§ 2. Функции управления в органах прокуратуры

В органах прокуратуры функциями управления являются: ана­литическая работа; прогнозирование; планирование, взаимодейст­вие органов и структурных подразделений прокуратуры; контроль исполнения; руководство.

Аналитическая функция прокуратуры состоит в истолковании и объяснении процессов, происходящих в состоянии законности в соответствующих регионах, сферах правовых отношений, в дея­тельности органов прокуратуры по ее укреплению. Анализ основы­вается на методах, выработанных статистикой, криминологией, криминалистикой, теорией управления.

К задачам аналитической деятельности относятся: оценка опе­ративной обстановки; установление процессов и тенденций в со­стоянии законности и определение факторов, воздействующих на эти изменения; прогнозирование состояния законности и потреб­ностей в изменениях организационной структуры органов проку­ратуры и т.п.

Объектами аналитической работы могут быть: оперативная об­становка ^состояния законности в регионе на определенный пери­од; состояние законности в регионе в целом, в его различных час-

104          Глава VII. Управление в органах прокуратуры

тях, по отдельным видам преступлений и иных правонарушений за определенный период; состояние работы органа прокуратуры как во всем комплексе, так и по выполнению отдельных функций про­куратуры, ее деятельности в отдельных сферах правовых отноше­ний (экология, внешнеэкономическая деятельность, налоговые, кредитно-финансовые и иные отношения).

На результативность аналитической работы оказывает влияние методически обоснованный выбор средств и методов ее проведе­ния. Анализ в органах прокуратуры может осуществляться с ис­пользованием унифицированных схем, с учетом совокупности ста­тистических и иных показателей, характеризующих состояние за­конности и работу органа прокуратуры на различных направлени­ях и участках. В целях анализа состояния законности и выполнен­ной работы используются показатели, содержащиеся в статисти­ческой отчетности не только прокуратуры, иных правоохранитель­ных, но и контролирующих, других государственных органов. Кроме того, используются иные материалы органов прокуратуры по оперативному внутриведомственному учету о количестве и те­матике проверок работы нижестоящих органов; о спецдонесениях, жалобах, некоторых иных видах документированной информации.

В органах прокуратуры с привлечением сил и возможностей Научно-исследовательского института проблем укрепления закон­ности и правопорядка, иных научных центров периодически реа­лизуется функция прогнозирования. В целях организации право­охранительной деятельности прокуратуры прогнозируется разви­тие состояния законности или отдельных ее элементов на перспек­тиву, развитие правового регулирования, организационной струк­туры, состояния ее кадров, иные аспекты.

Прогнозирование рассматривается как средство, позволяющее с достаточной обоснованностью формулировать конкретные зада­чи,, которые должны решать органы прокуратуры в предстоящем периоде; планировать мероприятия для решения этих задач; манев­рировать прокурорскими кадрами; обосновывать потребности в обеспечении деятельности прокуратуры; вносить аргументирован­ные предложения в федеральные программы мер по усилению борьбы с преступностью, для планирования законопроектных работ, определения очередности разрабатываемых и принимае­мых законопроектов.

Важнейшие черты планирования работы органов прокурату­ры — конкретность и рациональность. При централизованном пла­нировании («сверху вниз»), когда в прокурорской системе планы, продвигаясь, «обрастают» дополнительными заданиями, обяза­тельными для исполнения, аппараты управления органов прокура­

§ 2. Функции управления в органах прокуратуры           105

туры должны учитывать, что, включая в свои планы работы меро­приятия, указанные «сверху», городские и районные прокуратуры существенно снижают возможности для инициативы, маневров, связанные с необходимостью учета специфики конкретного регио­на. В этих условиях особое значение приобретают точность выбора плановых мероприятий и определение круга исполнителей плано­вых заданий.

Различаются перспективное, текущее и календарное планиро­вание. Общие перспективные планы прокуратуры региона разра­батываются, как правило, на полугодие. Проводится планирование направленных на борьбу с преступностью мероприятий в коорди­нации с иными правоохранительными органами. В Генеральной прокуратуре, прокуратурах субъектов федерации подразделения аппаратов составляют свои отраслевые планы работы. Коллегии также составляют планы работы.

Планы работы органов прокуратуры составляются в письмен­ном виде и содержат ряд обязательных элементов. В подготовке и составлении их проектов участвуют практически все оперативные работники данного органа прокуратуры. На основе анализа имею­щихся сведений формулируются и обосновываются конкретные мероприятия. Реализация их результатов предусматривается в плане, как правило, в общем виде (например, результаты обоб­щения).

Проекты плановых мероприятий предварительно обсуждаются на оперативных совещаниях в структурных подразделениях, при необходимости согласовываются с иными правоохранительными органами, на совещаниях при курирующем заместителе прокуро­ра. Окончательно план принимается после обсуждения на коллегии (оперативном совещании в райпрокуратуре), утверждается соот­ветствующим прокурором.

Взаимодействие органов и структурных подразделений про­куратуры состоит в установлении и поддержании целесообразного соотношения их действий для оптимального достижения опреде­ленных целей укрепления законности и правопорядка с наимень­шими затратами сил и средств. Наиболее важной задачей взаимо­действия является взаимное обеспечение его участков полной, своевременной и точной информацией, которая позволяет прини­мать и реализовывать эффективные надзорные, следственные и управленческие решения.

Формы и методы взаимодействия подразделений находятся в постоянном развитии, несмотря на то, что основные из них имеют довольно устойчивый характер.

106

Глава VII. Управление в органах прокуратуры

Взаимодействие структурных подразделений органа прокура­туры по отдельным вопросам и направлениям деятельности пред­полагает, что его организатором должен выступать прокурор и его заместители согласно распределению между ними обязанностей.

В этой связи в, распоряжении соответствующего прокурора о распределении обязанностей с заместителями указываются не только структурные подразделения, которые они курируют, но и отдельные приказы Генерального прокурора РФ либо сферы пра­вовых отношений (налоговых, кредитно-финансовых, приватиза­ционных, трудовых и др.), в которых они осуществляют координа­цию в целом по всей прокуратуре соответствующего уровня.

К распоряжению (указанию) может прилагаться схема взаи­модействия структурных подразделений аппарата прокуратуры по выделенным в ней предметам деятельности. В нем указываются:

перечень выделенных вопросов (предметов ведения); координатор (прокурор или его заместитель); представители всех структурных подразделений, выделенные для работы по каждому «предмету» и схема взаимозаменяемости по каждому предмету. Определяется «головное» подразделение по каждому выделенному вопросу для взаимодействия подразделений. Головным, или ведущим, по тому или иному из выделенных вопросов может быть подразделение, к компетенции которого этот вопрос в силу своего характера от­носится, составляет существенную часть общего объема выпол­няемой по нему органом прокуратуры работы и определяюще вли­яет на оценку результативности его деятельности по вопросу в

целом.

Головное подразделение концентрирует и комплексно анализи­рует по каждому вопросу относящуюся к нему информацию; по мере необходимости собирает совещания специализирующихся по вопросу прокуроров; с их участием готовит аналитические до­кументы, положения вышестоящему прокурору.

Распоряжение о распределении обязанностей между руководи­телями прокуратуры и схема взаимодействия должны быть доведе­ны до сведения не только аппарата органа прокуратуры, но и ниже­стоящих прокуроров для обеспечения должного направления от них потоков информации, надежности, результативности и опера­тивности обратной связи.

В структуре управления работой органов прокуратуры важное

место занимает контроль исполнения. Он особенно результати­вен, когда повседневный контроль отделов (управлений) сочетает­ся с работой организационно-контрольного подразделения проку­ратуры (помощника прокурора по организации и контролю испол­

§ 2. Функции управления в органах прокуратуры            107

нения) при постоянном внимании к нему со стороны руководите­лей (прокурора, его заместителей).

Контроль за исполнением нормативных актов Генерального прокурора РФ составляет существенную часть работы по контролю исполнения.

После принятия управленческого решения, особенно выражен­ного в нормативных правовых актах (приказе, указании, распоря­жении, инструкции), прокурор обеспечивает ознакомление с ним оперативных работников, и в первую очередь тех, которые имеют непосредственное отношение к его исполнению. При необходи­мости проводится оперативное совещание либо заседание колле­гии, где намечаются организационные мероприятия по выполне­нию данного приказа (указания, распоряжения, инструкции) и его требования изучаются всеми работниками. Прокурор обязан на­значить лиц, персонально ответственных за организацию выполне­ния приказа, определить порядок его выполнения. Наиболее рас­пространенной и действенной формой контроля исполнения явля­ется проверка работы нижестоящих органов прокуратуры непо­средственно на месте. Проводятся проверки комплексные; отрас­левые (функциональные); специальные и контрольные.

Комплексные проверки осуществляются в полном объеме рабо­ты соответствующей прокуратуры по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Отраслевые (функциональные) про­верки проводятся в целях установления состояния работы ниже­стоящей прокуратуры по определенному функциональному на­правлению ее деятельности в полном объеме (например, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и др.).

Специальная проверка проводится для установления состояния работы нижестоящей прокуратуры по отдельным функциональ­ным вопросам либо по вопросам укрепления законности, решае­мым средствами ряда функций в порядке исполнения соответству­ющих нормативных приказов Генерального прокурора РФ (об уси­лении борьбы с правонарушениями среди несовершеннолетних, на транспорте, в сфере экономики и т.д.). Контрольные проверки про­водятся на основе принятых руководителем прокуратуры либо кол­легией решений в установленные сроки, обычно в целях проверки исполнения предложений, рекомендаций по устранению отмечен­ных недостатков, дальнейшему совершенствованию работы по ук­реплению законности и осуществляются с учетом требований со­ответствующих приказов Генерального прокурора РФ.

108

Глава VII. Управление в органах прокуратуры

Если бригада работников подразделений (прокурор подразделе­ния) Генеральной прокуратуры РФ осуществляет выезд в респуб­лику, область или край, то, естественно, они за короткий период не в состоянии непосредственно проверить работу всех или большин­ства имеющихся в области горрайпрокуратур. Для ознакомления выбираются или наиболее характерные, на их взгляд, или наиболее крупные прокуратуры, или органы прокуратуры, относительно ра­боты которых у проверяемых имеются определенные материалы. Однако для того чтобы результаты проверки отражали действи­тельное положение дел в регионе, необходим научно обоснован­ный выбор таких прокуратур. При этом соблюдаются правила со­ставления районированной, или типической, выборки при выборе горрайпрокуратур, работа которых должна быть проверена.

За некоторым исключением в республике, области, крае нахо­дится от 30 до 50 городов и районов, неоднородных по своей соци­ально-экономической, демографической характеристике, состоя­нию законности. Они могут быть подразделены на достаточно ус­тойчивые виды, в частности, город, район крупного города (област­ного центра, других городов с районным делением); город област­ного подчинения с прилегающим сельским районом, сельский район. Поэтому вся совокупность соответствующих прокуратур регионов разделяется на однородные группы этих видов. Самосто­ятельные группы составляют межрайонные, транспортные и при­родоохранные прокуратуры (на правах районных). Таким образом группируются районы, однородные не только по социальным, эко­номическим и демографическим признакам, сходные по уровню и структуре совершаемых там правонарушений, но и характеризую­щиеся достаточно однородным качественным составом штатов прокуратур, иных правоохранительных органов. Из них и произво­дится представительная выборка для проверки.

Управление в органах прокуратуры носит целостный характер, а все его функции органически взаимосвязаны. Эта взаимосвязь носит постоянный и динамичный характер, что обусловливает вы­деление в нем интегративной функции руководства. Она выража­ется в регулировании и принятии решений по всем основным во­просам организации и деятельности прокуратуры,

Задачами функции руководства являются: расстановка сил ор­ганов прокуратуры по укреплению законности в соответствии с изменяющейся обстановкой и имеющимися возможностями, оп­ределение основных направлений деятельности на данном этапе;

установление недостатков в работе и принятие мер по их устране­нию; обобщение и распространение положительного опыта. Руко­

§ 2. Функции управления в органах прокуратуры           109

водство в органах прокуратуры проявляется в системе мер по под­бору, расстановке и закреплению кадров, их профессионализации (повышение квалификации, и т.д.); в стимулировании работников прокуратуры и принятии мер воздействия к нарушителям произ' водственной дисциплины.

В порядке регулирования организационной структуры органов прокуратуры в соответствии с устойчивыми изменениями и тен­денциями в состоянии законности могут создаваться новые подраз­деления. Такие управленческие решения направлены на создание организационных, кадровых условий для мобилизации сил и средств прокуратуры на приоритетных направлениях. В связи с обострением состояния законности в сфере налоговых отношений приказом Генерального прокурора № 187 от 2 сентября 1997 г. в составе Генеральной прокуратуры было образовано управление по надзору за исполнением налогового законодательства.

В целях обеспечения законности в деятельности региональных управлений по организованной преступности (РУОП), действую­щих в системе МВД РФ и обслуживающих по несколько регио­нов — субъектов Федерации, приказом Генерального прокурора РФ № 67 от 27 октября 1997 г. в составе ряда прокуратур субъектов Федерации образованы отделы по надзору за законностью деятель­ности соответствующих РУОПов.

Коллегии прокуратур. Оперативные совещания. В соответст­вии с Законом о прокуратуре в Генеральной прокуратуре РФ, а также в прокуратурах субъектов Российской Федерации и при­равненных к ним прокуратурах образуются коллегии. Они явля­ются совещательными органами при соответствующих прокура­турах. Однако им принадлежит важная роль в выработке и при­нятии решений, на основе и с использованием которых осущест­вляется управление прокурорской системой или ее соответству­ющим звеном.

В Генеральной прокуратуре РФ коллегия образуется в составе Генерального прокурора РФ (председатель), его первого заместите' ля и заместителей (по должности), других прокурорских работни­ков, назначаемых Генеральным прокурором РФ. В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализи­рованных прокуратурах коллегии образуются в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместите­лей (по должности) и других прокурорских работников, назначае­мых прокурором субъекта РФ. На заседаниях коллегии вырабаты­ваются решения по наиболее актуальным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, исполнения приказов и указа-

110          Глава VII. Управление в органах прокуратуры

ний Генерального прокурора. Работа коллегий планируется. Ее ос­нову составляют мероприятия из плана работы соответствующей прокуратура^ предложения ее структурных подразделений! указа­ния прокурора и его заместителей.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Организационное обеспечение ра­боты коллегии возлагается на организационно-контрольное под­разделение аппарата прокуратуры (старшего помощника прокуро­ра по организационным вопросам и контролю исполнения). Ведет­ся протокол, а при необходимости— стенограмма заседания. С учетом состоявшегося на коллегии обсуждения подразделение, подготовившее вопрос на коллегию, дорабатывает принятые доку­менты и представляет их в организационно-контрольное подразде­ление (старшему помощнику прокурора по организационным во­просам и контролю исполнения) для организации последующего направления, доведения его до сведения исполнителей.

Вопросы организации и деятельности прокуратуры, не требую­щие обсуждения коллегией, рассматриваются на оперативных со­вещаниях у соответствующих прокуроров, их заместителей, в под­разделениях аппаратов прокуратур. Оперативные совещания про­водятся по мере необходимости (например, о ходе или промежу­точных результатах надзорной проверки, о рассмотрении заявле­ний или жалоб, о расследовании конкретного уголовного дела, по результатам обобщений выполненной работы и т.п.). Порядок и сроки их проведения, круг участников определяются в каждом кон­кретном случае руководителем, который проводит совещание. Ма­териалы для совещания готовят подразделения, по инициативе ко­торых внесены рассматриваемые вопросы. Они же оформляют протокол и контролируют исполнение принятых решений.

Контроль за исполнением решений оперативного совещания у прокурора — руководителя органа прокуратуры осуществляет ор­ганизационно-контрольное подразделение (старший помощник прокурора).