§ 4. Специализированные органы прокуратуры Российской Федерации

Организация и деятельность специализированных прокуратур в современных условиях обусловливается объективной необходи­мостью обеспечения законности в специфических сферах деятель­ности, имеющих особую важность для жизнеобеспечения общест­ва и государства.

Административно-территориальный принцип построения фе­деральных структур власти не оправдывает себя как универсаль­ный, не выполняет своей организующей роли в ряде специфичес-

\   ких сфер деятельности государства.

В силу данных обстоятельств специализированные органы про­куратуры служат неотъемлемым элементом прокурорской систе­мы постольку, поскольку проблемы законности в специфических

сферах сохраняются.           •       i

К настоящему времени исторически сложились и функциони­руют специализированные прокуратуры двух типов. Прокуратуры первого типа — военные, транспортные, войсковых частей осу­ществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объе­ме в соответствующих сферах правовых отношений. Прокуратуры второго типа — природоохранные и по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях действуют наряду с терри­

§ 4. Специализированные органы прокуратуры РФ

89

ториальными. При этом общие принципы организации и деятель­ности прокуратуры на них распространяются в полной мере.

Специализированные прокуратуры служат необходимым эле­ментом прокурорской системы.

Функционирование специализированных прокуратур — одна из оптимальных форм реализации зонально-предметного принци­па организации работы органов прокуратуры в специфических сферах правовых отношений. С их помощью наилучшим образом решаются задачи обеспечения законности, которые территориаль­ными прокуратурами не могут быть должным образом решены.

Специализированные прокуратуры не могут и не должны заме­нять либо подменять деятельность территориальных прокуратур как основного элемента прокурорской системы.

Создание военных, транспортных и природоохранных прокура­тур объективно обусловлено тем, что имеется постоянная задача осуществления функций прокуратуры в специфических сферах правовых отношений, не зависящих от территориального деления страны. В этих сферах организуются и действуют хозяйственные и государственно-правовые структуры, закономерности формиро­вания и функционирования которых непосредственно не зависят

от федеративного устройства и административно-территориально­го деления.

Принцип организации таких прокуратур условно можно на­звать производственным, когда базисные правоотношения, а также реализующие их хозяйственные, государственно-правовые структуры создаются и действуют преимущественно на иных орга­низационных принципах («линейный» принцип организации уп­равления железными дорогами, принцип «порта приписки» на морском и речном транспорте, внетерриториальные принципы формирования Вооруженных Сил (окружной, гарнизонный, груп­па войск и т.д.).

Экологические правонарушения и их последствия развиваются не по административно-территориальным признакам, а под влия­нием экологических, естественно-географических закономернос­тей (залповый выброс токсичных веществ предприятием, располо­женным на значительном расстоянии от места обнаружения его вредных последствий), и зачастую проявляются на «безвинно» по­страдавшей территории в результате действия экологических зако­нов, например, «розы ветров». Так, в результате аварии в Чернобы­ле пострадала не только Украина, но и в значительной мере ряд областей России и Белоруссии; отравление ценных пород рыб в

90            Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее структура

реках бассейна Каспийского моря произошло из-за сброса неочи­щенных стоков в их верховьях и т.д.

Организация специализированных прокуратур должна отве­чать требованиям системного подхода. Все они — элементы единой системы органов прокуратуры. Соответственно на каждую из них распространяются общие принципы организации и деятельности прокуратуры. Военная и транспортные, прокуратуры, прокуратуры войсковых частей представляют собой целостные подсистемы еди­ной системы прокуратуры. Природоохранные прокуратуры и про­куратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях относятся к смешанным подсистемам, включающим деятельность территориальных прокуратур в сфере экологии и за­конности в исправительных учреждениях.

Органы управления и хозяйствования на железнодорожном транспорте являются исключительно федеральными, организуют­ся и функционируют по линейному принципу, централизованно, подчиняются только вышестоящей организации и МПС.

Эти органы дислоцированы в местах (городах), которые выби­раются МПС из соображений оптимизации такого управления (уп­равление, отделения дороги). Аналогично организует систему своих структур на транспорте МВД для выполнения всего ком­плекса работ, относящихся к его ведению. Систему органов МВД на железнодорожном транспорте образуют дорожные (по всей оп­ределенной дороге) управления внутренних дел, линейные отделы и отделения органов внутренних дел.

Преступники, посягающие на охраняемые законом обществен­ные отношения (собственности, технической безопасности, обще­ственный порядок, жизнь и здоровье граждан и т.п.), действуют внетерриториально, а нередко с использованием разобщенности между линейными структурами, транспортными и территориаль­ными органами обеспечения безопасности и порядка. Так, многие хищения, повреждения, порча грузов совершаются в одном регио­не, а обнаруживаются в значительном удалении от него. Наруше­ния правил технической эксплуатации транспорта допущены в одном регионе, а последствия (авария, крушение) проявляются в другом. Терроризм, связанный с захватом заложников, уничтоже­нием транспортных средств, организуется и подготавливается не­редко в месте отправления авиатехнических средств, а дальнейшие преступные действия осуществляются в иных регионах.

Как показывает практика, только путем координации действий между территориальными правоохранительными органами раз­

§ 4. Специализированные органы прокуратуры Рф           91

личных регионов весьма затруднительно обеспечить оперативные слаженные действия по раскрытию и расследованию названных преступлений. Об этом, в частности, свидетельствует анализ прак­тики организации работы правоохранительных органов по борьбе с хищениями грузов в период после упразднения системы транс­портных прокуратур в 1960 г. Вскоре после этого транспортные прокуратуры на правах районных были воссозданы в городах Ха­баровске, Ленинграде, Одессе (1961). А затем система транспорт­ных прокуратур по вертикали с централизованным подчинением Генеральной прокуратуре была восстановлена в соответствии с вышеуказанными потребностями и закономерностями.

Совокупность органов транспортной прокуратуры возглавляет Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ. В этусовокуп-, ность входят транспортные прокуратуры, на правах областных и районных прокуратур. Они создаются применительно к организа­ционной структуре управления железнодорожным транспортом и других транспортных систем.

Приказом Генерального прокурора РФ на транспортных проку­роров возложен надзор за исполнением законов Министерством путей сообщения РФ, Министерством транспорта РФ (за исключе­нием вопросов автомобильно-дорожной службы), Федеральной авиационной службой РФ, Федеральной службой речного флота и входящими в них государственными предприятиями.организация-ми, учреждениями, а также Государственным таможенным коми­тетом.

Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения; соблюде­ния прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от их форм собствен­ности и ведомственной принадлежности. К ведению транспортных прокуратур отнесено расследование дел о преступлениях, отнесен­ных к подследственное™ органов прокуратуры, совершенных не­посредственно на соответствующих транспортных объектах, а также о преступлениях по службе, совершенных работниками на­званных министерств и ведомств, включая работников органов внутренних дел на транспорте.

Вооруженные Силы РФ строятся не по территориальному прин­ципу, поэтому территориальные прокуратуры не могут заменить и подсистему военной прокуратуры.

92            Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее структура

Военные прокуратуры возглавляет Главная военная прокурату­ра (ГВП), которая является структурным подразделением Гене­ральной прокуратуры РФ.

Органы военной прокуратуры организуются в соответствии с принципами строительства Вооруженных Сил и Военно-морского Флота РФ и включают: Главную военную прокуратуру;, прокурату­ры военных округов, групп войск, флотов; прокуратуру Ракетных войск стратегического назначения; прокуратуру Федеральной по;

граничной службы Российской Федерации и прокуратуры других войск, приравненные к прокуратурам субъектов Федерации; про­куратуры гарнизонов, объединений и соединений, приравненные к прокуратурам городов и районов. Все перечисленные органы вренной прокуратуры возглавляет заместитель Генерального про­курора РФ — Главный военный прокурор.

Структуру и штаты органов военной прокуратуры устанавлива­ет Генеральный прокурор РФ. Свои полномочия органы военной прокуратуры осуществляют в Вооруженных Силах РФ, других вой­сках и воинских формированиях.

Заместитель Генерального прокурора РФ — Главный военный прокурор, как и иные заместители, назначается на должность и ос­вобождается от должности Советом Федерации Федерального Со­брания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Но в от­личие от иных заместителей Генерального прокурора РФ, назначен­ных на неопределенный срок, Главный военный прокурор назнача­ется на должность сроком на пять лет. Все военные прокуроры на­значаются на должность сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Они подчинены и подот­четны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

. Компетенция военных прокуроров распространяется на органы военного управления; воинские части,, учреждения; военные ко­миссариаты, военно-учебные заведения; предприятия, организа­ции, подразделения Министерства обороны; Федеральную службу охраны; Федеральную пограничную службу; Службу внешней раз­ведки; Федеральное агентство правительственной связи и инфор­мации; Федеральную службу железнодорожных войск; Главное ко­мандование внутренних войск МВД РФ; на органы и подразделения Федеральной службы безопасности, атакже на воинские форми­рования других министерств и ведомств.

Особый режим организации и деятельности предприятий и иных объектов оборонного комплекса страны, специфика его структуры и управления предопределяют необходимость функци­онирования прокуратур войсковых частей.

§ 4. Специализированные органы прокуратуры РФ           93

Прокуратура войсковой части является специализированной прокуратурой, действующей в закрытых административно-терри­ториальных образованиях, на особо режимных объектах и в специ­альных воинских формированиях по осуществлению надзора за исполнением законов, иных возложенных на прокуратуру функ­ций. Структура отрасли оборонного комплекса в силу его общефе­дерального характера не совпадает с административно-территори­альным делением страны, что и предопределяет необходимость со­здания соответствующих организаций и специализированных про­куратур. Производственная инфраструктура и обслуживающие ее войсковые части нередко расположены на территории нескольких субъектов Федерации. Применительно к структуре оборонного комплекса организуются подразделения служб ФСБ и милиции, поднадзорные прокуратуре. При организации прокуратур войско­вых частей учитывается также, что управление оборонным ком­плексом и обслуживающих его структур ФСБ, МВД, воинских час­тей имеет двухзвенный характера предприятия и учреждения, обеспечивающие их органы ФСБ, МВД, воинские части непосред­ственно подчиняются соответствующим министерствам и ведомст­вам. Прокурор войсковой части подчиняется непосредственно Ге­неральной прокуратуре РФ (курирующее подразделение -— Второе управление) и наделен полномочиями обращаться непосредствен­но в соответствующие федеральные министерства и ведомства.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ прокуроры вой­сковых частей осуществляют надзор за исполнением законов орга­нами местного самоуправления; предприятиями, организациями, учреждениями в закрытых административно-территориальных об­разованиях; на особо важных и особо режимных объектах; органа­ми военного управления; специализированными военно-стро­ительными и иными воинскими формированиями, занятыми на строительстве, в охране и эксплуатации названных объектов, а также ведающими ими территориальными органами соответству­ющих министерств и ведомств.          ,

Органы прокуратуры войсковых частей расследуют дела о всех преступлениях, совершенныхзва особо важных и особо режимных объектах, а также за их пределами, если они непосредственно свя­заны с деятельностью этих объектов. Они расследуют также пре­ступления, совершенные военными строителями и военнослужа­щими войсковых частей, прикомандированных к этимобъектам.

Крайне неблагоприятная экологическая обстановка в стране, существенное обновление экологического законодательства, раз­работка многочисленных государственных федеральных, регио-

94'   Глава VI. Система органов и учреждений прокуратуры и ее структура

нальных и межрегиональных экологических программ предопре­деляют необходимость совершенствования всех направлений при­родоохранной деятельности прокуратуры, осуществляемой терри­ториальными и специализированными прокуратурами.

Природоохранные прокуратуры создаются там и тогда, где и когда только территориальные прокуратуры не в состоянии по объективным причинам обеспечить выполнение всех возложен­ных на прокуратуру функций в сфере экологии в полном объеме. Созданы и действуют природоохранные прокуратуры на правах областных (Волжская природоохранная прокуратура, Московская природоохранная прокуратура). В субъектах Федерации'созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных проку­ратур.

Перечень объектов, поднадзорных Волжской природоохранной

прокуратуре, определяется Волжским природоохранным прокуро­ром по согласованию с прокурорами республик и областей. В со­став Волжской природоохранной прокуратуры, действующей на правах областной, входят 15 межрайонных прокуратур, которые осуществляют надзор за исполнением законов на территории всего Волжского бассейна. Органы Волжской природоохранной проку­ратуры расследуют преступления, совершенные на объектах, отне­сенных к их ведению.

Повышение эффективности деятельности прокуратуры в уч­реждениях уголовно-иснолнйтельной системы может быть обеспе­чено путем согласованной деятельности специализированных и территориальных прокуратур ввиду ее однотипности.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в испра­вительных учреждениях созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствую­щих субъектов Федерации; на них возложен надзор за соблюде­нием законов в исправительных учреждениях уголовно-исполни,-тельной системы, администрацией этих учреждений, а также спе­циальных подразделений по обеспечению безопасности объектов

названной системы.

Указанные специализированные прокуратуры производят

предварительное расследование преступлений, совершенных ли­цами, содержащимися в учреждениях уголовно-исполнительной системы, а также преступлений по службе, совершенных работни­ками этих учреждений и специальных подразделений по обеспече­нию безопасности таких объектов.

§ 5. Генеральная прокуратура Российской Федерации

95

Условием успешной деятельности по обеспечению законности служит надлежащее взаимодействие всей системы специализиро­ванных прокуратур, а также специализированных прокуратур с территориальными.

Совершенствование организационной структуры прокурор­ской системы Российской Федерации в дальнейшем возможно путем гибкого развития структуры специализированных проку­ратур.

Изменения экономических, политических, социальных, эколо­гических и иных условий развития общества и государства могут повлечь необходимость упразднения одних специализированных прокуратур, выполнивших свои задачи, и создание специализиро­ванных прокуратур для осуществления надзора за исполнением законов в иных актуализировавшихся сферах правовых отноше­ний. (Как это имеет место в организации деятельности органов прокуратуры на Северном Кавказе.) Жизнь может востребовать и иные виды специализированных прокуратур.

Развитие и совершенствование принципа централизации про­куратуры возможно и перспективно на пути передачиТенеральной прокуратурой РФ части ее организационных, управленческих пол­номочий нижестоящим, и прежде всего федеральным специализи­рованным прокуратурам.

Специализированные прокуратуры гарантированы от местных влияний, взаимодействуют со специализированными контролиру­ющими органами; целенаправленно обеспечивают законность в со­ответствующих сферах правовых отношений.