транснационального

характера;

активизацию глобального и регионального характера;

объединение усилий государств— членов ООН в предупрежде­нии транснациональной преступности;

более эффективное отправление уголовного правосудия;

содействие соблюдению самых высоких стандартов справедли­вости, гуманности, правосудия и профессионального поведения.

Чтобы в максимальной степени актуализировать проблему борьбы с преступностью, в составе Экономического и Социального Совета ООН в 1992 г. была создана Комиссия по предупреждению преступности и уголовному правосудию. В Комиссию входят пред­ставители 40 государств — членов ООН, избираемые на три года. Комиссия занимается разработкой проектов руководящих прин­ципов предупреждения преступности и уголовного правосудия; оп­ределяет планирование мероприятий ООН по борьбе с преступнос­тью; оказывает содействие институтам ООН; готовит Конгрессы ООН. Именно в рамках Комиссии была подготовлена принятая 51 сессией Генеральной Ассамблеи ООН (1996) Декларация о пре-

§ 2. Прокуратура Российской Федерации и международные организации 363

ступности и общественной безопасности. В Декларации указано, что все государства — члены ООН должны взять на себя обязатель­ство взаимно сотрудничать в целях предупреждения опасной транснациональной, в том числе организованной, преступности, незаконного оборота наркотиков и оружия, контрабанды, других незаконных товаров, организованной торговли людьми, террорис­тических преступлений, коррупции и отмывания преступных дохо­дов. Постоянное расширение масштабов международного сотруд­ничества, его направлений и форм побудили Генеральную Ассам­блею поручить Комиссии по предупреждению преступности и уго­ловному правосудию рассмотреть вопрос о разработке междуна­родной транснациональной преступности. Это поручение вытека­ло из решений Неапольской политической декларации и Всемир­ного плана действий, принятых Всемирной Конференцией по борь­бе с организованной транснациональной преступностью в Неаполе в ноябре 1997г.

Немаловажны и усилия ООН по подготовке так называемых модельных соглашений, а именно: Типового договора взаимной по­мощи в области уголовного правосудия; Типового договора о выда­че; Типового договора о передаче надзора за правонарушителями, которые были условно осуждены или условно освобождены; Типо­вого договора о предупреждении преступлений, связанных с пося­гательством на культурное наследие народов в форме движимых ценностей.

Помимо Комиссии по предупреждению преступности и уголов­ному правосудию в систему органов ООН, специально занимаю­щихся вопросами борьбы с преступностью, входят Центр по меж­дународному предупреждению преступности (Венский центр), Межрегиональный Римский научно-исследовательский институт ООН проблем преступности и правосудия; Азиатский и Дальневос­точный институты ООН в Токио по предупреждению преступнос­ти и борьбе с ней, Африканский институт ООН по предупрежде­нию преступности и обращению с правонарушителями, Арабский исследовательский и учебный центр в Эль-Рияде по вопросам без­опасности, Австралийский. (Канберра) институт криминологии, Канадский (Ванкувер) Международный центр по реформам уго­ловного законодательства и политике по уголовному правосудию. Названные институты проводят научные исследования, занимают­ся вопросами повышения квалификации кадров национальных правоохранительных органов, оказывают методическую, матери­альную и техническую помощь в разработке разного рода проек­тов, информации о преступности и мерах борьбы с ней в мире.

364          Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

Организация Объединенных Наций в силу своего специфичес­кого положения применительно к борьбе с преступностью решает главным образом задачи глобального, стратегического характера. Более конкретные тактические задачи решаются региональными международными организациями. Это — Совет Европы, Европей­ский Союз, Организация американских государств, Лига арабских стран, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии, Организация африканского единства. По ряду причин объективного и субъек­тивного характера для Российской Федерации и ряда других стран СНГ наибольший практический интерес представляют междуна­родные региональные организации, находящиеся на европейском континенте, —Совет Европы и Европейское Сообщество. Послед­няя организация, в частности, уже в 1975 г. решила распространить свою деятельность на проблемы охраны правопорядка. Сотрудни­чество европейских стран осуществляется в рамках группы «Треви». Формой сотрудничества стали регулярно проводимые со­вещания министров юстиции, полиции и служб безопасности. Со­вещания этих ведомств готовят рабочие группы экспертов.

На первом этапе группа «Треви» занималась лишь одной про­блемой — терроризмом. В настоящее время круг совместно реша­емых проблем значительно расширился и включает:

создание системы сбора и обмена информацией, представляю­щей интерес для полицейских служб;

оценку состояния, структуры, динамики преступности в Ев­ропе;                                  ^

обеспечение взаимодействия в розыске преступников;

решение вопросов, касающихся отказа в праве въезда в страну лицам, подозреваемым в причастности к террористической дея­тельности;

проведение согласованной визовой политики;

налаживание обмена специалистами по борьбе с отдельными видами преступлений (терроризм, незаконный оборот наркотиков

и т.д.);

налаживание контактов в разработке специальной техники для

нужд полиции.                                     •

Механизм сотрудничества правоохранительных органов в Ев­ропе постоянно совершенствуется. Так, в сентября 1992 г. мини­стры внутренних дел и юстиции государств Европейского Сообще­ства приняли решение о создании Европола в целях организации и координации взаимодействия национальных политических систем в борьбе с терроризмом, «отмыванием» денег, нелегальным оборо-

§ 2. Прокуратура Российской Федерации и международные организации 365

том наркотиков и оружия, контроля за внешними границами Евро­пейского Сообщества.

Для борьбы с криминальными группировками в Европе была создана особая группа «Антимафия», в задачи которой входят ана­лиз деятельности мафиозных группировок, выработка общеевро­пейской стратегии противодействия мафии.

В некотором смысле Европол имеет сходство с Интерполом — Международной Организацией уголовной полиции, созданной 7 сентября 1923 г. В настоящее время число членов Интерпола со­ставляет более 170. Россия была принята в эту организацию в 1990 г. Основные цели Интерпола:

обеспечить широкое взаимодействие всех органов (учрежде­ний) криминальной полиции в рамках существующего законода­тельства и в духе Всеобщей декларации прав человека;

создавать и развивать институты, которые помогут содейство­вать успешному предупреждению уголовной преступности. Устав Интерпола не допускает вмешательства во внутренние дела стран-членов или в деятельность политического, военного, религиозного или расового характера.

Весьма характерно, что Интерпол — это не только организация уголовной полиции. К ее услугам обращаются и другие правоохра­нительные органы. Да и под криминальной полицией в настоящее время понимаются функции, а не сама система органов.

Рассматривая Интерпол как средство борьбы с преступностью, следует иметь в виду, что объектами практического воздействия этой организации являются в основном транснациональные пре­ступления и преступники.

К категории, транснациональных относятся преступления:

отдельные стадии и эпизоды которых совершены на территории различных государств;

последствия которых проявляются за пределами стран, где они были совершены;             ,

представляющие опасность для внутренних интересов более чем одной страны.                             ,

Что касается так называемых транснациональных преступни­ков, то таковыми принято считать лиц, скрывающихся от наказа­ния в другой стране, членов международных криминальных груп­пировок, совершивших или организовавших преступления, затра­гивающие интересы нескольких стран.

Высший орган Интерпола — Генеральная Ассамблея, куда вхо­дят представители всех членов этой организации. Генеральная Ас­самблея помимо организационных и финансовых вопросов опре-

366

Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

деляет приоритетные направления деятельности. Организацию ра­боты Интерпола осуществляет Исполнительный комитет, куда вхо­дят президент Интерпола, три его заместителя и девять делега­тов — представителей полицейских органов различных регионов. Повседневная работа Интерпола ведется Генеральным Секретари­атом, состоящим из следующих отделов: полицейский/(организа-ция международного сотрудничества); информационно-исследо­вательский (правовые изыскания, справочное обслуживание, изда­ние журнала, информационных бюллетеней, библиотека); админи­стративный (кадры, финансы, внутренняя безопасность, матери­ально-техническое снабжение); технического обеспечения (сред­ства телекоммуникации, автоматизированная обработка данных).

Структурные звенья Интерпола — Национальные центральные бюро Интерпола (НЦБ), которые являются одновременно подраз­делениями полиции стран— участниц Интерпола. К функциям НЦБ относятся следующие:

обеспечение обмена официальной и конфиденциальной инфор­мацией по вопросам борьбы, с транснациональной преступностью между национальными полицейскими и другими правоохрани­тельными органами, Генеральным Секретариатом и НЦБ Интерпо­ла других стран;

организация через соответствующие национальные правоохра­нительные органы мероприятий по обнаружению лиц, предметов и документов, разыскиваемых государствами — членами Интер­пола;

направление в Генеральный Секретариат и в государства — члены Интерпола просьб и оповещений национальных правоохра­нительных органов о розыске лиц, предметов и документов, об осу­ществлении наблюдения за подозреваемыми в преступной деятель­ности, а также иной информации в деле предупреждения и раскры­тия преступлений;

формирование банка данных о лицах, фактах, предметах и до­кументах на основании информации, полученной в процессе меж­дународного полицейского сотрудничества;

содействие (в пределах своей компетенции) реализации реше­ний и рекомендаций Генеральной Ассамблеи и Генерального Сек­ретариата Интерпола; подготовка аналитических документов по проблемам международного сотрудничества в области борьбы с

преступностью.

Сегодня Интерпол является, пожалуй, единственно надежным органом, где ведется учет транснациональных преступлений и лиц, их совершивших. Интерпол — главный координатор интернацио-

§ 2. Прокуратура Российской Федерации и международные Организации 387

нального розыска преступников. Именно здесь определяются глав­ные стратегические направления деятельности полиции. Особое значение в области борьбы е преступностью в настоящее время приобретает сотрудничество Российской Федерацией с Советом Европы. Это сотрудничество осуществляется в рамках «Совмест­ной программы сотрудничества между Российской Федерации и Советом Европы». Программа, принятая 8 марта 19% г., включила в себя ряд позиций, непосредственно связанных с вопросами борь­бы с преступностью, укрепления законности и правопорядка. Про­грамма рассчитана на несколько лет и Включает в себя несколько проектов:

проект РУС III, который предусматривает поддержку учрежде­ний по защите прав человека в Российской Федерации;

проект РУС IV, нацеленный на развитие системы правового вос­питания, укрепления юридического образования, на содействие улучшению функционирования институтов судебной системы;

проект РУС V, который ориентирован на совершенствование российского законодательства и правоприменительной практики в плане обеспечения их соответствия Конвенции о защите прав че­ловека. Этим проектом предусматривается, в частности, содейст­вие Российской стороне в разработке законодательных докумен­тов в области уголовного права и уголовного процесса. Кроме того, реализуются мероприятия по вопросам о роли и месте прокурату­ры в системе юстиции;

проект РУС VI, рассчитанный на обеспечение реформы пени­тенциарной системы и профилактику преступлений. Главная цель проекта — содействие в приведении условий тюремного заключе­ния в соответствие с требованиями ст. 3 и 4 Конвенции,о защите прав человека и с Европейскими пенитенциарными правилами, а также с нормами, считающимися приемлемыми в соответствии с Европейской Конвенцией о недопущении пыток и бесчеловечных или унижающих достоинство человека видов обращения или нака­зания.

Действенность названных проектов весьма велика и причиной тому — их надлежащее финансовое и организационное обеспече­ние. Ежегодно в России и других странах проводятся международ­ные конференции, семинары, совещания экспертов, где россий­ские правовые проблемы рассматриваются не сами по себе, а в контексте общеевропейских проблем укрепления законности и правопорядка. Так, в 1996—1997 гг. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ проведена серия семинаров и кон­ференций (города — Будапешт, Сочи, Иркутск, Санкт-Петербург,

368      Глава XVIII. Международное сотрудничество прокуратуры РФ

Страсбург, Москва) по проблемам развития прокуратуры в демо­кратическом обществе. Участники этих совещаний представляли различные школы и направления. В такой ситуации был обеспечен широкий обмен мнениями, согласованы, казалось бы, диаметраль­но противоположные позиции. Все это нашло отражение в новой редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Феде­рации», где были закреплены важнейшие принципы, обеспечиваю­щие действительно демократический характер деятельности этого органа Российской правовой системы.